农村宅基地有偿使用制度改革的难点问题剖析与对策

唐 鹏，李建强，冯 月

（1. 四川大学公共管理学院，四川·成都 610065；2. 四川农业大学管理学院，四川·成都 611130）

长期以来，我国实行无偿无期限的宅基地使用制度，导致农户存在“不占白不占”的思想以及乱占宅基地也不用付出任何成本的心理。这种制度安排也与快速的城镇化进程和市场经济的新环境、新要求相冲突，在农村宅基地使用中暴露出许多问题[1]，比如“一户多宅”、“面积超标”以及宅基地闲置等[2-3]。可见，目前的宅基地无偿使用制度已经不能体现宅基地的资产性、也不利于促进土地集约利用[4]。因此，针对宅基地利用管理存在的诸多问题，2015年国家确定了15个县市作为农村宅基地制度改革试点先行区，其中明确提到：“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用”。各地也根据实际情况在宅基地有偿使用制度改革方面进行了实践探索，主要对宅基地有偿使用费的收取对象、收取标准、收取方式和费用管理等方面做出了明确的规定[5-10]。笔者基于对四川省泸县等地进行的实地调研情况，结合其他改革试点地区的主要做法，就当前宅基地有偿使用制度改革的难点问题以及下一步改革建议进行阐释。对宅基地有偿使用制度改革探索的难点问题进行剖析，不仅可以优化土地资源配置，引导土地资源有效利用，也可为现实中宅基地取得、使用以及农村宅基地的管理提供有益参考。

1 宅基地有偿使用制度改革的难点问题

1.1 如何确定科学合理的有偿使用费收取标准

有偿使用费的收取标准是宅基地有偿使用制度的核心，也是农民个人和村集体组织比较关心的问题。因为有偿使用费收取过高，会增加农民的经济负担，影响农民的正常生活，会打击农民主动交纳有偿使用费的积极性，从而不利于有偿使用费的收取。有偿使用费收取过低，对农民随意超占宅基地使用面积的行为起不到有效约束作用，也不利用保护宅基地所有权人的利益，达不到建立有偿使用制度的目的。因此，有偿使用费的收取依据就变得尤为重要，那么合理的收取标准应该如何界定呢？

现在主要有几种思路：一是按照“定人定面积”原则，规定法定面积内无偿使用，超出法律规定占地面积部分实行有偿使用，节余使用宅基地面积的实行奖励。并根据超占面积的大小制定分档有偿使用费收取标准，超占面积越多，收取标准越高。二是实现总量控制，允许有偿调剂和有偿选位。在控制各村的宅基地总量条件下，允许集体组织成员和非集体组织成员通过缴纳有偿使用费的方式获取宅基地。三是建立健全宅基地基准地价，按照分区域分类分档累进计收有偿使用费。四是将收取范围、标准、方式等重要事项交由集体经济组织自行决定，主要由村民会议或村民代表会议讨论确定，经村民委员会审核，报乡镇（街道）人民政府审批。

从这些地方实践来看，“定人定面积”规定的“多占多交”的原则固然有其合理性，但这是不是意味着只要交钱就能获得更多的宅基地？这对于有钱的农户来说只要多交钱就能获得大面积的宅基地去修建别墅或者花园洋房，或者将宅基地用于经营，比如民宿、农家乐等，那么这完全违背了建立有偿使用制度的初衷，不能实现宅基地集约节约利用，也不能解决“面积超标”的问题。总量控制和村民自治则没有提出一个具体的收取标准。基准地价是制定收取标准的依据之一，但有偿使用费的收取是否需要考虑宅基地价值、农户家庭收入、当地物价水平等因素呢？是单纯的选择一种还是综合考虑多种因素来制定收取标准，这些问题值得深入思考。

此外，对于一些困难家庭、特殊家庭或者特殊情况，如何规定有偿使用费的缓交、减交或免交政策，并确保收取公平和透明也尤为重要。因此，制定合理的有偿使用费收取标准是目前急需解决的问题。

