开放乡村的现代化治理面向及其实现

王鸾鸾

(中南财经政法大学 法学院，武汉 430073)

发端于20世纪80年代的农村土地制度与农业经营制度改革，以及乡镇政府的重建与村民自治制度的实施，奠定了改革开放以来我国乡村社会经济与政治的基本发展样貌。由集体土地制度与农业经营制度而奠定的乡村发展与社会治理机制，在市场经济的潮流中愈发显示出相对的封闭性。城乡发展的体制性差异常被冠之以“城乡二元结构”，用以分析批判乡村发展与农民权益保障之不足。在城市化、工业化、信息化等要素的作用下，进入21世纪的中国乡村社会发展的自发性调节不断增强，呈现出一种由相对封闭到逐渐开放的变迁形态。与此同时，十八大以来的法律修改与国家政策调整，开启了从制度性层面加速构造城乡互动之趋势，一个从实践层面到体制层面逐渐融为一体的开放乡村正在形成。由此，在推进国家治理现代化以及构建现代乡村治理体系的进程下，从治理目标与治理方式的视角切入，探讨开放乡村的现代化治理命题，具有现实意义。

一、实践表现与制度认领：开放乡村的两阶呈现

21世纪以来，开放乡村即乡村由半封闭走向城乡互动及参与市场化的演进过程，大体经历了两个阶段。前一阶段的开放乡村主要衍生于在21世纪前十年，呈现为乡村生产要素在市场化影响下的脱域式运作以及乡村治理的尝试性调整；后一阶段的开放乡村演进主要发生在21世纪的第二个十年以来，集中呈现为国家通过调整法律与政策，形成了对乡村变迁的确认与引导，进而开启了开放乡村的制度性建设。在此意义上，乡村不再是实现国家现代化的手段，而是发展目标本身。[1]

(一)开放乡村的现实驱动与实践表现

新世纪初始，城市对乡村的吸附力开始不断增强。以农村税费制改革为代表的国家政策调整，客观上为农村劳动力向城市的转移创造了条件。与此同时，城市化进程提速影响下的农村征地及拆迁，形成了农村劳动力资源与一定规模的土地资源向城市的开放。在信息化与市场经济的驱动下，我国宪法以及土地管理法所确立的农村集体土地产权制度以及统分结合的农业生产经营体制在具体实践中呈现出了新的发展形式。乡村经济与社会因素的变迁也引发了改进乡村治理的尝试。概言之，这一阶段开放乡村的发展特征总体表现为：

一是在经济层面上，土地集体所有的产权实现方式与统分结合的农业经营体制在实践中呈现出多样化趋势。我国城市建设规模不断扩大以及制造业、服务业的快速发展对农村劳动力产生了极大需求，农村人口向城市以及制造业聚集的城郊地区流动成为阶段性的社会发展趋势。农民进城收入高于传统的农业经营所得，在此背景下，农民对土地的依附性逐渐降低，并使得农村土地使用方式出现了某些新形态。首先，人口流入的城郊乡村土地使用方式呈现出脱农化与开放性。城市扩张所带来的区位优势以及由此影响的人口聚集，使得村庄规模扩大。聚集效应下的工商业发展很大程度上改变了土地农业经营的用途，并且普遍出现了集体建设用地超规及违法经营。其次，在人口流出的乡村，其农业生产经营方式发生自发性变革，农地流转与集约化经营加速。乡村人口向城市迁移以及跨区域性流动，导致人口流出地区的农业生产用地在统分结合的农业生产经营体制下，开始出现内部流转乃至跨产权单位流转的趋势。最后，农村专业生产合作社等新型农村经济组织加速建立，逐渐成为新型农业经营主体。

二是在社会层面上，受乡村人口流动与个体权利意识增强等因素影响，乡村社会发展呈现出原子化趋势。首先，乡村人口流动性增强加剧了传统意义上的村落共同体的消解。无论是人口流出所造成的“空心化”状态，还是人口流入对村落原有秩序带来的冲击，都在不同侧面表现出传统意义上凝结乡村社会的“乡土”因素不断遭遇洗礼。其次，随着教育的不断普及和现代市场竞争及法治文化的渲染，农民的自主意识、法律意识不断被建构。由此，在共同体环境变迁与个体意识增强的背景下，乡村社会的原子化趋向一时难以拟制。

