践行新时代“枫桥经验”检察监督

张随民

“枫桥经验”传承至今已有55年的历史，历经创新和发展，从最早的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，到“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”，再到今天的“以人为本，依靠群众，抓早抓小，就地化解，维护稳定，建设小康”。“枫桥经验”的内涵随着历史的变迁而不断的创新，在创新中得到充实、丰富和发展，体现了弘扬传统的延续和与时俱进的统一。新时代“枫桥经验”赋予检察监督的内涵和外延值得深思，为社会治安综合治理提供正能量。

一、新时代“枫桥经验”检察监督的精髓

2003年以来，习近平总书记多次强调，各级党委和政府要充分认识新时代“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

时下，检察机关已转隶，但不论转隶与否，“枫桥经验”对现在的检察机关来说，宏观上是法律监督，微观上体现为释法诠理、检调衔接、认罪认罚(试行)、刑事和解等规定上，尚没形成系统化的格局。而检察机关作为国家法律监督机关和公共利益的代表，肩负重要使命，所以有必要弄清搞懂“枫桥经验”赋予新时代检察监督的实质。笔者认为，“枫桥经验”赋予新时代检察监督的核心是:立足于检察机关的主责主业，办案执法将检察窗口下沉，把检察力量前移到乡镇、社区、街道、大型的国有企业，在独自或与其他部门共同进行矛盾化解和参与风险防范和工作的同时，努力践行法律监督职责，最终实现“法治中国，平安中国”的现代社会治理新局面。

二、践行新时代“枫桥经验”检察监督为民服务宗旨

围绕新时代“枫桥经验”，检察监督应以服务民生为宗旨。

(一)在执法检察中体现服务

笔者在公诉部门工作期间，发现被移送审查起诉的许多犯罪嫌疑人的犯罪本不应犯罪而犯罪了。原因是文化跟不上，普法没到位。所以，对群众进行文化教育、普法宣传和讲解显得必要。首先，检察窗口前移，检察人员下沉。在乡镇或社区或街道设置检察室(站)，派驻检察官，满足群众便于法律咨询和检举揭发。其次，定期不定期进行法制宣传，法制讲演。当然不是摆张桌子，堆点资料，发发传单了事，而是认真倾听群众声音，耐心讲解法律法规，服务到位。再次，推行法制进乡村，法制进企业，法制进校园等法制大讲坛大课堂活动，服务于百姓。最后，借助互联网平台和人工智能技术(如APP)等制作与民生息息相关的焦点、热点影视片，既能普法，又能获取监督线索，同时跟进执法效果。

(二)法律监督中蕴含服务

检察监督本身既包括执法，也包括监督指法律监督，是实现社会治安综合治理的一元主体。所以，新时代“枫桥经验”的检察监督蕴含着以民为上的人本中心观。当下，社会治安综合治理是由党委牵头、政府组织、多元主体参与实施的新格局时期，由管理型向治理型转变，最终实现服务型政府。检察机关实行法律监督，监督同样以服务于民为宗旨。如行政执法监督过程中，监督政府依法执政和行政。对诉求合理的解决问题到位；诉求无理的思想教育到位；生活困难的帮扶救助到位；行为违法的依法处理[注]孟建柱同志2013年10月11日在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上的讲话，《加强和创新群众工作 为全面建成小康社会创造和谐稳定的社会环境——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年》。参见http://www.chinapeace.gov.cn/2013-11/04/content_9374613.htm. 2018年6月23日访问。监督过程中，发现不作为或乱作为，或不法治只人治的依法纠正或发出检察建议，督促整改甚至提起诉讼，让群众明白检察监督是为老百姓做事的。

三、新时代践行“枫桥经验”检察监督的思考

转隶后的检察机关仍是法律监督机关，在践行新时代“枫桥经验”检察监督过程中，除大力开展为期3年的“扫黑除恶”专项斗争、进一步推进“检调对接”等工作外，还应开展以下工作：

