社会扶贫资金审计实践初探

◆田 林 洪 帆/ 荆州市审计局

社会扶贫指社会各界为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作。笔者结合近年来的扶贫审计实践，总结分析社会扶贫资金的审计经验。

一、社会扶贫资金的特点

（一）社会扶贫资金筹集来源分散

社会扶贫资金筹集来源分散，筹资额具有不确定性。一个贫困县，就有省市县三级党政军机关、企事业单位的定点扶贫资金，以及对口支援、社会各界、个人捐赠的扶贫资金。

（二）社会扶贫资金到位方式多样

社会扶贫资金帮扶到村、到户方式多样，主要有以下几种。

1.省市县三级党政军机关、企事业单位部门预算安排的专项扶贫资金：一是同级财政集中支付到定点贫困村所属的乡镇财管所专户或村账；二是相关单位直接支付给定点贫困村报账员或村干部；三是相关单位直接购买种子、种苗、农资、生活必需品等实物发放给贫困村、贫困户。

2.具有二次项目资金分配权的部门单位从行业项目资金中安排的定点贫困村帮扶项目资金：一是同级财政集中支付到定点贫困村所属的乡镇财管所专户或村账；二是定点贫困村实施项目后，到安排项目资金的部门单位报账。

3.社会各界、个人捐赠贫困帮扶资金：一是通过慈善总会筹集分配；二是以现金、实物定点捐赠，包括党政军机关、企事业单位的个人捐赠，多数直接给付对接贫困村、贫困户。

（三）社会扶贫资金实际用途广泛

社会扶贫资金或单独实施产业扶贫项目、改善基础设施项目，或弥补扶贫项目资金缺口，或用于壮大村集体经济，或用于村集体扶贫经费支出，或直接发放给贫困户等。

二、社会扶贫资金管理使用中存在的问题

（一）社会扶贫资金未纳入政府统筹

社会扶贫资金因其分散、不确定、来自民间等特殊性，未纳入政府统筹扶贫资金方案。以笔者调查的一个贫困县情况为例，2017年收到上级拨入财政专项扶贫资金5787万元，而据不完全统计资料显示，2017年收到社会扶贫资金约2500 万元。几乎相当于上级拨入财政专项扶贫资金一半的社会扶贫资金未纳入政府统筹安排，不利于该县精准扶贫、精准脱贫规划和方案的实施。

（二）社会扶贫资金未制定管理制度

从近年来扶贫资金审计调查情况来看，相关县市区均未制定社会扶贫资金专项管理制度，对社会扶贫资金的筹集、分配、使用、考核、统计等未像财政专项扶贫资金那样规范管理。特别是使用权在村委会的社会扶贫资金及物资，更容易出现发放村干部福利工资、弥补村集体办公经费不足、用于吃喝招待、优亲厚友、个人侵占挪用、未发挥效益等违法违纪问题。

（三）社会扶贫资金项目管理不规范

社会扶贫资金出资方具有绝对话语权，为了突显己方的扶贫效益，多采取单独实施产业扶贫项目、改善基础设施项目等。由于这些社会扶贫资金项目未纳入地方扶贫规划和方案，也不在绩效考核范畴内，所以其项目管理不规范之处较多，诸如未立项审批、未招投标、验收不严、改变资金用途、效益不高、扶贫关联性不明显，甚至虚报扶贫项目支出等。

（四）社会扶贫资金使用监督不透明

由于社会扶贫资金的使用权在出资方和村委会，扶贫部门不考核，监督部门未纳入审核重点，社会扶贫资金使用公开透明不够，易发生损失浪费、违法违纪问题。如某部门与定点扶贫村委会在未经村民代表大会表决的情况下，用该部门扶贫帮扶资金13.40 万元购买小车一辆，租赁给该部门下属单位使用。

三、社会扶贫资金的审计思路

（一）社会扶贫资金目标的审计

社会扶贫资金的目标仍然是精准扶贫、精准脱贫。无论社会扶贫资金用于实施扶贫项目、用于壮大村集体经济、投资入股新型农村经营主体，还是直接发放给贫困户等，审计的重点都应关注各地定点帮扶贫、社会帮扶贫、个人捐赠等资金是否精准用于贫困村、建档立卡贫困户及发挥增收脱贫作用，揭示帮扶和捐赠资金效益不高、用于非扶贫领域建设，以及一些企业以帮扶贫为由享受扶贫项目优惠政策等问题。

