财政与国家治理关系的历史逻辑探源*——来自《盐铁论》的启示

◆史锦华 ◆高永清 ◆侯雪莹

内容提要：党的十八届三中提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这一重大命题，是对财政与国家治理关系的精准提炼和表述。党的十九大进一步提出了“加快建立现代财政制度”和“深化税收制度改革”的要求。为深入理解这个重大命题，有必要从历史逻辑出发，在历史和现实的辩证关系中去正确把握和提高。中国五千年悠久文化，仁人先哲灿若星辰，不乏治国理政真知灼见。《盐铁论》作为集中展示我国古代治国理政思想的经典范本，诠释了财政与国家治理的多重关系，反映出古代中国帝王将相的经济智慧与治国方略。值得注意的是，《盐铁论》产生的年代是中国最强盛西汉时期的大国政府，大国政府治理必然需要大国财政，财政之旨应和治国之道。由此启发，探究当前我国财政税收政策，促进国家治理体系现代化，大有裨益。

一、前言

从历史考察，一个国家阶段性发展和变革,往往是从财税制度改革起步的，而财税政策的每一次改革和变化也深深影响着这个国家政治、经济、社会甚至文化的发展进程。现实来看，无论从局部政治、经济、社会等具体问题的微观分析, 还是从国家治理整体的宏观把握,财税制度和政策都是关键，是国家治理的重要组成部分。对此，我们党早有深刻洞明和把握。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断，指出了财政的国家治理属性，这不仅是对财政与国家治理关系的精准提炼和表述，更是对财政与财税本身功能的明确定位，也是对所有涉及财政收入和财政支出政策的明确要求。2017年党的十九大报告继续明确提出要加快建立现代财政制度，重点加强中央与地方财政关系、预算制度改革、健全地方税收体系等三方面领域的改革举措。从这些重要论断和重大举措来看，财税制度已经成为今后全面深化改革的基础工程和重点工程，成为事关国家治理体系和治理能力现代化的关键路径。

那么如何深刻认识财政和国家治理之间的关系，尤其是将财政、税收职能发挥和政策应用聚焦或站位到整体国家治理层面呢？习近平总书记指出，“历史就是最好的老师”“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结”。事实反复证明，不论是理论探索还是方法创新，具备“向历史学习”的历史逻辑思维和视野是不可或缺的。带着问题从现实出发，回望我国绵延几千年的朝代兴衰更迭，围绕财政和国家治理的思想灿若群星，典籍卷帙浩繁。其中《盐铁论》就是其中一些带有“思想基因”或“后世模板”性的著作（即基本奠定了后世所作所为的指导原则和运行模式），需要我们深入学习、领会和研究，以期在实践中进行“创造性转换”和“创新性发展”。

二、盐、铁政策与治国理政关系的历史缘起

从世界发展历史看，我国春秋战国时代，社会已经进入空前的转型期，思想上也进入了所谓人类文化史上所说的东西方“轴心时代”。诸侯国之间长期的战争与兼并，不仅推动了生产技术，尤其是铁器的大规模应用，更激发了思想上的“百花齐放、百家争鸣”。所有这些，仿佛昭示历史正在酝酿一种新的社会模式和形态。公元前221年，秦始皇统一天下，正式推出了“郡县制”这种新的大国形态下的国家治理模式，其目的是逐渐替代之前的“分封制”。直至后世朝代更迭，中国完成了“郡县制”对“分封制”的完全取代。新国家治理模式，需要一套新的治理理念，而新的治理理念之落实则又需要有相关的政策手段相配套，尤其是要有政策“抓手”。那么，何种政策可堪为“抓手”呢？统治者把视线聚焦到能够提供稳定且大量赋税的盐、铁身上，围绕盐和铁的一系列相关财税政策自然成了治国理政的核心议题。其缘由是：

（一）国家的生存和壮大需要稳定的生产资料，其道理包含在“生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑”的后世表述中

