危机与应对：凤全事件后清政府对康区的治理

蔡丽平 代 维

康区有“西垆”“川边”多种称呼。[1]清末的康区，所辖范围比较大，“北至甘肃之界谷，南至云南之阿墩，计程三十四站；东至四川之泸定，西至前藏之恩达，计程三十八站。”[2]以今日地域范围来看，包括西藏昌都地区、四川甘孜藏族自治州、云南迪庆藏族自治州和青海玉树藏族自治州等地区。[3]

清政府视康区为“西藏之后援”“川蜀之门户”。[4]以藏民族为主的康区民众在语言、生活习俗、宗教信仰等方面和西藏民众有许多相通之处，两地居民交往频繁、关系密切。川边藏区的土司政权，是世俗农奴主和享有特权的寺院上层喇嘛相结合的政权，喇嘛与西藏宗教渊源颇深、联系密切。此外，两地在政治上互动性极强。一则是处于川藏地方政权中间的康区存在着多种政治关系，如中央与康区、西藏关系；康区与四川、西藏以及其他地方政权关系等，这些政治关系大部分在康区展开。[2]二则是西藏和康区地方政权往往能对康区产生辐射作用，一方的不稳定往往极大地影响到另一方，康区扼进藏咽喉。一旦中梗，清政府便失去了对西藏进行实际控制的通道。对于清廷而言，康区就是治理西藏的生命线[1]，在历史发展中逐渐形成了“稳藏必先安康”之说。

巴塘，康区南部重镇，地处四川西部，川、滇、藏三省交界地，为川藏大道咽喉。气候稍为和煦，土尚膏腴，素有“高原江南”的美誉。长期以来，巴塘土司与另一股以堪布为首的寺院宗教统治势力(主要是丁林寺集团)相互联合、互为依托，垄断其管辖区内政权、财权、司法权及军务大权。光绪二十三年(1897)，巴塘成立曲宗桑，将三曲宗(正、副土司和丁林寺)合为一体，实行政教合一的地方统治。光绪三十年(1904)十一月十八日，凤全“安抵巴塘，查巴塘距瞻六百里，旬日可达。察台距瞻一千数百里，遇有因应机宜，动多滞碍，饬办各件趋重川疆，均非远驻察台所能遥制”，[5]奏请改驻巴塘。停驻巴塘的凤全深感皇恩浩荡，“锐意兴复”[6]，谨遵上谕，行屯垦、开矿、募勇练兵、限制寺院和筹收瞻对等保川安藏之事。

一、凤全事件与川边局势动荡

光绪三十年(1904)五月二十日，清政府赏凤全副都统衔，委任为驻藏帮办大臣，奉命出关，前往察木多。十月凤全行至中渡奉到廷寄，责收三瞻。十一月十八日安抵巴塘后，始行固川图藏之要事。光绪三十一年(1905)三月一日凤全及随员五十余人丧生乱刀之下，这便是轰动一时的凤全事件。凤全从领旨就任到留驻巴塘推行新政，短短数月便死于匪乱，其背后有着深刻的社会根源，是多种因素综合下的结果。

(一)凤全事件的社会根源

英、俄入侵西藏，危及川边。光绪三十年六月，荣赫鹏率领英国远征军侵入拉萨，逼迫西藏地方政府官员订立城下之盟《拉萨条约》，十三世达赖喇嘛逃到库伦欲求沙俄援助，西藏上层失去权力中心，局势大乱。英、俄对西藏的相互争夺，使西藏当局的分裂主义倾向达到了白热化的程度，一时间，“西藏问题突兀出来，而川藏交界的里塘、巴塘、瞻对、察雅、察木多一带渐成多事，时有骚乱，川藏交通时被阻塞”[7]，川边局势的严峻性随之暴露出来，逼迫清廷不得不以积极的姿态对待和处理西藏、川边问题。[8]“清政府深感固川保藏之必要，命新任驻藏帮办大臣凤全进驻康区妥筹经边事宜”，[9]具有屯垦、畜牧、开矿及募勇练兵等权。此时清廷加紧川边经营，其用意已不在川边本身。外强进犯到边境以内，如何阻挡住进一步蚕食内地的步伐，已经成为国家安危之大局。[8]英、俄入侵，朝廷对西藏藩篱信心不大，便在寻求西藏一旦丢失，退守川边的下策。此时，驻藏帮办大臣凤全移驻察木多，经营康区，居中策应，实属临危受命。

