试探社会中介机构助推全面实施预算绩效管理

□高洪兴

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下 简称《意见》）2018年9月正式公布，我国将全面实施预算绩效管理。《意见》提出力争用3 至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。《意见》也多处提及第三方机构参与，社会中介机构怎样才能更好得发挥作用，助推全面实施预算绩效管理，现做一些粗浅探讨，望能起到抛砖引玉之效果。

一、我国预算绩效管理近期发展

2011年，财政部印发《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）和《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）明确了部门预算支出绩效评价内容包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价；2012年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预〔2012〕396号），2012-2015年，预算绩效管理着重围绕“建立机制”、“完善体系”、“健全智库”、“实施工程”等重点工作来推进；2013年，财政部为贯彻落实《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（ 财预〔2012〕396 号）印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号），该框架包括四个一级指标：投入、过程、产出和效果和七个二级指标：目标设定、预算配置、预算执行、预算管理、资产管理、职责履行和履职效益；2014年财政部印发《财政部关于印发〈地方财政管理绩效综合评价方案〉的通知》（财预〔2014〕45号）；2015年财政部印发《财政部关于印发〈中央部门预算绩效目标管理办法〉的通知》（财预〔2015〕88 号）和《财政部关于印发〈中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法〉的通知》（财预〔2015〕163号）；前述预算绩效管理主要突出在支出方面和事后评价，2018年《意见》要求“将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平”。

二、粗探社会中介全面实施预算绩效管理服务领域

《意见》颁布是我国预算绩效管理的一个里程碑，从“部门整体支出绩效评价”拓展到“部门整体绩效管理”发生了质的飞跃，由鉴别成败得失的评价转变为以改进绩效为目的的管理。纵观过程环节，由单一的评价环节拓展到事前评估、目标设置、绩效监控和绩效结果运行等全过程各环节。从内容来看：从之前的预算支出绩效拓展到部门整体绩效。从评价主体来看，从财政评价拓展为部门自评和财政评价相结合。财政部《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预〔2018〕167号）提出“预算编制环节突出绩效导向、预算执行环节加强绩效监控、决算环节全面开展绩效评价”。社会中介机构在环节上可以服务于预算绩效管理的事前评估、事中监控、事后绩效评价全程，在对象上既可以以部门单位为服务对象，也可以以财政部门为服务对象。

绩效目标是贯穿预算绩效管理始终的主线，要想提升整个预算绩效管理质量就必须从提升绩效目标编审质量入手。根据“谁申请谁编制、谁分配谁审核、谁批预算谁批目标”的原则，社会中介机构服务于预算部门单位，一是根据该部门单位的事业发展总体规划和年度工作计划制定绩效目标，满足目标具体、可衡量、可实现的要求。二是编制绩效指标，指标要含义准确，界限清晰、能量化、便于考核；服务于财政部门，就是要进行绩效评估，对绩效目标合理性即绩效目标与单位职能的相关性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标资金需求的合理性及预算编制的规范性和完整性进行审核。

绩效监控是全过程预算绩效管理的关键。财政部门和预算部门要适时对绩效信息进行跟踪监控，社会中介机构受托履行监控职责，重点监控绩效运行是否符合预算批复时确定的绩效目标，如果发现绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，应及时向部门单位或财政反馈，分析产生偏的得原因，并提出纠偏建议措施，确保绩效目标按期实现。部门单位或财政部门可利用社会中介机构的监控成果逐步实现绩效管理和预算执行管理的有机结合，不断提高预算执行的均衡性和科学性水平。

《意见》“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用”。为此，社会中介机构是参与绩效评价的重要力量。

三、社会中介助推全面实施预算绩效管理举措

社会中介作为外部第三方，独立性相对较强，服务于预算绩效管理有利于增强预算评价、监督的透明度和公开度。人员配备充足，且具有较高的业务水平，委托第三方服务在缓解财政及部门单位全面实施预算绩效管理力量不足的同时，也有利于提高政府行政效能，同时2014年中国资产评估协会印发《关于印发〈财政支出（项目支出）绩效评价操作指引(试行)〉的通知》（中评协〔2014〕70 号）、2016年中国注册会计师协会印发《中国注册会计师协会关于印发〈会计师事务所财政支出绩效评价业务指引〉的通知》(会协 〔2016〕 10 号），会计师事务所、评估师事务所等社会中介机构在财政支出绩效评价业务中做出了一定贡献，积累了一些经验，助推全面实施预算绩效管理有积极作用，但是，过去对财政支出的绩效评价尚存在范围不全面、标准不统一、评价机构不够客观、评价指标不够量化，评价机构进入门槛低等一些不足，与《意见》提出的“构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”要求相比还相差甚远，为此社会中介机构就必须拓宽视野，提升自身素质，提高服务质量才能使参与全面实施预算绩效管理变得更加可行。