(一)侦监与公诉检察监督

50多年前，浙江省诸暨市枫桥镇总结了“捕人少、治安好”的“枫桥经验”。践行新时代 “枫桥经验”检察监督，，检察机关的侦监部门对犯罪嫌疑人有必要逮捕的才予以批捕，可捕可不捕的没必要逮捕，须要逮捕的必须做好羁押必要性审查。应从犯罪情节、作案手段、犯罪动机、社会危害性、刑罚严重性等方面进行全面审查，决定是否批捕。有的办案人员以诉讼顺利为目的，只要不错捕，动辄就批捕。特别那些不是本行政辖区的犯罪嫌疑人，只要涉嫌犯罪，一律批捕，所以被羁押的较多。举个例子，笔者亲见一故意伤害案，5犯罪嫌疑人(其中1人系笔者转折亲)均被刑拘且刑拘期快满，公安提请检察机关审查批捕。经审查，受害人的伤情鉴定暂无结果，检察机关未批捕，5犯罪嫌疑人被取保候审。时隔半月左右(这期间，5犯罪嫌疑人对受害人的医疗费用给予补偿并进行了赔偿，同时获得了受害人的谅解)，受害人被鉴定为轻伤，公安补报受害人的谅解书和赔偿依据及伤情鉴定书等证据至检察机关，当日，5嫌疑人全被批准逮捕。从该例案看，和“枫桥经验”的内涵是相悖的。因为若该5嫌疑人知道会被逮捕，受害人的相关医疗费和补偿费暂时不会得到，为后来的纠纷打下伏笔。所以，要把羁押必要性审查落到实处。

为践行好新时代“枫桥经验”的“捕人少，治安好”的核心内涵，侦监公诉环节要做好不捕不诉风险评估和跟踪工作。检察机关在对轻微刑事犯罪拟作无逮捕必要或附条件不起诉之前，可以自行调查也可委托调查，必要时也可以一同调查。调查过程中，以诉讼是否顺利为前提，是否重新犯罪或有余罪、可否帮教改造进行查证，同时根据嫌疑人的平时表现如品行等设置风险点。当然，类案设置类案风险点，个案设置个案风险点，区别对待。特别是未成年人，以惩罚不是目的，帮教改造和关心成长为重点，有针对性地走访取证。

调查结束后应当作出评估意见，评估意见和检察机关一致的，作出不捕不诉决定；意见不一致的，检察机关召开公开听证会，除邀请人大代表、政协委员外，还可邀请人民监督员和律师，将不同的意见交给大家评判，最好当场作出结论。

实践发现，公诉中的相对不诉，相对不起诉在实施过程中或相对不诉后若再犯罪，法律没规定从重处罚的条款，也不因犯新罪或漏罪而撤销先前的相对不诉决定；还有，相对不起诉不像刑诉法规定的可交保证金予以保证，也没有“考验期”“禁止令”等附加条件，对相对不起诉人来说，谈不上付出，代价几乎为零。尤其如此，有些检察机关试行了“不起诉 ”等创新工作方法，其本质就是附条件不诉。

笔者认为，在相对不起诉的施行过程中，不妨援用刑罚缓刑制度，设置考察期限，即在一定时期期间内，要求拟被不起诉人，该做什么，不该做什么(根据当地情况具体确定)，必须明确具体，不然起诉法院，建议数罪并罚；囿于现行法律框架的情况下，要求被不起诉人在考验期间内不得有违法犯罪的行为，只能做合法有益的事，不然移送起诉，交由法院审判。

(二)调解与和解检察监督

根据现行刑诉法，检察机关原则上不得介入民事纠纷，但轻微刑事案件的调解与和解是可以介入的。但目前的检察监督是公安侦办的刑事案件移送检察机关后(主要在侦监和公诉部门)，才开始介入，属于事中监督，不能及时化解矛盾。为践行好新时代“枫桥经验”的“化解矛盾，就地解决”的内核，改事中监督为事前监督，建议检察机关提前介入轻微刑事案件的调解与和解工作。刑诉法规定，轻微刑事案件，检察机关作相对不起诉处理。在推进城镇化建设进程中，城镇化人口集中在社区或街道的比例较大，这类案件在基层检察院、检察官处理的案件占比较大，且大多集中在某社区或街道，一定程度上看，这类案件没“就地解决”。从习总书记对新时代“枫桥经验”的践行要求来看，这些案件大都可以在社区或街道范畴内解决。由于人工智能的开发，“互联网 ”的广泛应用，采用现代先进科技手段建立办案一体化系统，让检察官提前介入公安侦查阶段，展开调解与和解监督工作，并建立常态化监督机制。在合法合理的情况下，对侦查机关的一些案件要求不立案，已立案的督促撤案(如自诉案件、不告不理案件)，要求不予继续侦查的案件等；或在侦查阶段由公安主持，检察官介入监督调解，对这类案件移送审查起诉后，采用简易程序适用相对不诉；或在侦查阶段，由侦查人员主持，检察官协助，共同做好刑事和解工作，达到“案结事了”之目的。这样，若实行社区检察官制度，社区检察官便能成为化解社会矛盾的重要平台。