康区互为依托、相互联合的两大传统势力是清政府在康统治的障碍。土司与寺院宗教是康区两股强大的传统势力。清王朝定都北京以后，采取羁縻政策治理边疆，沿用土司制度。直至清末，康区一直存在着众多土司，各土司与中央政权之间虽属封建隶属关系，但中央政权并不干涉土司内部事务，拥有很大的独立性。土司政权以封建农奴制度为特点[10]，掌管领地内民政、财政、军务和司法等权。凤全曾描述里塘“番民刁悍，喇嘛凶顽”。[1]“行抵巴塘，见土司侵细民，喇嘛尤横恣，久蔑视大臣。”[11]康区各土司之间、土司与朝官之间各自为政，互不统属，如同一个个林立的独立王国，[8]构成土司割据的局面。

康区大多信仰藏传佛教，宗教势力影响极大。如巴塘城中的丁林寺集团，是拉萨三大寺的“子寺”，建筑规模庞大，时有僧侣1500余人，辖有四乡小寺16座。[9]《霍西日记》中描述了丁林寺的非宗教身份——垄断性商人、高利贷者和大农奴主，[12]不仅拥有大量所属的田地农奴，还干预社会事务，掌控经济、垄断贸易，收取高利贷，致借贷者为奴等。[1]这两股强大的传统势力虽然分立，但互为帮衬，维系着利益相连的关系，如寺院可以派上层喇嘛参与土司的政务，土司也可以让亲戚或家臣参与寺院管理。[1]土司要借助寺院的宗教影响来维持统治，而寺院则需要土司政治力量的扶持来确保其影响，一荣俱荣，一损俱损，当任何一方的权利受到侵犯时，便会联合起来反抗。两大传统势力控制下的康区成为清王朝统治薄弱、力量空虚的危险地带。

筹收瞻对孕育新的危机。瞻对分上、中、下三瞻，界于川藏南北两条大道之间，康区中心区域，入藏通衢，边患重区。瞻对属藏还是归川，历来是康藏纠纷问题之所在。同治四年(1865)清政府将瞻对赏给达赖喇嘛管理后，西藏上层统治集团开始以这块飞地为“跳板”，企图侵占川边土司地方，引起川边社会动荡不安。[9]光绪二十二年(1896)四川总督鹿传霖主张收瞻规划彻底失败后，驻藏瞻官声播全康，不仅强迫各土司缴纳守碉银两，勒派乌拉差役，干预土司承袭和诉讼，还怂恿和支持川边寺院对抗清政府的派驻官员，各处土司喇嘛“只知有西藏，不知有朝廷”[13]，清廷在川边各土司中的影响力急剧下降。光绪三十年英军第二次入侵西藏，使西藏防卫问题凸现出来，朝野惊呼西藏情形危急，清廷也开始觉察问题严重，若瞻对仍旧归藏管辖，则“藏亡而瞻对亦亡，四川亦难保全”。[1]

光绪三十年十月二十七日，凤全在中渡途次接到上谕:“西藏情形危急，请经营四川各土司并及时将三瞻收回内属等语。著锡良、有泰、凤全体察情形，妥筹具奏。”[5]驻扎巴塘后，凤全“檄令打箭炉文武告谕三瞻，覘视向背，积极筹划收瞻。”[14]驻瞻藏官则“必俟藏中檄调，始肯离瞻”。[14]西藏地方政府闻讯后，“一面密谕瞻番，修备兵戎，严防碉隘，防川师之潜袭，一面向清政府递交阖藏公察”，[14]要求瞻对继续属藏管理。而“关外诸番见其举动，不无摇惑，造谣寻衅，里塘僧土竟敢要挟文武，逼视盗匪，扬言瞻酋派队围犯里塘”。[14]筹收瞻对一事刺激着西藏地方势力和康区传统势力的敏感神经，为凤全事件的爆发埋下了隐患。