三是在治理层面上，社会经济变动下的乡村治理实践呈现出探索性与多样化。经济与社会的变迁为乡村治理提出了诸多挑战。主要表现为：一方面，人口流出型乡村的治理体制陷入瘫痪；另一方面，人口流入型乡村的外来人口参与基层治理缺乏制度保障。村民自治是我国乡村社会治理的宪制安排。村民自治的主体是村民，载体是村委会、村民会议、村民代表会议等制度形式，人口流出带来的主体缺位常常使得《村民委员会组织法》中的各项制度难以正常运转，典型表现为：人口大量流出的村庄使村委会选举难以达到法定人数；乡村社会精英流出使村委会选举难以选出合适人选；村民大会、村民代表大会难以有效组成。与此同时，村民自治与集体产权密切关联，是建立在文化相通与利益关联等因素基础之上的基层群众性自治制度。这为外来人口参与基层治理设定了一定的体制性障碍。另外，农村专业经济合作组织作为自发成长起来的社会组织，尤其具有基层社会治理创新的意义。[2]基于上述治理环境变迁与体制性束缚，乡村社会治理迎来了创新性探索，乡村治理模式呈现出开放性特征。具体措施包括：下沉村民自治单元以消减村民自治制度的启动成本；创新村民自治组织，合理利用乡村留置资源；采取政经分离以及农村社区建设，将外来人口纳入基层治理体制。

(二)开放乡村的规范驱动与制度认领

十八大以来，乡村发展进入了新时代，突出表现为乡村建设的全局性、制度性特征不断加强。《宪法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律的修改，以及农地“三权分置”改革、农业经营制度改革、集体土地入市改革、基层群众性自治组织获得特别法人资格等一系列制度调适通过法律法规的形式予以确立。规范驱动与制度认领的开放乡村现时状态与发展趋势有着以下呈现：

一是在经济层面上，农地产权实现方式与农业生产经营体制的开放型实践得到立法回应。新一轮的农地制度改革主要围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、土地承包经营制度等内容展开。改革体现出了盘活农村土地资源的开放型姿态，并形成了对某些既有实践的制度认领。具体到法律规范层面上，主要表现为：首先，新修改的《中华人民共和国农村土地承包法》(下称《土地承包法》)，对农地“三权分置”改革予以确认，并重点关照了乡村人口流动背景下农民土地权益保障问题。修改后的《土地承包法》在土地所有权、承包权的基础上创设了经营权，并扩大了土地经营流转的范围，突破了之前规定的必须在集体内部进行流转的法律限制，以此将跨产权单位的承包地流转予以合法化。其次，该法的修订删除了要求进城农户交回承包地、不交回就收回的规定，并强调承包期内不得随意调整农民的承包地，不得随意收回农民的承包地。承包权与经营权分置以不斩断农民集体成员与农地的法权关系为前提，为非土地承包经营权人利用农地提供了更为稳定、可靠的制度支持。[3]此外，《土地管理法》修订草案对集体土地入市做了相关规定。上述制度调整，为城乡互动以及开放乡村的秩序稳定提供了重要保障。

二是在社会层面上，外部资源的制度性投放与乡村精神文明建设正在重塑乡村社会活力。首先，与国家改革开放进程中引进外资，培育社会与市场活力有着异曲同工之处的是，乡村社会也正经历着外部资源的加速投放与社会活力培育。乡村社会的外部资源一方面来源于国家的直接投放，另一方面来源于国家引导下的社会资源介入。以精准扶贫为例，国家对乡村的资源投放由过去的“输血”模式开始过渡到“造血”能力的培育。从2015至2018，连续四年的中央一号文件均重点涉及对农村发展内生动力的关照。2018年《农民专业合作社法》经修订实施，对合作社的平等市场主体地位做了规定，并放宽了合作社的出资形式与经营范围，进一步推动了乡村经济的市场化。其次，新时代乡村精神文明建设，正着力于摆脱单纯依赖政治宣传与政府管制，而转向注重农民参与、自我教育的精神文明建设新模式。通过乡村文化基础设施建设、乡村特色习俗资源发掘及保护等途径，保障开放乡村的文化底色。