从春秋战国时代开始，不论是生产还是生活，甚至军事上，铁都是极其重要的生产资料和工具，围绕着铁器的制作和使用自然关系着国家整体实力的提高和经济基础的稳固。工业或手工业方面，铁的开采、冶炼和铸造以及铁器的制作技术不断提高，产品更加丰富。农业方面，铁制用具与牛耕已经被较为广泛地用于农业生产，带来了农业生产效率以及农作物产量的大幅提高，促进了农业发展，社会财富不断积累，经济基础更加强大。军事方面，铁制兵器和战车不断装备军队，铁马镫的发明更加直接地提高了作战水平和军事实力。“铁”成为国家走向富强和克敌制胜的“法宝”，围绕着铁的生产和应用等相关“创新”政策自然深深嵌入到国家治理的理念之中。

（二）国民生活需要必备生活用品资料，关乎社会的稳定安全，亦关乎“国——民”关系的确立和塑造

首先，百姓能正常生活，就离不开生活资料的保障。而在吃、穿、用等生活资料中，吃排在第一位；无论吃什么，不可一日无盐。所以，围绕盐的供给和保障政策自然成为维持社会稳定的重要国家政策。

其次，盐政关乎“国——民”关系的直接确立和塑造的要素。中国古代“分封制”体现的治理模式为“天子→诸侯→民众”，天子和民众之间基本不发生直接关系，其关系是通过诸侯这个“中间人”进行的。如果仅就经济关系分析，则民众所承担的赋税徭役是通过诸侯而间接产生了“国——民”关系。随着“郡县制”的确立和“分封制”的打破，需要重新确立一种“国——民”之间的关系，而且是更加紧密的直接关系。这种直接关系不仅是承接在原有赋税徭役基础上的“从下而上”方面，而且需要呈现出一种“自上而下”的新形式。而盐铁专卖正是当时体现这种“自上而下”国家垄断的最好形式，让民众从日常生活中加强国家的存在感。通过这种专卖政策，国家不仅保障了民众所需的最基本生活资料，而且从中实现了国家收入的增加，同时，调节和引导市场机制的形成和方向，引导着“国——民”关系和社会秩序的正常发展，其所包含的国家治理理念不言而喻。

（三）盐、铁之论辩

历史上，每当社会大转型时期也是思想文化活动，尤其是治国理政思想提出的繁盛时期。在“百花齐放，百家争鸣”的春秋战国时代，随着各诸侯国不断兼并，中华民族逐渐走向融合，道家、儒家、法家、墨家、兵家等纷纷发表各自关于治国理政的建言和对策。在各种治国理政思想中，以增加国库财源、富国强兵为目的国家治理思想自然备受重视。秦国通过“商鞅变法”完成统一大业后，中国历史正式开启了进入帝国时代的“大门”。

公元前202年，刘邦建立西汉王朝。王朝初期，在基本沿袭了秦所开创的“郡县制”治理模式下，为了解决由于战争而引起的人口锐减、经济凋敝、民众生活困苦等问题，帝国进行了一系列围绕“休养生息”及“精兵简政”为中心的治国改革举措。经过多年发展之后，出现了历史上第一个帝国盛世局面，史称“文景之治”。至汉武帝时期，西汉已经完全发展成为一个实力雄厚的大国。依靠国家的强盛和实力，汉武帝开始解决长期困扰汉朝的一大难题，这就是北方匈奴对汉朝的威胁和对边境的骚扰。为了支撑对北方匈奴的长期作战，需要国家财力源源不断提供保障。所以，这一时期的经济政策方面，中央政府加强对原先主要表现为“自由放任”经济的管控，高度重视赋税征收，积极开拓财源，进行盐、铁等产品国家垄断专卖；推行算缗、告缗以对豪商大贾加重税收并抑商扶农；采行均输、平准等政策来抑制商业投机，充实国库财政资金。