（一）政府部门应为社会中介参与全面绩效管理创造良好的社会环境

一是提高服务收费，有利于发展壮大社会中介和提高业务质量。因此，政府在购买服务时引入招标投标机制，贯彻高风险高报酬、高投入高回报的原则，严禁采用压价竞争的方法招揽和争抢业务，避免行业恶性竞争，使自立的机构不至于在过低的收费压力下，随意减少评价程序、为了减低成本而使业务质量受损。二是建立评信机制，健全信用档案，清理整顿信用不良的机构和执业人员，针对有信用污点的机构和执业人员采取限制整改措施，达不到整改要求的坚决限制其为全面实施预算绩效管理提供服务的市场机会。三是各级财政部门加强对社会中介执业人员教育培训，不断提高他们的政治业务素质，掌握全面实施预算绩效管理知识，增强社会中介参与热情和责任感。

（二）积极发挥行业协会作用

中国资产评估协会、中国注册会计师协会都印发了“财政支出绩效评价业务（操作）指引”，对于财政支出绩效评价功不可没，随着我国预算管理体制改革进程，对于全面实施预算绩效管理来说，还有大量工作要做，对从业人员进行综合能力培训就是其中关键的一项，建议行业协会聘请绩效管理方面的专家学者组织开展政府相关政策讲解与培训，从深度和广度两个方面拓展从业人员知识，提升人员综合素质；搭建平台供从业人员就相关业务开展经验交流。《意见》于2018年发布，给予第三方市场开拓机会，但是，相对于第三方机构而言机遇和挑战共存，参与全面预算绩效管理是暂新业务，搭建交流平台可以通过从业人员共同努力总结先进经验，解决工作中遇到的实际问题。出台操作指南。行业协会以“财政支出绩效评价业务（操作）指引”为基础，借鉴外国经验，利用专家工作和先进实践工作经验，结合我国全面实施预算绩效管理实际逐步出台社会中介进行绩效目标编审、绩效评估、绩效运行监控和决算绩效评价等操作指南，以整体提高社会中介业务质量和为政府公共管理服务的能力。

（三）会计师事务所等社会中介机构加强自身建设，以高质业务成果助推全面实施预算绩效管理

设立专门部门，强化知识培训。社会中介为了更好得参与全面预算绩效管理，适应我国财政管理发展进程，促使自身业务更专业，选调品德好、能力强、素质高、有事业心、善于研究、敢于创新的人员组建专门部门也不失为良策。全面实施预算绩效管理是一项综合性的工作，社会中介机构是直接参与者，此工作与资产评估、会计报表审计等业务相比在知识结构、业务素质等方面有更高要求，要求业务人员具有较强的综合能力。为此，需要采用“走出去、请进来”的方式对业务人员进行系统、全面培训，培训的内容除了财务会计知识外，应尽可能多地涉及到政策等不同方面。

规范业务程序，提高业务质量。程序规范是保证质量的前提，以绩效评价业务为例，评价程序通常分为绩效评价前期准备阶段、实施阶段和绩效评价报告的编制和提交阶段。首先，在决定是否承接绩效评价业务前，应对自身专业胜任能力、独立性和业务风险进行综合分析和判断。决定承接后，应在被评价单位认可并理解其责任，和委托方就业务约定条款达成一致意见后，签约绩效评价服务合同。其次，前期准备阶段要在了解项目概况的基础上编制内容周全、详细，方法简便、适用，分工明确、合理的评价方案，特别是绩效评价指标体系设计包括指标框架、指标权重和评分标准等方面，要关注实用性、可操作性和可实现性，以充分体现和真实反映评价项目的绩效状况和绩效目标的实现程度。前期培训工作要到位，要让项目参与人员全面了解被评价单位的基本情况及评价目的、依据、对象、范围和评价时段等。再其次，实施阶段评价人员应用社会科学中的多种数据收集方法，比如调查问卷、观察、访谈、以及检查书面文件等收集资料、辨析资料，与委托方和被评价单位进行持续沟通，获取充分、可靠证据，编制工作底稿并经过现场复核。最后，形成结论。结果报告是社会中介机构在全面实施预算预算绩效管理服务中形成的最终成果，是服务成果的集中体现，是被评价单位全面实施预算绩效管理的综合反映，既要反映先进的经验和作法，又要体现存在的问题，还需要提出针对性的建议，使服务成果进一步转化，提高服务价值，为此，形成结论应严谨细致，还需要经过机构内部进行重点复核，风险和质量控制部门再进行风险评价，处理评价过程中的意见分歧，进行内外部讨论，和委托单位、被评价单位进行充分沟通等。

提高信息化水平，建立服务全面实施预算绩效管理服务长效机制。信息化水平的高低决定着工作效率高低，决定着服务质量高低，预算绩效管理与政策法规等密切相关，社会中介的服务涉及不同部门和领域，因此建立绩效管理数据库确有必要，包括政策法规、绩效目标、评价指标体系、报告和底稿范本等；通过信息技术开发数据分析模型不断提高绩效评价的科学性、效率性和规范性；结合财政部预算绩效评价共性指标体系框架，结合行业特点构建绩效管理目标和个性评价指标体系并保存于数据库，一方面便于不断完善，另外可供工作中选择使用。