三是在治理层面上，国家治理现代化统筹下的现代乡村治理制度正在构建。十八届三中全会提出“创新社会治理体制、改进社会治理方式”，完成了从“社会管理”到“社会治理”的理念转型。2017年10月，十九大报告继续强调，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。并且针对农业农村发展与社会治理问题提出了实施乡村振兴战略的要求。12月中央农村工作会议做出了关于乡村振兴战略具体实施计划，明确提出了“深化村民自治实践”的要求。2018年中央“一号文件”对实施“乡村振兴”战略进行了全面部署,提出构建乡村治理新体系，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，深化村民自治实践。[4]在国家治理现代化的进程下，乡村振兴战略的提出，使得在治理的逻辑场阈，一场国家、社会、个体从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的革命悄然展开同样波及乡村治理。[5]

二、合法性与有效性：开放乡村的现代化治理面向

实践先行与制度认领所构造出的开放乡村社会形态对传统乡村治理体制提出新的要求与挑战。开放乡村的演化与建立在半封闭式的传统乡村治理体制之间的张力，通常使得过去乡村治理调适陷入内卷化。在不断尝试的乡村治理变革之中，难以取得普遍的治理效果。因此，“治理有效”继续扮演着新时代乡村治理变革的核心指向。与此同时，基于乡村治理的历史经验与国家治理现代化的法治基调，乡村治理的合法性在开放乡村的现代化治理面向中，也具有关键意义。由此，开放乡村的现代化治理需保持有效性与合法性相协调。

(一)有效性：开放乡村现代化治理的基本目标

乡村是农民居住生活的地方，既是产生利益冲突和引发社会矛盾的重要源头，也是协调利益关系和化解社会矛盾的关键环节。[6]治理的有效性突出强调治理目标何以实现，实现乡村有效治理一直是乡村治理探索的主线。乡村治理是国家治理的重要基础，这种基础性特征体现如下：首先，乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的“神经末梢”。中国历史上的朝代兴替以及建国后新中国政权对农业发展与农村治理的重视，无不反映了乡村治理在国家治理中的基础性与重要性。其次，乡村社会的稳定是国家稳定的前提。“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。[7]乡村治理的好坏不仅决定着乡村社会的发展、繁荣和稳定，也体现国家治理的整体水平。

乡村治理有效的衡量因素与国家治理的宏观结构和社会整体发展相关联。改革开放后的乡村治理体制发生了重大变革。1982年宪法修改重新确立了乡镇一级基层政权体制，通过建立乡镇人民政府与人民代表大会，取代人民公社，重新划定了国家权力在乡村社会治理场域中的存在形式，与施行于同一时期的村民自治制度共同组成了“乡政村治”的乡村治理模式。通过村民自治实现国家行政的低成本运作与乡村治理的稳定秩序是国家建构此模式的理想诉求。在农村税费改革之前，乡镇政府通过农业税征收、计划生育等行政任务下包基本达成了国家汲取资源导向下的乡村有效治理。进入21世纪，开放乡村的实践形态开始形成，国家加速了对乡村社会的资源补给。在此背景下，乡村治理的有效性开始转向如何保障国家扶持政策在乡村的具体落地。而在新时代,乡村治理的有效性有着新面向。乡村振兴进程下，乡村社会治理有效承载着保障乡村振兴与衡量乡村振兴的重要使命。一方面，乡村振兴是国家引导外部资源投放与乡村内生资源培育的互动过程，开放乡村在经济层面与社会层面的制度化演进，烘托出在治理层面进行制度化构造的必要性。另一方面，社会治理效果受一定经济社会因素共同影响，因此，以治理有效衡量乡村振兴的经济与社会成效有着重要意义。

