党的十四大前后我国政府职能转变的探索

高冠龙，郭晨璐

（中共青岛市委党校党史党建教研部，山东青岛 266071；信韩大学 480-701）

新中国成立以来，对我国政府职能的认识经历了从无到有、由浅入深的发展过程，并在这一认识的指导下展开了调整和转变政府职能的改革实践。其中，党的十四大召开前后进行的探索和改革，是在明确社会主义市场经济体制的改革目标之后，为适应建立和完善社会主义市场经济体制的新要求，党和政府正确处理政府与市场和社会关系所进行的初步尝试。在如今深化党和国家机构改革、优化政府机构设置和职能配置的背景下，回顾这段探索和改革的历程，对于进一步转变政府职能、更好地发挥政府作用，有着启示和借鉴意义。

1992 年10 月12 日召开的党的十四大明确了我国经济体制改革的目标—建立和完善社会主义市场经济体制，而实现这一目标的重要环节，便是实现政府职能的转变。党的十四大前后，对调整政府职能范围的问题进行了理论探索，并以取得的认识成果为指导进行了改革政府机构、转变政府职能的实践。

党和政府在这一时期对于政府职能的认识成果和转变政府职能的改革实践，可以大体划分为对我国政府与市场、政府与企业和政府与社会的关系的认识和调整三个部分。其中，政府与市场的关系，主要是指我国政府与市场的各自作用及相互关系；政府与企业的关系，主要指我国政府与国有企业的关系；政府与社会的关系，主要指我国政府在社会事业发展中的地位、作用以及政府与社会组织等社会力量的关系。

一、党的十四大前后对我国政府职能转变的理论探索

在党的十四大，建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标得以确立，随后所开展的关于政府职能的理论探索和认识过程便都是围绕着这一目标展开的。这一时期党和政府对我国政府职能的认识成果主要是：

（一）整体认识：建立社会主义市场经济体制需要转变政府职能

随着1992 年建立社会主义市场经济体制的改革目标得以确立，党和政府进一步认识到，建立社会主义市场经济体制需要转变政府职能，而转变政府职能的根本途径便是实现政企分开，并在此基础上明确政府职能的内容和范围，主要包括两方面：一方面，转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的必然要求[1](P.26)；另一方面，应增强政府的宏观调控能力和财政职能，即逐步限制政府职能的范围和作用，在微观事务层面向企业、市场和社会分权，政府则应在宏观领域更好地发挥作用。

（二）具体认识：适当限制政府在经济调控和社会管理方面的职能

为了适应建立社会主义市场经济体制的目标，需要适当限制政府在经济调控和社会管理方面的职能，也就是在处理对政府与市场、企业和社会的关系这三对关系中，将过去过多集中在政府手中的权力交由市场、企业和社会行使。

1.充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用

1993 年11 月14 日，江泽民在中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议上的讲话集中体现了这一时期党和政府对发挥市场机制作用与有效行使政府职能二者关系的认识：强调充分发挥市场作用的重要性，更应突出有效行使政府宏观调控职能的重要作用，要根据不同时期的具体环境有不同的侧重，而不能在强调一个方面的时候忽视、放松了另一个方面[2](P.47)。

2.国有企业应成为市场竞争的自主主体

党和政府在这一时期认为，应通过扶持和指导，使国有企业经过改革，逐步成为自主经营、管理的市场竞争的主体，在这一过程中，政府应减少对企业尤其是国有企业的不适当的干预，通过国有企业改革，将政府对国有企业的直接的经营管理权交由企业独立行使，政府则承担起计划经济体制下企业所承担的社会服务职能。党的十四大召开后，党和政府将国有企业改革作为经济体制改革的重点，以此为基础形成了对政企关系的一系列新的认识，主要包括：为了实现政企分开，要推动企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场竞争主体[1](P.121)；通过改革社会保障制度并采取各项配套措施，由政府承担起这些社会负担[1](P.539)；政企关系的调整方向，即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”[3](P.583)。

3.在各项社会事业的建设中实现政府与社会力量的合作

“调动一切积极因素，化消极因素为积极因素”，凝聚各方面力量投入到社会主义现代化建设当中[1](P.122)，党和政府在这一时期对于我国政府与社会的关系的认识与调整便是在这一认识的指导下展开的，也是这一时期党和政府在发展各项社会建设事业中所遵循的基本原则。

首先，在社会保障领域，这一时期党中央将工作重点放在推动社会保障领域的各项制度建设上；其次，在科技、教育、文化领域，为了推动我国科学技术的发展，党和政府认为首先要发挥好政府在推动科学技术发展中的作用，同时调动社会各方面的积极性共同推动科教事业进步；再次，党的十四大前后，更加注重促进文化事业的繁荣，由政府主导进行文化体制改革，同时鼓励社会力量参与文化事业的发展建设；最后，支持工会、共青团和妇联等群众团体的建设和发展，充分发挥其桥梁和纽带作用。对于其他社会组织，则通过将不在企业经营范围内、市场又无力解决的问题交给市场中介组织，来间接促进各类社会组织等社会力量的发展。

（三）改革设想：以调整经济管理部门为重点，推动政府职能转变

党的十四大之后开始进行的政府机构改革，其中心环节便是进一步转变政府职能。推动实现政府与企业职责分开，是进一步转变政府职能的根本途径。具体来说，就是政府不再直接行使对企业的经营管理职能，而是由企业自主行使，政府则主要负责“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”[1](P.65)。为了实现这一目标，应着重对财政、金融等专业经济管理部门进行改革，同时强化政府的审计和监督管理，进一步完善政府的宏观管理的体制和方法，丰富和完善政府的审计监督和市场管理的手段[1](P.59)。