凤全在巴塘实行的措施尤其是屯垦开矿和限制寺院让土司喇嘛的特权遭到限制，既得利益受到冲击，几百年来的统治地位被动摇，起而抗争。其背后还有西藏势力的影响。有传报说：“事件之前拉萨各大寺首领已密令巴塘各地喇嘛尽杀藏边中国人及欧人”，[15]“密示丁林寺设法阻止凤全进藏。”[16]英驻腾越领事李顿在搜集凤全事变情报时从某法国教士处得知：“两年以来，四川政府不断努力于巴塘一带改土归流之工作，而各喇嘛则强烈反对之”。[15]加之筹收瞻对引发驻瞻藏官及西藏地方的不满，恐凤全进藏后损害其利益，暗中予以支持。

凤全事件是巴塘两股强大的传统势力在得到驻瞻藏官和西藏上层支持或挑唆下，利用当时错综复杂的民族矛盾及民众社会心理发动的，旨在阻止清廷新政的政治事件，是亲外势力的公然分裂，进一步凸显了清政府在康统治危机。

(二)凤全事件后清政府在康统治危机进一步凸显

巴塘的凤全事件是向下渗透的国家权力和地方传统势力的一次较量，毫无疑问在这次较量中清政府处于下风，统治权旁落，权威下降。凤全作为中央朝臣被杀，不仅反映出当时康区“土司和喇嘛当道，不服政令，杀害朝廷命臣”[5]的危急形势，还显示了清政府对康区社会控制力的微弱与不严密。

凤全事件后，巴塘百姓禀打箭炉颇本称：“如再有差派官兵勇丁进来，则众百姓发咒立盟，定将东至理塘、西至南墩十余站差事撤站，公文折报一切阻挡，甘愿先将地方人民尽诛灭，鸡犬寸草不留，誓愿尽除根株，亦无所憾也。”[5]地方百姓公然威胁中央政府，无疑是对中央政府权威地严重挑战，民风刁蛮至此，再不予以反击，一则会纵容肇事者的狂，后者效之，难免还有类似事件发生；二则会让康区及其他驻地官员的生命得不到保障，为朝廷效力的兴致减退；三则朝廷威严尽失，以后诸事更难办理，动摇其统治根基。疲于应对外敌入侵的同时还得消弭内患的晚清政府举步维艰。

凤全事件的发生在客观上干扰了清政府新政的推行，阻碍了筹边援藏以固国防之大局。光绪二十七年(1901)十二月十日，避祸西安的清廷发布上谕，实行变法，开始在全国范围内进行政治、经济、军事与文化教育等多方面的改革。其中，影响最大的是自上而下的筹边改制之策，内容主要是在边疆诸地区，针对列强环伺、瓜分领土的企图，以及少数地方官员拥土做大、尾大不掉的情形，在边疆地区改革行政体制，加强中央对边疆地区的直接行政权力，以稳边圉。[8]凤全经理康区恰逢帝国主义入侵西藏之时，本是清政府筹边援藏以阻止英俄阴谋分裂的重要举措。他在巴塘的改革虽只是改革开端，但从长远来看是为了维护国家统一，响应清廷中央新政的筹边改制之策，因而具有进步意义，有助于缓和川边分裂割据的状态，打击传统势力，加强中央统一管理，还有助于康藏团结，推动康区社会发展。

代表清廷中央权势的凤全被戕于匪乱，不仅使康区动荡不安，还使清政府在康统治危机进一步凸显，阻碍了筹边援藏的大局。但清季康区著名的凤全事件让清政府深刻认识到内患不严肃处理，将动摇朝之根本，促使其对康区加强管理和经营，使其成为固川保藏、应援西藏的第二道屏障，从而拉开了康区全治理的序幕。