现阶段，开放乡村的有效治理面临着的三重命题：一是，治理动力的有效调动。乡村治理是基于乡村社会这一特定场域而展开的。乡村治理尤其是村民自治过程中存在的内生动力不足是影响乡村治理体制运转的重要因素。开放乡村经济与社会制度的调适如何关联乡村治理的内生动力，应当成为开放乡村治理体制设置的重点关照。二是，治理资源的有效协调。开放乡村存在着道德习俗、法制规范、市场规律等治理资源，不同治理资源相协调能够保障开放乡村治理的有效性，反之则会成为实现治理有效性的阻碍因素。三是治理制度的有效利用。基于乡村振兴政策引导与经济社会发展趋势，现阶段开放乡村治理的有效性一方面指向完善以村民自治为主体所构造的乡村治理既有安排，另一方面指向新型治理主体、治理资源以及治理框架的有效构建。

(二)合法性：开放乡村现代化治理的必要遵循

治理的合法性一方面表现为治理制度与治理规范的合宪法与法律性，另一方面也蕴含着治理制度与治理规范的被认同度。合法性与有效性分别作为保障与目的，是开放乡村治理的两大基本面向。缺乏法治理念与制度规范的治理体系面对日益复杂的治理事项，难以形成聚合共识与分解矛盾的长效机制，治理的有效性不足以长久维持。

与乡村治理对有效性追求的一以贯之有所差别的是，乡村治理的合法性要求则呈现出了一种递进过程。开放乡村的实践演变是伴随着国家对乡村社会的资源投放开始的，这种资源投放既包括了财政转移，也包含了对治理机制的合法性建设。其中，规制乡镇政府权力与完善村民自治制度是乡村治理合法性建设的典型表现。在规制乡镇政府权力方面，农村税费制改革后，乡镇政府依靠上级财政拨付维持职权运行，并启动了“乡财县管”以及“项目制”专项治理模式，以图通过财权控制来规范乡镇政府事权运行。由此，不仅过往通过税费建立的乡镇政府对村民自治的权力控制很大程度上被削弱；在政府机构层面上乡镇政府权力所受的限制，也使得乡镇政府干涉村民自治的能力被收缩。在完善村民自治制度方面，2010年《村民委员会组织法》的修改，以落实“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为目标的组织架构、自治组织职权范围以及相关程序设计，构建了一套完整的村民自治权运行机制。2019年，《村民委员会组织法》的微调，侧面反映出对这一机制的进一步认可。十八大以来，以法治国家、法治政府、法治社会为一体的法治中国建设，以及全面推进依法治国，为国家治理与社会治理各个领域均提出了增进合法性的要求。在此背景下，开放乡村治理的合法性在乡村振兴的进程中居于不言自明的关键位度。

现阶段，开放乡村治理的合法性同样面临着的三重命题：一是乡村治理权力运行秩序亟需厘清。开放乡村权力秩序的构成不仅包含了传统层面上的政府行政权与村民自治权的功能定位以及相关关系，还必然考虑着市场权力拟或市场势力的安置问题。二是乡村治理权利保障机制有待完善。开放乡村的人口流入与流出通常伴随着利益关系的变动，由此触发的权利界定与保障是开放乡村治理中所应必然考虑的问题。三是乡村治理公众参与机制需要健全。原子化社会状态的再组织是塑造开放乡村内生活力的核心议题，其中构建丰富有序的乡村治理公众参与机制，是激发开放乡村社会认同，提升治理体制道义合法性的重要方面。

三、自治与共治：开放乡村的现代化治理实现路径

开放乡村的现代化治理面向，必须基于乡村社会的现时状况及发展趋势，为治理有效与依法治理进行体制机制设计。党领导下的基层群众性自治一直是改革开放以来乡村治理的固有模式，现如今共治理念的提出，是对自治的完善，而非简单的替换。从“自治”到“共治”，有着两个维度的内涵：首先，在治理体制上，由村民自治到多元共治，反映出的是顺应开放乡村中治理主体及其相互关系的重新厘定；其次，由村民自治到自治、法治、德治相协同之“共治”，反映出的是治理方式与治理资源的重新整合与综合利用。