二、党的十四大前后为推动政府职能转变进行的改革实践

党的十四大前后，党和政府围绕建立社会主义市场经济体制的改革目标，以取得的认识成果为指导，从调整政府与市场、企业和社会的关系三个方面，为推动政府职能转变进行了相应的改革。

（一）对政府与市场关系的处理：政府主要以间接方式管理和调节市场

这一时期，党和政府对政府与市场的关系的处理的宗旨是：将直接配置资源与调节经济的职能交给市场，政府通过宏观调控体系，主要以间接方式实现对市场和经济活动的管理职能，并通过加强政府的宏观调控来弥补市场的缺陷和不足。具体的改革措施包括：

其一，在对宏观经济管理部门进行调整，由国家计划委员会、国家经济贸易委员会、国内贸易部、对外贸易经济合作部、财政部和中国人民银行，共同行使政府的宏观调控职能，实现对经济活动的间接管理。撤销能源部、商业部、物资部等对经济活动进行直接调节的部门。

其二，在对专业经济部门进行改革，将部分专业经济部门改组为经济实体或行业总会。

同时保留了部分关系国计民生的专业经济管理部门，并对其内部机构进行了调整和精简，如撤销能源部后从中分出电力工业部和煤炭工业部，并撤销中国统配煤矿总公司。

（二）对政府与企业关系的处理：逐步在国有企业中建立现代企业制度

这一时期，党和政府对政府与企业的关系的处理的宗旨是：政府应下放经营管理职权，由企业自主行使，并在政府的推动下使国有企业进入市场，成为自负盈亏的竞争主体，为此政府部门应减少对企业生产经营活动的不必要干预，并承担起企业所承担的社会服务职能。为此采取的具体改革措施包括：

第一，在各级政府的指导下，进行在部分国有企业中建立现代企业制度的试点。同时国务院选择航空、石油化工、有色金属行业，试行国家控股公司制度。

第二，通过依法实行破产、停产整顿、重组、转产、兼并、转让等方式，来增强国有大中型企业的活力和竞争力，对部分国有小型企业进行股份制改革，通过租赁、承包、拍卖等方式对部分效益低下的企业进行改造。

第三，将原先企业承担的社会职能分离出来，将国有企业中承担社会职能的服务性、辅助性机构和部门独立出来，逐步使这些机构成为独立核算的社会组织或机构。对于有条件的企业，则将企业所办的公益性单位转交地方政府管理。

（三）对政府与社会关系的处理：政府将部分职能交由社会力量行使

为了推动各项社会事业的发展，党和政府认为既要行使好政府的社会管理职能，同时也鼓励社会力量的参与。同时在国有企业改革和政府机构改革中，将部分政府职能交由行业协会、商会等社会组织行使。在此基础上，党和政府决定在对专业经济管理部门进行改革时，将部分部门改为行业管理组织。在社会保障、科技、教育、文化等各项事业中也加强制度建设，实现政府与社会力量的合作。

三、党的十四大前后对政府职能转变的认识思路与改革路径

党的十四大前后对我国政府职能转变的理论探索和改革实践，是一个理论探索与改革实践相互作用、相互促进、不断深化的过程。纵观整个探索历程，可以发现党和政府在这一时期对政府职能转变的认识思路与改革路径可以概括为从“大政府”到“小政府”的转变。

（一）从“大政府”到“小政府”

“大政府”是一种以强调政府干预为核心的政府职能模式。[4](P.81-82)实行计划经济体制时期，我国的政府模式无论是从政府规模还是政府职能范围来说，都是“大政府”模式。党的十四大以来，尤其是确立了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标之后，党和政府着力推动实现市场在资源配置中的基础性作用，并进一步促进社会的自我治理，以此作为主要途径来实现“小政府”模式。

（二）从“小政府”到“强政府”

“强政府”指的是政府能够凭借自身的强制力和调控、组织能力，对经济、社会的发展历程实现有效驾驭，并能维护好社会公平和社会秩序[5](P.72-74)。在完善社会主义市场经济体制的过程中，根据党的十四大前后的探索和改革经验，结合党的十九大和党的十九届三中、四中全会的最新部署，我国当前以及今后推动政府职能转变的探索和实践可以遵循从“小政府”到“强政府”的思路和路径：

在政府与市场的关系方面，既不能简单地向市场放权，也不应片面地强调加强政府的监管、调控，而是在兼顾的同时根据不同的客观实际有所侧重，坚持“两点论”与“重点论”的统一。而由于政府全面、有效地行使职能，会从根本上促进市场体系的健全和各个生产领域的繁荣和有序，因此市场要在资源配置当中起决定性作用，同时政府要更好地行使政府职能[6]，二者都要发挥好各自职责。

在政府与企业的关系方面，政府要加强对企业的监督、领导和管理。在国有企业的生产经营过程中，政府不再直接参与，而是为其创造良好的竞争环境，提供政策和资金支持，对国有资产进行监管。这些职能的行使，同样能从根本上推动政企分开的实现，增强国有企业的竞争力和活力。

在政府与社会的关系方面，在社会治理过程中，政府既要发挥主导作用，也要在政府的规范和引导下，支持和鼓励社会力量的参与[6]。从而更有效地行使政府在社会管理方面的职能。