检察官介入轻微刑事案件，特别是伤害型和财产型刑事案件的调解，起到监督的效果。在配合公安机关进行调解时监督调解过程，看当事人双方是否自愿(最好单独听取当事人的意见)是否平等(审查存不存在高低之分，贵贱之别，域内域外之异等)是否协商(审查有没有打、骂、诱导等因素，实现监督协议的达成，监督协议书要达到合理合法的要求)，同时跟踪履行过程。履行中大多情况是货币履行，所以在审查赔偿数额的同时，还要对加害人的偿付能力进行审查。调解监督过程中，监督公安不得强制调解，不得以调代罚，杜绝该立案而不立案，不该立案而立案的情况发生，当然更不应因调解之故而影响立案，转而作治安案件处理却不注重侦查取证。

另外，提前介入轻微刑事案件的检察官不能因调解协议达成而了事，达成协议只是工作的一部分，重要的是履行协议。所以要实时动态跟踪，重点是加害方，防止加害方把协议当成一纸空文，杜绝新矛头出现。

充分理解“枫桥经验”在新时代的要求，扩大适用刑事和解的范围，也是新型社会综合治理的好模式。在检察环节，在检察机关的主持下，最好有律师或邀请人民监督员的参与，加害人认罪，在加害人被害人自愿的情况下，进行刑事和解工作。

笔者认为，应扩大适用刑事和解：条件上，一些法定刑在3年以上的案件，同样可适用刑事和解，如敲诈勒索案件以及部分法律规定的刑附民案件；对象上，除未成年人外，成年人中的部分轻微刑事案件(如过失犯等案件)，其中对于不因无事生非而由于被害人有显明的过错，使犯罪嫌疑人情绪激动而犯罪的案件，适用刑事和解程序处理会取得很好的法治效果和社会治理效果。

(三)认罪认罚从宽制度，应予推广适用

我国处于改革深水区，面临社会经济转型期，刑事犯罪案件不但数量上持续上升，作案手段更是别样翻新。为了实现“平安中国，法治中国”的总要求，在刑事司法领域不断创新不断改革。2016年9月，全国人大常委会授权最高法、最高检在全国部分地区开展认罪认罚从宽制度的改革试点，其目的就是节约司法成本、提高办案效率，达到综合治理好社会的目标，也是“化解纠纷，解决矛盾”之新时代创新适用“枫桥经验”的新措施。经过快两年的认罪认罚从宽制度改革试点，笔者建议有必要在总结这两年实践经验基础上，去除“糟粕”，汲取“精髓”，不是辩护人而是在辩护律师的参与下，及时推广适用认罪认罚制度，会得到较好的效果。笔者8年前在公诉工作期间，承办过一宗诈骗案，金额较大。当时讯问被告愿否退赔受害人的诈骗款，被告认罪也认罚，唯一要求是退赔后请判处缓刑，不然不退赔。后将情况如实反映给院领导并及时移送起诉，且征询法官意见，法官采信检察官的指控，采纳了被告人的请求，最终被判处缓刑，加害人和受害人皆大欢喜，这叫“周瑜打黄盖”，是新时期适用“枫桥经验”新要求的创新之作，是实现社会综合治理的一种手段。

不曾想到，当时用这种模式处理刑案，解决问题，化解矛盾，有点冒天下之大不韪。因为没有法律依据，唯有的依据“宽严相济”的刑事司法政策。对欧美国家来说叫“辩诉交易”，早已大量适用。