从政策效果来看，所有政策实施和调整的最后，集中涉及和表现为社会利益的分配问题。汉武帝所实施的一系列强势改革政策，自然导致社会财富不断重新分配，社会负担不断被转嫁到底层农民身上，导致社会矛盾不断扩大和激化，以至于帝国“大厦”根基逐渐被动摇，甚或不保。汉武帝后期，他意识到国家政策需要调整放松，应该使百姓有喘息生养的时间，遂于征和四年（公元前89年）颁布《轮台罪己诏》，试图恢复汉初的与民休息政策。但时间不长，公元前87年，汉武帝逝去，由其幼子汉昭帝继位，在辅政大臣霍光、桑弘羊等辅助下开始治国理政。王朝重新面临历史性改革节点，如何进行抉择成为当时统治阶层思想领域、政治领域和政策选择的当务之急，而解决当务之急的前提就是需要广泛了解和听取“各方意见”。①在当时，所谓的“各方意见”主要是统治阶层中的各派观点，以及来自“民间智库”型的儒家观点，即文学、贤良等读书人。当时作为言官的杜延年向辅政大臣霍光建议，针对年景歉收，农民撂地流离他乡之状，建议恢复文帝政局，厉行节约，对下宽和减负。霍光采纳其“重视民生”之建议，并提出举民间之贤良聚集首都长安议政。这样，通过执政者前期的准备和酝酿，公元前81年，一场社会政治大辩论出现，这就是著名的盐铁会议。从当时历史来看，虽然盐铁会议有其历史必然性，但其直接缘由则是国家如何解决眼下的财政收入不足问题，正像《盐铁论》“本议”开篇，大夫桑弘羊所说“边用度不足，故兴盐铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费”。②长期对匈奴作战，边防经费开支不足，所以才实行盐铁、酒榷、均输政策，以增加财政收入，补充边防经费。既然辩论的直接缘由是基于国家财税收入不足，则辩题自然也围绕如何增加国家财税收入而展开。

由上述历史缘起分析可以看出，作为重要财税收入的盐、铁本身不仅能提供给国家大量的国库收入，夯实国家经济基础，而且可以通过盐铁这种财政政策调整、改革和完善，达到完成国家治理能力提高的目的，这正是当时西汉王朝所处的时代需要。

三、《盐铁论》主要观点和国家治理思想

（一）盐铁大会与《盐铁论》意义

盐铁大会有其历史必然性和现实急需性。《盐铁论》（本章第一）详细交代从具体参会人员和会议形式，即“惟始元六年，有诏书使丞相、御史与所举贤良、文学语。问民间所疾苦”。其中，“问民间所疾苦”可以说是会议的目的和中心议题，也是会议以辩论为形式的具体要求。站在执政者的角度，所谓的“问”，其绝不止是对“民间疾苦”“打听式”的简单了解，而是想了解造成“民间疾苦”的政策原因，尤其是对反映强烈的民众赋税加重造成的原因进行多方面意见听取，以便在治国理政政策上进行调整和完善。

在盐铁大会上，参加辩论的双方主要是执政的“大夫”“御史”与在野的“贤良”“文学”，双方首先就国家所实施的“盐、铁、酒榷、均输”等财政方面政策提出自己的基本观点，然后就多个议题进行辩论诘问，有些重要议题进行了多轮辩论。按照记载，具体发言情况是，政府方面的主要发言人是御史大夫桑弘羊，他共发言114次，御史发言19次，丞相史发言15次；贤良文学方面的发言主要以文学发言为主。十几年后，至汉宣帝十年(公元前64年)，做过庐江太守丞的桓宽整理当时的辩论记录，写成了《盐铁论》一书，还原了当时双方辩论内容。