二、清政府对康区的治理

清政府以凤全事件为契机，开始对康区进行全面治理。

(一)调军队克复巴塘

凤全事件发生后，成都将军绰哈布、四川总督锡良电奏：“巴塘番匪作乱，焚毁教堂，法教士三人被困，凤全督兵堵御，遇伏捐躯，随员人等同殉”[17]，亟需驰调遣靖边英勇，速图进剿。清廷回复电旨：“此次番匪作乱，因何起辟?现在势已猖獗，著该将军迅即遴委明干晓事大员，添派得力营伍，飞驰前进，查察情形，会同马维麒分别剿办。所有被困之法教士等，务即严饬各员，赶紧设法出险，认真保护，是为至要。凤全死事惨烈，并同殉各员，著一并查明具奏候旨”。[17]同时命“驻藏大臣有泰审度事机，妥为安抚，晓谕藏番毋听谣煽”[9]从中可窥视清政府对凤全事件后康区问题的严重和形势的紧迫有着高度认知，要诉诸武力，克复巴塘，还特别关注先于此事发生的法教士失踪事件。

光绪三十一年六月十一日，四川提督马维骐率提标兵五营次第开拔，分道并进。[18]抵巴境后，喇嘛头人调聚百姓千余武装，誓众祭旗出师抵御清兵，扼险设伏，意图决战。马军分营围剿，一路追击，地方武装腹背受敌，节节败退。二十四日，马军各营克服巴塘，“喇嘛据丁林寺为巢穴，及是势不能支，举火自燔，余众渡河拆桥而遁，马军追逐江干，枪毙淹毙者百余名”。[18]二十六日，擒两土司而诛之，余众逃往七村沟，秩序逐渐恢复，巴塘之乱平定。

(二)委派赵尔丰为炉边善后督办

凤全事件后，除立即调令提督马维骐率提标兵五营进剿外，还委派赵尔丰为炉边善后督办“驰带赴炉，审度情形，遵旨剿办”。[5]六月，赵尔丰以炉边善后督办的身份前往巴塘。七月初到达巴塘后，“自念巴乱仅系粗平，并不彻底，首要虽均伏诛，余党逃匿四处，人心反侧，难保不会乘虚作乱，再惹祸端，尤其各地土司僧官，未动毫发，隐患实深”。[10]于是赵尔丰火焚丁林寺、血洗七村沟，查明风全被害的原委，抓获了事件中的各肇事头领。

八月，马军凯旋回川，留驻巴塘的赵尔丰凭借两千边军，驰骋川边，东征西讨，相继收复得荣与理塘、平定乡城与盐井，声名大噪，上至各方土司喇嘛下至妇媷孩童无人不知“赵屠夫”。

(三)设置川滇边务大臣

重兵平定之后，清政府调整了康区的行政建制，令驻藏帮办大臣回前藏，不再居中策应，将打箭炉升格为直隶厅。在此基础上，锡良和绰哈布又会同上奏：“边事不理，藏川中梗，关系至大。过去藏侵瞻对，川不能救，英兵入藏，川不过问，藏危乱皆边疆不治，道途中梗之所致也。乘此改土归流，照宁夏、青海之例，设置川滇边务大臣，驻札巴塘练兵，以为西藏声援，整理地方为后盾，川滇边藏，声气相通，联为一致，一劳永逸。此西南之计也”，[5]建议设置川滇边务大臣，选用熟悉边区情况的治理能臣，改土归流，竭力举荐赵尔丰。

光绪三十二年(1906)六月，清政府采纳锡良与绰哈布的建议，进一步提高川边的行政建制规格，擢升建昌道兼炉边善后督办赵尔丰为川滇边务大臣。[19]七月，在巴塘设立川滇边务大臣衙门。川滇边务大臣衙门设外交科、民政科、农工商科、度支科、礼科兼学务科、军政兼邮传科、法科、检验科，每科设司事一名，司书两名，各管各科档册案卷，缮写文牍等事。川滇边务大臣衙门的开办经费由度支部拨给。[13]七月，赵尔丰回成都与四川总督锡良、滇督丁振铎等会商，划定边务大臣辖区，东起打箭炉，西至藏边，南抵云南维西中甸，北达青海玉树。[10]