域外国家的“辩诉交易”不能与我国正试点改革的部分刑事犯罪实行认罪认罚从宽混淆等同。所谓辩诉交易是指在提起审判之前，检察官在所指控的证据难以取得的情况下，与被告人及其律师协商，检察官对所指控的犯罪降格指控，而被告人承认自己的犯罪行为[1]。其实质就是被告人和其辩护律师与检察官的“控辩交易”，类似于商品交易买卖的行为。辩诉交易制源于英国，盛行美国。在美国，绝大多数的刑事案件均通过辩诉交易处理[2]。由于辩诉交易是通过协商、“讨价还价”来处理刑事案件，备受争议，被认为是对“公平正义”的破坏，“公平正义”是不能被交易的，交易即放纵犯罪。大陆法系国家以追求案件客观真实为传统，因而对辩诉交易制度持慎用态度。然而，随着犯罪率飙升、司法资源有限等现实矛盾使得越来越多的大陆法系国家重新审视辩诉交易制度所体现的法律价值，大陆法系国家如法国、德国等不同时期引进了辩诉交易的部分制度，说明谨慎认同了辩诉交易制度。而我国在一些地区试行的部分刑事犯罪案件认罪认罚从宽试点，实质是将国外辩诉交易制度精髓的引入，本质是中国版的“辩诉交易”。基于我国的现实国情、刑事法律制度和司法制度做的决定，是司法制度改革中的一部分。

(四)发挥代理刑附民诉讼潜在作用

当今社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[注]参见党的十九大报告。。所以，老百姓对刑事司法的关注度不高，一般来说，对刑事司法几乎不存在什么诉求，因为谁犯法谁担当，谁诉求。他们对现行司法的渴求大多体现在民法领域和商事法纠纷的化解上，从检察机关的职能和相关规定来看，对民商事方面的纠纷检察官原则上不得过问，不得主动作为，因为民诉法没修订前，民商事纠纷的解决主要是法官的事，对检察官而言，基本上是作了禁止性规定，真正可以介入的是民事申诉等方面的工作，所以检察官所处地步比较难堪，往往力不从心，立法的不完善必然影响影响检群关系，尽管作了多次普法和宣传，可以说很多老百姓不知道检察机关到底是干啥的。曾一次在菜市偶遇邻居大爷买菜，问我虽在检察院上班，却从没见我抽检过蔬菜水果，只好笑而不答。

检察机关能主动介入民商事纠纷且有法律依据的情形只有两种，一是民事申诉检察，二是刑事附带民事检察。前者系事后监督，显得被动，后者系事中监督，主动有所作为。因而，刑诉法规定检察机关指控犯罪时，可以刑事附带民事诉讼，于是我们便可从这入手，当然属于财产型或伤害型的犯罪方可。由于大多数老百姓不知道什么是刑附民诉讼，以为属于民事纠纷，习惯于把有关证据径直交给法庭审查，刑诉法虽明文规定检察机关可以进行刑事附带民事诉讼，但实质监督的不多，因而法官的工作量大，办案时期较长。刑诉法的规定毕竟是规定，而我们在执行过程中几乎没涉及什么法律监督，规定形同虚定。其实，刑事附带民事诉讼是一个整体，一般的刑事附带民事诉讼与行政附带民事公益诉讼、环境行政附带公益诉讼等在办案方式和办案程序上大同小异。修改后的民事诉讼法，既然把检察机关纳作环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的适格主体，即在全国各地检察机关作为民事和行政公益诉讼的主体，积极践行上述附带民事公益诉讼，与之比较，我们践行普通的刑事附带民事诉讼代理工作还是可行的。

建议建立社区检察官制度，只要建立了该机制，社区检察官便能对刑事附带诉讼工作进行有效监督。这样，受害人所在辖区内的社区检察官，若属刑附民诉讼，规定可直接介入，即诉讼代理人，变没监督而事实监督。社区检察官的介入代表的不是自己，而代表的是国家，是老百性利益使者，从事的工作具有公益性。由于附带民事诉讼毕竟依附于刑事诉讼，所以检察机关或社区检察官的介入合法也合理。通过这样的方式，检群关系不但建立了起来，同时让老百姓明白检察官还能办事实，也是新时代对“枫桥经验”内涵的丰富和发展。