值得注意的是，《盐铁论》所反映的整场会议可以看作是对国家所实施的一系列重大内、外政策进行全面的评估和考量，主题用现代语言就是“如何提高国家治理水平”。辩论双方各执主张，多有相左。但对书中着墨不多的“顶层设计者”汉昭帝集团而言，则更多是“形式大于内容”；他们通过听取双方“各执一端”的意见，进行多角度、多方面、多层次的思考和揣度，以便更充分地做出政策的效果评估，以及实施过程中的动态取舍，这也应该看作是真正构成“国家治理”必不可少的形式、环节和内容之一。

（二）农业与工商业的关系与定位是治国理政的根本

《盐铁论》所反映和喻示的国家治理思想深刻而且博大。本文鉴于篇幅所限，只能略数一二为例进行说明。在其所辩论的治国理政议题中，本文认为最重要的是关于治国理政的根本出发点问题，即农业与工商业的关系与定位。其实，辩论双方对盐铁政策观点的差异，其背后反应的正是这一问题。

一般来说，工商业发展更有利于国家财力的增加，从而提升治国理政的水平和物质基础；但农业作为“衣养来源”“固国”之本，则更不能忽视和放松。执政一方的大夫认为发展工商业十分必要，不仅能增加财政收入，指出“富国非一道”，即可以多措并举，达到国富民强的目的。在野一方则认为发展工商业势必会影响甚至抑制农业发展，而且“示民以利则民俗薄”，容易引起整个社会趋利奢华之风盛，使百姓素朴之风变坏，人们道德水平下降，提出“进本退末，广利农业”，只有这样才能“国富而民安”。那么如何处理二者的关系和定位呢？在《盐铁论》中，如此重要的问题自然要放在首位，由此，双方在提出自己基本观点的“本议”之后，马上就此问题进行辩论，这就是“力耕第二”和“通有第三”所涉及的内容。如果以大夫提出的发展工商业为参照对比，则总结这两篇中双方的观点，主要为：

第一，工商业能否真正达到强国富民的治国目的。大夫指出“治家非一宝，富国非一道”，国家不一定非要单方面紧抓农业，应该发挥工商业对强国富民的作用，推动工商业发展。总结出“富在术数，不在劳身；利在势居，不在力耕”，即治国之道在于商业筹划，充分利用地理优势，不必非要靠发展农业，即“富国何必用本农，足民何必井田”。文学针对大夫的上述论点，提出反面的观点，即“利在自惜，不在势居街衢；富在俭力趣时，不在岁司羽鸠”。通过列举有关国家正反双方实例，论证即使靠资源丰富、地理位置优越而发展工商业，如果人们不勤劳节俭，而是一味好吃懒做，贪图享受，必然导致贫寒；只有重视农业发展，才能达到国富民安。

第二，工商业发展是否有助于农业发展。大夫认为“农商交易，以利本末”，即发展工商业有利于农业的促进和发展，且能够达到互相促进，共同发展的目的。反之，没有工商业的发展，则人们只能“各居其处，食其食”，造成资源多的地方积压浪费，而资源少的地方穷困挨饿。文学认为发展工商业势必限制和影响农业发展。发展工商业，则“男子去本为末，……，则谷不足食也；妇女饰微治细，……，则丝布不足衣也”，即造成男子不愿意耕田，女不愿意纺织。没有人愿意从事农业劳动，则谈不上农业发展。

第三，工商业引导的消费观是否有利于社会发展。大夫认为，只有工商业发展，拉动消费，甚至有一定的高消费，才能促进资源有效利用，从而促进社会发展和文明进步。“工商梓匠，邦国之用，器械之备也”，工商业是社会发展的必不可少组成部分，且自古就是如此。只有商品流通顺畅，市场余缺调剂，才能满足人们消费需求，才能促进社会发展。文学从尊重万物生长的自然规律出发，指出自然资源的产出足以满足人们生活所用。但是，由于工商业发展，诱使人们“鮆窳偷生，好衣甘食”“民淫好末，侈靡而不务本”，即人们追求高额利润，追求奇巧奢侈，导致社会奢侈浪费之风盛行；使得男人不以耕田为本，女人不以纺织为务，只是从事有利于赚钱的营生和行业。长此以往，势必会造成国家入不敷出，百姓生活穷困，更谈不上社会的发展。