(四)赵尔丰在川边推行的新政

赵尔丰在川边推行的新政可概括为“平康三策”与“经事六边”。光绪二十九年(1903)赵尔丰出任永宁道与建昌道，针对康区局势提出“平康三策”。首策定三边、招抚倮夷；第二策是“改康地为行省，改土归流设置郡县，以丹达为界，扩充疆宇，以保西陲”；第三策为“改造康地，广兴教化，开发实业，内固蜀省外拊藏疆，迨势达拉萨，藏卫尽入掌握，然后移川督于巴塘，而四川、拉萨，各设巡抚，仿东三省之例，设置西三省总督，借以杜英人之觊谕，兼致达赖之外附”。[10]

光绪三十二年十二月，在“平康三策”基础上，川滇边务大臣赵尔丰明确提出“经事六边”，并拟定经边六事章程，确定具体指导方针和步骤。“六事”：一为练兵，招募新军，练步队、炮队和马队共四营，添置军装、营房和枪炮等；二为兴学，设蒙学、小学、中学和高等学堂，开通风气、培植人才；三为通商；四为屯垦，募民垦殖，开发边地，改善经济；五为开矿；六为设官，如计划在巴塘设巴安直隶厅，理塘改设顺化县，乡城改设定乡县，均属巴安直隶厅管辖。巴安设直隶同知一缺，昭磨一缺等。[8]经事六边囊括的政治、经济、军事和教育改革，皆是川边治理的重要部分，但若要真正贯彻执行，非彻底废除土司制度不可，此乃六事贯彻之前提，也是固川保藏之根本。

光绪三十四年(1908)二月，清政府调赵尔巽为四川总督，任命赵尔丰为驻藏大臣，仍兼边务大臣，藏事、边事皆由其筹划办理。在此背景下，赵尔丰又提出了稳固川边的新策略，如化兵为农、耕战相依，发展各地交通和划分川藏、川滇的界限和新旧驻藏大臣的权限[8]等。

赵尔丰在川边的改土归流注重建策立制，每一地区都会根据具体特殊的情况制定《改革章程》作为基本法令。光绪三十一年首站巴塘改土归流后到宣统三年(1911)，理塘、明正、德格、康地、麻书、孔撒、章谷、瞻对、俄里、沈边、冷边、乍丫、昌都土司地方相继改土归流。[20]改革的具体内容主要是在剥夺土司和寺院特权的基础上废除土司制度，建立全新的行政制度，发展经济社会。政治上废除了土司及其所设官职，打破原有土司管辖区域，设立近似于县一级的政权组织，推行州县制，隶属于边务大臣；对宗教势力采取政教分离的措施，削去了寺院管理地方事务的权力，禁止放高利贷。经济上核实户籍、征收货币田赋；招民屯垦、发展农业；培植经济作物，兴办工矿实业；统一货币与度量衡；修铁筑路利交通。文教上兴办学堂，培育人才，提倡卫生，移风易俗。

三、清政府治理康区的成效

光绪三十一年至宣统三年，帝国主义大肆进犯，侵占领土，西南、西北边疆危机更迭发生，清政府深陷内忧外患的泥潭。凤全事件的发生让清政府在西南的统治危机暴露无遗，为图川保藏，委任赵尔丰全权经营康区，以求对外遏制帝国主义对西藏的分裂及对西南领土的觊觎，对内消弭内乱加强政府统治。赵尔丰竭力经营川边七年，可谓浩浩荡荡、轰轰烈烈，尽心筹划，切实推行各项改革措施，声威远播，成效明显。

(一)清政府治理康区，阻止了英俄觊谕川边，分裂西藏的图谋，稳定了西南边防

英国在武装大举侵占拉萨后，企图通过分裂西藏，“以整个羌塘为屏障来阻止沙俄南侵，以免危及印度外，还可以策应英国在四川的经营，使英国势力从东到西连成一片”。[21]凤全事件就是英帝国主义入侵野心的影射。事后，川边动荡，外有帝国主义的虎视眈眈，内有西藏各寺、驻康藏官和当地土司喇嘛的蠢蠢欲动，形势岌岌可危，清政府当机立断，积极应对，采取强硬手段掌控了局势，推行新政，各地进驻边军，招抚沿边部落，康区治理逐渐进入稳健的状态。