(一)协调村民自治与多元共治之治理格局

其一，基于治理的有效性因素考量，协调村民自治与多元共治之治理格局，一方面需要关切治理主体内在动力的有效调动，另一方面需要坚持对既有治理制度的有效利用。基层政府、村民自治组织、其他社会及市场组织构成了开放乡村多元治理格局下的主要治理主体。治理主体的内在动力主要面临着基层政府行政的自主性不足与村民自治组织的自治性流失，以及其他社会及市场组织参与乡村治理的体制性障碍等问题。

过去十余年间，借助于信息化时代的高效与便利，国家对乡村的资源投放一般是通过上级政府与村民的直接对接。在此模式中，首先，基层政府的财权被进一步收缩，事权主要集中于事务繁多的政策执行，以基层政府为主体所策动开展的乡村治理活动因此缺乏空间与动力。为此，中央政策提出“在政府体制内部通过权力下放，扩大乡镇政府服务管理权限，优化乡镇基本公共服务资源配置”[8]，既彰显了开放乡村现代化治理命题下政府治理的优化意识，也确立了缓解基层政府行政空间与重塑治理动力基本路径。其次，上级政府与村民的直接对接，削减了村民自治的自主治理事务，村级组织的治理事项同样集中于条状的政策执行。在此背景下，国家政策没有覆盖到的治理领域面临着因动力不足出现的治理真空。为此，下沉村民自治单元，通过缩短自治半径，提升自治便捷性，以增强自治的内生动力，逐渐成为一项有效实践。自然村满足村民自治有效实现的基本条件，相比超越自然村的行政村而言，具有实现村民自治的良好社会文化基础。[9]最后，其他社会及市场组织在开放乡村制度调适尚未做出之前，由于面临着土地承包制度以及农业经营制度等体制下障碍，也缺乏在多元治理格局中的明确定位与参与动力。因此，培育社会及市场主体参与乡村治理的内在动力，应着力于构建新型治理主体参与乡村治理实施机制。

其二，基于治理的合法性因素考量，协调村民自治与多元共治之治理格局，一方面是处理好不同治理主体间权力配置与运行的规范化；另一方面需要注重不同主体间的治理参与度与认同度。

村民自治应当是乡村治理结构中的重要一环，而非村域治理的全部。这就需要重新厘清村民自治在乡村社会治理体系中的定位，即确立村民自治组织与其他社会治理主体的关系。其中，村民自治与基层政府治理关系既构成了描述乡村治理结构的重要坐标，也成为评价乡村治理效益的主要参照。针对村民自治与政府治理的关系，属于政府的行政事务就由政府来完成，具体到基层，就由乡镇政府来完成。让基层政府亦即乡镇政府积极行政，完成它职责范围内的行政任务。[10]具体而言，就是要区分乡村治理事务中的“村务”与“政务”。并且由于村民自治权并不具有国家权力的强制性,当某些公共事务如果不依赖于国家强制力将难以保障其实施,而不实施又妨碍着社会的正常运转时,就应当纳入国家权力的管辖范围。依靠村民自治的乡村社会治理固然理想，但在开放乡村的社会走向下，村民自治难以独当社会治理之重任。

因此，创新治理体系被纳入重塑乡村社会的乡村振兴战略之中。基于乡村治理现代化与“多元共治”的社会治理格局下，村民自治组织也当与其他乡村治理主体构建合作治理的关系，积极融入乡村治理新体系之中。以村民自治组织与基层政府间的治理关系为例，村民自治组织协助政府工作之关系的建立形式可以分为以下三种：一是经法律法规授权，主要是通过《土地管理法》、《治安管理处罚法》等法律以及《农业保险条例》等行政法规来规定关于村民委员会所承担的职责实现协助政府工作的法定授权；二是行政机关委托，即乡镇政府作为行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给村民委员会，村民委员会作为受委托者以乡镇政府的名义实施管理行为；三是通过政府购买公共服务的形式达成协助，《民法总则》中赋予了村民委员会等基层组织特别法人地位，为村民自治组织提供了参与政府购买公共服务的法律资格。