第四，工商业是否有利于资源有效利用。大夫指出各地自然条件不同，东南西北各地均有特产，调剂各地余缺是符合自然之道的；指出商业具有“均有无而通万物”的作用，各地物产的余缺调剂，有利于资源有效利用，商业流通是社会必不可少的环节。如果某地百姓生活困难，开支不足，是因为没有搞好余缺调剂，没有发挥好商业流通作用，没有发挥出各地资源优势的原因。文学认为国家治理在于“禁溢利，节漏费”，即禁止暴利、节制浪费；指出古代人们追求实用节俭，吃穿用度不攀比，各安其所，因此也不必依靠商业长途运输、流通交易；当今人们奢靡之风盛行，商人想方设法去获取各地、甚至遥远之地的奇巧物产，来进行交易获利，造成了社会浪费。通过古今对比，说明鼓励和追逐工商业发展，人们就会对高额利润有所追求，这也是造成社会资财匮乏，生活困苦的原因。

此外，从治国理政的基本出发点展开，以《盐铁论》通篇来看，以大夫为代表的执政一方，更多地关注政策在现实层面的应用和对具体问题的针对性解决手段，这也是其多次就国家现实存在问题发问的原因所在，其更偏重于政策的现实应用性。而以文学、贤良一方为代表的“在野人士”，则更多站在民间角度，以现实效果状况描述为主，指出治国理政原则性的定位和方向，带有一种社会理想主义特征。

四、大国主体、大国财政和国家治理

在目前西方主流财政学中，有关财政职能定位集中为三个方面，即资源配置、收入分配和经济稳定与发展，简称为财政三大职能学说。但是，值得提醒的是，这种三大职能学说的国家主体是一般国家或一般政府，而不是大国主体。从历史和现实来看，大国具有人口多、地域广、经济规模大的一般特点，其和一般国家或一般政府主体还是有根本差别的。不容忽视的是，《盐铁论》的国家主体正是大国主体，是中国最强“汉帝国”时代的大国政府。大国主体自然需要大国治理视域，与之相适应的是大国财政。如此看来，《盐铁论》中所包含的财政职能，则其不仅囊括了所谓的财政三大职能，而且包含了更多、更丰富的大国财政功能和内容。综合看来，表现在：

（一）财政的引领性

财政政策的实施会影响国家和社会生活，塑造人们的价值观，引导人们的行为选择，进而引领国家的发展方向。《盐铁论》中，通过大夫与文学对盐铁政策的不同态度和选择，反映了大国财政对国家发展引领性的深刻内涵。例如，在治国理政基本出发点上，文学主张“重农抑商”；其反对或担心发展工商业的重要缘由是：如果放任百姓追逐工商利益，势必忽视农业根本，诱导社会贪婪奢华的风气，使得世风日下，最后影响国家长治久安。而大夫则认为发展工商业可以增加国库收入，盐铁官营可以遏制地方豪强的垄断，遏制住社会的奢侈攀比之风，使社会风气好转，有利于国家安定和社会发展。

（二）财政的统筹性

主流财政学所说的财政资源配置职能是相对于自由市场经济而提出，其含义更多是指其作为市场配置的一个补充，而《盐铁论》在所反应的大国财政中，其资源配置职能更具有统筹性的治理色彩，体现了国家在经济活动中的主动性、全面性和深入性，而不仅仅是一种补充。财政的触角能够延伸和触及国家的各方各面，可以迅速有效地按照国家治理要求和发展计划进行社会资源配置，与其他的国家宏观调控措施相比优势显著。在《盐铁论》中，大夫一直主张盐铁官营和酒榷、均输政策的实施，其原因在于他们认为这些政策不仅能有效解决国库收入不足的问题，而且可以达到“内立法度，外收山泽之赋”，即建立法治社会，加强税收征管，对内打击地方豪强和商业垄断，对外战胜匈奴、开疆拓土，最终实现国家富强的目标。