1.2 如何明确规范宅基地面积核定

宅基地面积核定是收取有偿使用费的重要前提条件，必须核定准确无异议。但是目前相关法律法规并没有清晰界定宅基地面积内容和标准，比如宅基地面积是只包括住房面积，还是涵盖了厨房、杂屋、牲畜圈、晒坝、林盘等附属设施用地。在实践层面，有的地方是根据图斑面积确定用地类型，有的地方是作为宅基地的附属用地进行计算。面积内涵的不统一给基层国土管理带来了不便。不少建房户往往将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，有的农户庭院面积竟比批准建房面积大几倍。这也是当前宅基地面积超占的重要原因。

那么有偿使用费的收取应该以何面积为准呢？以泸县为例，其采用的是以实测面积为准，这里的面积包括住房以及厨房、杂屋、牲畜圈等附属设施用地，不包括晒坝、林盘等其他用地，与宅基地退出面积核算标准存在差异（宅基地退出面积是以产权证面积为准）。同时，农户宅基地实际面积大多超过产权面积，超出法定面积部分（产权面积）宅基地属于违建，按法律规定应该拆除或处罚，这时候相当于是以违法面积作为有偿使用费的收取依据。这种核对依据在理论逻辑上存在一定的问题，因为对违法面积收取费用，是不是这部分面积就不再是违法的？那么是不是应该重新颁发产权证？如果以产权面积为核定依据，又与实际面积具有较大的差异，而且同样面临违法面积如何处置的问题。此外，还应考虑集中区宅基地面积如何核算？因此面积核定采用何种依据存在争议，这也是下一步推进宅基地制度改革试点工作中需要解决的问题。

1.3 如何合理界定宅基地使用期限

泸县此次改革探索并没有单独明确提出宅基地使用期限问题，只有在制定有偿使用费收取方式时，考虑到时间段与有偿使用费收取的关系，其中明确一次性交纳的按70年收取，优惠30%[11]。这里只是间接提到宅基地的使用期限问题，并没有单独以条款形式列明。而且70年使用期限是否合理，以及到期后如何续期等问题亦未涉及。事实上使用期限会影响宅基地价值评估以及宅基地后续流转交易是改革中不可回避的问题。

1.4 如何有效监督宅基地有偿使用费的使用管理

以村集体为主体的有偿使用费管理制度是各地主要采用的做法。村集体负责有偿使用费的统一管理和使用，对费用的收支进行决策，并由上级部门负责监督和审计。具体而言，村委会建立完善财务管理制度，镇政府成立工作机构，负责本辖区内有偿使用工作，指导村级组织收取工作以及费用监管，对本辖区内宅基地有偿使用费的收交、使用、管理情况负总责，上级财政部门监督宅基地有偿使用费收取和使用，审计部门负责宅基地有偿使用费使用的审计。同时，对费用支出进行了详细规定，要求有偿使用费主要用于村镇基础设施建设、民生工程项目建设等集体公益事业及误工补助。有的地方也规定土地复垦、宅基地有偿退出的补偿和安置费用从宅基地有偿使用费中列支。

但根据调研情况，部分村干部对财务管理审计要求不是十分了解，部分村集体没有将各个村民小组有偿使用费收取明细、宅基地退出补偿情况进行公示，也未公示有偿使用费的用途去向等，当前只是初步建立财务管理制度，缺乏针对这些收益如何使用、管理、监督、审计、处罚等相关的配套政策和具体实施办法。而村集体资金使用管理是村民最为关心的问题，关乎村民切实利益，如果使用不当，很有可能产生干群矛盾，影响社会稳定。