近代康区是清政府经营西藏的战略桥头堡。[22]康区稳固，川藏大道疏通，不仅密切了川藏之间的联系，还便于川军入藏对其进行实时控制，确保西藏不被帝国主义分裂，若是西藏不保，退守川边，也能阻挡外强进一步蚕食内地的步伐。康区稳固，有利于增强清政府在西藏的统治效力，缓和西藏动乱的局势，对英、俄帝国主义的分藏行为有一定程度的威慑。

凤全事件后，清政府的康区治理，杜绝了英、俄对西南地区的虎视眈眈，无疑是对帝国主义阴谋分藏、瓜分中国领土行为的一次有力还击，稳定了西南边防。

(二)军事围剿，改土归流，消除了土司割据局面，强化了清政府对康区的直接统治

军事力量的强弱在一定程度上体现着国家威慑力，治理特殊复杂的边区，必需军力掌控，方能有所作为。凤全事件后，马军不到半月就军事平定叛乱。赵尔丰经营川边以武力为先导，采取顺则抚、逆则讨的方针，时有巡防军三营驻守打箭炉以为后援；新军五营驻德(格)、瞻(对)、甘(孜)、炉(城)、稻(城)；西军三营驻守巴塘、盐井和乡城，先后征剿了巴塘、理塘、乡城、三岩、德格、瞻对等地，自此之后，康区没有发生过一次像凤全事件那样震惊朝野的事件。清政府在康区的军事围剿沉重打击了康区两股传统势力及驻康藏官的嚣张气焰，使其臣服于清中央王朝。

推行改土归流废除土官制，实行州县制，政教分离，使康区从制度上完成了从土司制到行省制的改革，纳入中央王朝的直接控制与管辖之中。发展经济社会的各项措施不仅增强了康区与川、滇特别是藏汉之间的互动往来，改善了康区落后的经济条件，扩大清政府的财政收入来源，如光绪三十一年十一月一日开局收盐税起至宣统元年十二月底止，仅盐井一地计收税38854两7钱6分，[23]还为政治体制变革创造了良好的社会环境，保障了清政府在川边的统治。文教领域的改革，不但为康区传播了文化知识，启蒙了学智，开文明之新风，而且从意识形态上动摇了川边土司与寺院宗教的统治。

军事围剿与改土归流相得益彰，互为成就，平息了内部纷争，合力改善了康区几百年来土司喇嘛当道的割据混乱局面，强化了清中央王朝对康区的直接统治，还使西康建省初具规模，为民国西康省的正式建立奠定了基础。

结 语

十九世纪八十年代始英俄帝国主义企图通过西藏侵入我国腹地。康区是我国内地通往西藏的必经之地，土司与寺院宗教势力统治之下各地如一个个独立王国。面对内忧外患，光绪三十年清政府委任凤全为驻藏帮办大臣前往西藏，顺道经营康区各土司。光绪三十一年三月，凤全因在巴塘推行新政被杀。凤全事件的发生反映了中央政府权威下降，传统地方势力根深蒂固。帝国主义很有可能利用川边动乱鼓动西藏亲外势力抢占康区，进而达到占领西藏和逐步侵略腹地的目的，这对本已孱弱的晚清政府无疑是雪上加霜。事后，震怒的清廷积极应对，先是武力平定，克服巴塘，重新调整康区的行政建制，后又设置川滇边务大臣，委任赵尔丰全面改土归流，经理康区，以固边防。清政府对康区的治理，对外阻止了帝国主义阴谋分藏、觊谕康区的图谋，稳定了西南国防；对内改土归流，废除了土司制度，康区政治、经济社会和文教等领域出现一派新气象，为民国西康建省创造了有利条件。

(基金项目：本文系四川省社科规划项目——“近代川边改革与边疆治理研究”阶段性成果，项目编号：SC17C035；四川民族学院教学改革项目——“区域历史文化资源与历史学专业教学融合研究”阶段性成果，项目编号：2017xjjg09。)