（三）财政的维稳性

财政所具有的调节收入分配功能，具有公平性内涵，对于社会的稳定意义重大。在市场经济发展中，人们对效率的追求，难免形成不同人群、不同地区和不同行业之间的收入差距。如果差距过大，社会整体稳定就会受到影响。以大国为主体的财政收入分配职能，更注重分配调节的宏观性和长远性，以利于缓和社会利益矛盾，为社会经济发展提供一个稳定的环境。在对收入分配活动的调节中，消除垄断和特权阶层是关键。在这方面，《盐铁论》第十七章有关对社会贫富问题的讨论中，文学就贫富分化的原因，尤其是商业垄断、豪强集团和官商勾结等，给与了痛斥和抨击，提出要防止以上少数特权阶层占据丰富的资源和大量的社会财富，带来分配不均进而导致社会不稳定。

（四）财政的调节性

从《盐铁论》所体现的政策调节作用来看，大国财政要发挥“御轻重而役诸侯”的治理目标，也要重视直接对“山海之利，广泽之蓄，天地之藏”的参与管理。现实来看，政府通过财税政策调节手段，间接促进市场经济健康发展。但对于大国财政来说，除间接调控之外，也有必要通过直接进行国有资源的经营和管理，作为市场主体直接参与竞争活动，引导市场主体行为选择，使调节市场经济的目标尽管实现。同时，强调国家对于货币发行权的控制，发挥货币流通作用，通过货币手段和财政手段的协调配合，保持社会经济的基本稳定发展。

（五）财政的强国性

强国性是国家治理目标内涵，也是对财政功能的基本要求。究其实质看来，整部《盐铁论》不论是大夫提出的“法治”主张还是文学提出的“德治”主张，都是围绕财政与国家治理目标实现而展开，最终使大汉王朝 “无敌于天下”。国家走向强大，财政的基础功能和支柱作用发挥必不可少。值得提醒的是，在财政政策运用过程中，要注意其运用的得当性，防止运用不当给国家治理带来的副作用。

五、总结与展望

“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一新时代重大命题，其实践基础来自于我国改革开放几十年所走过的正确道路和经验总结，是关于财政与国家治理关系的基本总结、基本规律和基本定位。深化这一重大命题的认识，有必要从历史逻辑出发，在历史和现实的辩证关系中，去正确把握和提高，这也是马克思历史唯物主义和辩证唯物主义方法论的基本要求。从历史发展进程来看，任何一个时期的财政思想，都是对以前财政思想、理论与制度的继承与发展。中国五千年深厚悠久的文化底蕴，积淀出了财政与国家治理关系的深邃洞见和思想精华，体现古老中国的经济智慧与治国方略，成就了我国财政发展史的历史逻辑和思想源泉。研读和挖掘这些宝贵历史资料，坚持古为今用，推陈出新，赋予其时代价值和应用意义，从而早日构建出具有中国特色社会主义财税特征的理论体系、学术体系和话语体系。

改革开放四十年来，我国进入社会主义新时代，各方面都取得了辉煌成绩。今后的主要任务是社会主义现代化与全面小康社会的建设和实现，并且现在已经进入了关键和决胜阶段，为此，许多政治、经济和社会重大问题急需突破和求解。现实看来，不论哪方面问题都不是孤立存在的，都涉及其他方方面面的问题，都具有复杂性和多样性特点；财政是联系国家政体、社会、经济的纽带和血脉，是上层建筑的主要内容。所以，全面推进改革，实现国家治理体系和治理能力现代化，需要有高屋建瓴、统筹兼顾、系统有效的财政体系和方略，同时还需要有针对性、突破性和灵活性的财政税收策略。