1.5 如何确保有偿使用费顺利收取

有偿使用费能否顺利收取，和收取范围、标准、方式等政策有关，也受到农户观念、收入水平等其他因素的影响，而对农户缺乏有效惩罚措施也是有偿使用费难以收取的因素之一。在调研过程中，基层干部也普遍反映存在有偿使用费收取困难。一是因为在宅基地有偿使用制度刚刚探索建立，还需完善，农民在观念上还没有形成和接受，需要时间加以引导。二是镇政府及村集体对于有偿使用费收取缺乏惩罚措施，村集体缺乏法律支撑和强制执行力，再加上村干部综合素质和执法能力不高，导致许多村民持观望态度，缴纳有偿使用费积极性不高。如果持续这种状态，会导致以后有偿使用收费征收更为困难，而且对已交有偿使用费的人来说也不公平，会打击其参与有偿使用试点的积极性。

1.6 如何解决因人口变化而导致的有偿使用费收取问题

人口增减会对现有“定人定面积”和“总量管控”原则产生影响，因为人口变化会带来家庭面积标准和总量的变化，而现有政策对该问题并没有进行明确规定。比如有的农户家庭会因婚嫁、婚娶、新生、去世等各种原因引发人口减少或增加，出现这样的情况时，有偿使用费问题该如何收取？比如人口减少时，超占部分有偿使用费是按照以前人口的面积计算，还是按照现在减少后的人口计算？人口增加时，怎样解决新增人口的住房问题？因人口变化而引起的有偿使用费收取问题也是我们需要考虑的。

2 改革建议

2.1 分类合理制定有偿使用费收取标准

首先，各地区可根据自身经济发展水平分类制定本地区有偿使用费收费标准，建议尽快建立农村宅基地基准地价体系，以此作为宅基地有偿取得、有偿使用、流转、评估等方面的价格参照。并综合考虑宅基地价值、当地物价水平、收入水平等调整收费标准。其次，在调查了解清楚宅基地面积超标原因的基础上，分情况制定差异化的收取标准。对于合法取得，面积符合法律规定的农户不收取，节约面积的实行经济奖励；对于合法取得存量农村宅基地的农户，因历史原因、户籍变更或通过合法的农村住房买卖、接受赠与、继承或行使抵押权等原因实际占有农村宅基地的，实行较高的有偿使用费标准；对由于种种原因实际占有非法宅基地（包括合法取得但面积超过法定标准的部分）的农户，采用惩罚性质的高额有偿使用费标准。另外，应赋予村集体自行调整收费标准权利。

对“三无老人”、鳏寡孤独困难户和确无能力缴纳有偿使用费的农户，可实行缓交、减交或免交。同时对困难农户进行等级认定，一共可分为特别困难、困难、一般困难三个等级，对于这三个等级分别实行免交、减交和缓交。具体认定依据可根据实际情况，通过村级组织调查、讨论后，村委会投票决定认定等级。

2.2 以实测面积颁发产权证为面积核定依据

对于宅基地有偿使用费的面积核定依据问题，必须要统一规定面积核定依据。各地区应遵循“定人定面积”原则，根据法定面积内面积实行无偿使用，超出法律规定占地面积部分征收有偿使用费。对于村民宅基地面积核定依据应根据本地区实际情况，不应根据原有产权证上面积为依据，此种方式缺乏可操作性，不符合现实，因此在回答“以何种依据收取费用”时，应参考宅基地实测面积，并以法律形式固定下来，为农户颁发产权证，为宅基地有偿使用费用的收取提供依据和标准。其中为了避免确权颁证以后有偿使用费收取困难的问题，只应该对法定无偿面积进行确权办证，实测面积超过法定无偿面积进行登记备注即可。

同时，应在政策文件中以单独条款形式明确规定宅基地所包括的用地范围，建议宅基地定义主要包括居住用房，厨房、厕所、仓储间、牲畜圈等辅助用房，以及晒坝、庭院等附属用地。在此基础上，合理规定宅基地面积标准，分别设置住宅占地与附属设施占地标准，并明确其面积比例。通过固化宅基地建房占地面积标准，并在审批时加以确认，实现对宅基地面积总量的控制，解决有偿使用费面积核定问题。