(二)厘清自治、法治、德治的实现形式

其一，基于治理的有效性因素考量，厘清自治、法治、德治的实现形式，其核心关照在于村规民约、道德习俗、法律规范等不同治理资源的有效协调。

村规民约、道德习俗、法律规范是现代乡村既存的治理资源。其中，以自治为体与以道德为范的结合还构成了我国历史上乡村治理的主要范式，并对当代乡村治理有着深刻影响。以乡土文化复兴为基调的乡村文明建设正在唤醒乡村社会治理的传统资源。自治的有序实现需要擅于从德治与法治中汲取治理权威。长期以来，转向现代的乡村治理淡化甚至刻意屏蔽了道德习俗的影响。在村民自治实施初期，道德习俗、宗亲族派等德治资源一度被视为影响村民自治发育的阻碍因素。以自治与法治精神所构造的乡村治理体制以实现乡村治理与国家治理的有序衔接为导向。然而，德治资源的流失使得乡村共同体的认同度被削弱，原子化下的乡村治理的复杂性提升。十八大以来的乡村社会治理逐渐发现了传统乡村治理逻辑在当下所具有的方法论意义，乡村文明建设有了新的着力点。以孝义廉耻、家风伦理、宗族乡贤等为典型的乡土文化复兴越来越多地被视为社会治理中重要的自治与德治资源，发挥着整合乡村治理秩序，重塑共同体认同等作用。

由此，实现自治、法治、德治的有效协调，需要基于三者的功能特性，厘清村规民约、道德习俗、法律规范等不同治理资源的适用范畴；另一方面则需要确立自治、法治、德治的实施机制。其中，可以自治为载体，串联法治与德治在开放乡村治理中的协同作用。村民自治的自治属性自然不言而喻，其同样包含了法治与德治的要素。村民自治的法治属性体现在，村民自治受到宪法与法律的保障与规范。村民自治制度本身就是通过国家法律设计与实施的，村民自治的组织形式、运行机制有着法律的明确规定。同样，村民自治的自治行为也不得与宪法、法律、法规以及国家政策相抵触。在宪法与法律的规定中，调解民间纠纷是村民委员会的一项核心职能。除了法律因素之外，而包括风俗、习惯在内的道德因素在民间调解中所能发挥的空间与作用有着重大价值。这便是村民自治中典型的德治属性。

其二，基于治理的合法性因素考量，厘清自治、法治、德治的实现形式，需围绕权利保障的理念而展开。

治理在本质上涉及对个体利益的调节，在现代化国家治理与民主政治文明进程下，权利保障应当视为开放乡村治理的一项核心命题。在自治、法治、德治的治理体系中，权利保障是法治的基本要义，同时也应当成为自治与德治内在要求。首先，以村民自治为代表的乡村自治体系，其自治边界与自治机制需要满足合法性要求。自治权的行使既不能超脱自治共同体的内部事务，对自治体外的社会成员进行规制；又不可对村域治理事务中属于法律保留的事项进行变更；也不能违背自治制度运行的民主机制，克减民主自治的成色。其次，作为传统治理资源的道德习俗在乡村治理中主要通过村规民约等自治的形式呈现出来，以权利保障作为自治与德治的内在要求还意味着以村规民约等自治形式表现出来的德治功能应当立足于补合法律规范功能之不足。

四、结语

乡村治理是一项面向乡村社会的系统性工程，乡土社会特质与基层社会属性共同塑造出乡村社会的整体面貌。开放乡村作为当代乡村社会形态的一种概述，旨在重点展示外部资源影响下乡土特质的流变，以及由此而来的乡村物质形态与文化形态的发展趋向。如若把乡村看作一个相对独立的共同体形态，其正在经历的恰似独属于乡村的“改革开放”，其中“开放”正是当前阶段乡村“改革”的最明显特征。国家的改革开放历程总体上经历了有效性偏重与合法性偏重两个阶段，整体呈现出在有效性中累积合法性的发展进路。在注重中国道路与本土经验的意识觉醒下，国家的改革开放发展进路对开放乡村的现代化治理具有重要影响。在此意义上，以有效性与合法性为基本面向的开放乡村治理，除了在宏观层面进行理论探讨之外，微观层面的问题呈现与实践探索更值得并有待于留意和追问。