2.3 参照已有惯例明确规定宅基地使用期限

在宅基地有偿使用、可流转的情况下，宅基地使用权的物权特征逐渐凸显，宅基地使用权作为一种用益物权，设定期限才符合用益物权的基本原理。应该尽快明确宅基地使用期限以及到期后如何续期等问题，并在产权证上注明宅基地使用年限，以此来保障集体经济组织所有权人的权利。可以参照城市土地使用期限规定，将宅基地使用期限暂定为70年，以使农户更能接受。考虑到农户取得宅基地可能是无偿可能是有偿的，应该对两种情况制定不同的续期方案，并明确续期的原则方式、收费标准、期限等内容。

2.4 强化有偿使用费的管理监督机制

一是围绕“有偿使用费如何使用”问题，应始终坚持“取之于民，用之于村”原则，规制有偿使用收益金主要用途，使其物尽其用，惠及广大农民。即主要用于本集体经济组织基础设施建设、公益事业建设、土地复垦、宅基地回购及误工补助等方面，各村应对有偿使用费使用用途进行及时公示，保障村民的知情权和监督权。

二是围绕“如何管理”问题，建立并完善有偿使用费管理政策。首先，适时公示有偿使用费收取明细和有偿使用费的使用用途，主动接受人民群众的监督，增强政策执行的透明度；其次，逐步建立和完善财务管理制度，建立专门账户，实现收支预算统一管理，收支一条线，加强规范监督财务支出程序，增强监督财务力度，有效地把好财务支出关；另外，加强对相关审计财务人员加以培训，对财务人员进行岗位细化，专人专责，并加强对村委会成员的教育、管理和培训，提高他们自身的素质以及管理和服务群众的能力。

三是围绕“如何监督”问题，建立有偿使用费监督责任制度。由上级财政部门负责监督宅基地有偿使用费收取和使用，上级审计部门负责有偿使用费使用的审计工作，上级人民政府指导辖区内有偿使用费的收取工作等，各部门各司其职，明确各层级权责，以期做到公正公平，规范有偿使用费收取、管理、使用行为，杜绝私自收取、减免、挪用、侵占宅基地有偿使用费现象。

2.5 构建有偿使用费收取的奖惩制度

一是加强对宅基地有偿使用制度的宣传和推广，使广大农民能够了解建立有偿使用制度的意义和重要性，能够自觉交纳有偿使用费。二是建立奖惩制度，通过奖励与惩罚并举促使农户自觉主动交纳有偿使用费。在奖励方面，可按年度梯级式收取有偿使用费，对按时间段交纳的农户给予优惠，交纳时间越长给予的优惠越多[12]。在惩罚方面，对于逾期不交的农户，每日加收滞纳金，拖欠时间越长，交纳的费用越高。同时对恶意不交、严重逾期不交或者抗交的农户记录在案，并与村集体收益分红等农户权益相挂钩，形成信用约束和经济约束，促使农户主动交纳有偿使用费。

2.6 建立政策动态调整机制以应对人口变化影响

针对人口增减带来的影响，可根据具体针对人口变化制定不同的有偿使用费收取政策。其中对于人口增加情况，如果不申请新的宅基地，则在原来确权颁证的基础上对超出规定的面积减少人口增加标准面积的有偿使用费或者对没有超出规定的部分给予一定奖励，若要新申请宅基地，必须将原来已经获得的无偿使用的宅基地面积加总计算，或者要求其将旧宅基地拆除后并在有偿使用规定的面积标准内提出申请。对于人口减少情况，可以以5年或者10年为一周期，规定在周期范围内有偿使用费收取的认定对象、标准、费用不变，以此确保政策的稳定性和连续性。同时，考虑到收入水平、物价水平的变化，应当建立有偿使用费收取标准的动态调整机制，以适应社会经济发展水平的变化。