（二）社会扶贫资金管理的审计

1.社会扶贫资金筹集的审计。针对社会扶贫资金筹集来源分散、到位方式多样的特点，审计的重点应是资金是否归集到定点贫困村、贫困户。一是省市县三级党政军机关、企事业单位的帮扶资金是否拨付到村账。定点贫困村是帮扶资金使用的主体，资金不到村账不确认为帮扶资金。避免帮扶资金出资方越俎代庖，直接使用帮扶资金，一旦出现矛盾和失误不好定责。二是社会各界、个人捐赠的帮扶资金，除了零散直接给付贫困户的现金、实物，其他的均应记入村账。通过慈善总会筹集的资金、实物应登记入村账；社会各界、个人（包括党政军机关、企事业单位）直接捐赠给贫困户的资金、实物应登记台账，便于统计上报。

2.社会扶贫资金使用的审计。对于拨付到村账的社会扶贫资金，应该等同于财政扶贫专项资金的审计。重点关注社会扶贫资金使用的精准性、真实性和合规性。一是帮扶资金的使用是否符合批复的实施方案所规定的用途。对于改变资金用途的支出，须查看社会扶贫资金出资方的批准文件、村民代表大会表决记录、上级扶贫部门报备的证明等。二是全面收集县级相关部门安排和实施的涉农项目资料、县乡扶贫专账报账资料以及乡镇政府经费账、村级经费账等财务资料，采取集中审查和核对的方法，对社会扶贫资金项目与其他涉农项目进行横向核查，对县、乡、村三级资金拨付和使用进行纵向核对，从中发现疑点和问题。通过审查村账的其他收入、捐赠收入及支出实际情况，揭示利用虚假项目、虚假合同、虚假人员名单等虚报冒领、骗取套取帮扶资金的问题。三是通过审查村账帮扶资金的实际支出情况，查看是否用于发放村干部奖金福利、公款吃喝、招待送礼、公款旅游等，揭示将社会扶贫资金用于非扶贫领域的问题。

3.社会扶贫资金考核的审计。社会扶贫资金应纳入政府统筹规划和实施方案，也应该纳入政府扶贫资金绩效考核。重点关注社会扶贫资金是否在政府扶贫部门备案及纳入统计报表、政府扶贫部门是否参与验收、政府扶贫资金绩效考核是否对社会扶贫资金全覆盖的问题。

（三）社会扶贫资金项目的审计

社会扶贫资金一旦投入扶贫项目，就不属于党政军机关、企事业单位、社会各界、个人的自有资金，其投入方只有建议权、监督权，而没有使用权。社会扶贫资金项目的审计应该等同于财政扶贫专项资金项目的审计。

应重点关注社会扶贫资金项目是否经过村民代表大会集体表决；社会扶贫资金投入方、村委会干部，是否存在利用职权干预工程招投标、插手工程建设并从中谋利等问题。重点揭露社会扶贫资金项目虚估冒算、虚假验收，导致出现严重质量问题以及项目建设资金被违规侵占等。一是未按规定招投标的问题。通过查阅项目工程建设资料，审查符合招投标条件的工程项目是否按规定进行了公开招投标，有无将应公开招投标的工程采取议标、邀请方式发包或虚假招投标，以及指定发包扶贫项目工程等问题。二是审查违规转包分包非法谋利的问题。查阅工程合同、工程建设资料（重点查阅监理施工日记，发包方、监理方和施工单位三方签字的工程进度表），并与工程款的收款方进行对照分析，审查项目资金实际收款人与缴纳投标保证金的单位或个人、施工合同中的承包人是否一致，审查虚估冒算和转包分包扶贫项目工程等问题。三是审查社会扶贫资金投入方、领导干部违规承接工程和插手工程建设等问题。将扶贫项目工程施工合同中的承包人、投标保证金缴款人、扶贫项目资金实际收款人与编制部门提供的财政供养人员名单、组织部门提供的村干部名单等进行对照审核，审查社会扶贫资金投入方、领导干部插手工程建设、公职人员或村干部违规承接扶贫项目工程的问题。

（四）社会扶贫资金公开的审计

重点关注社会扶贫资金阳光化管理的情况，是否将资金来源、资金分配、实施项目、工作进度等信息及时向社会公开，是否流于形式不便于群众了解情况和监督等。重点审计社会扶贫资金分配、使用、项目建设内容和进度等内容未按规定公示、公开、公告等问题。一是审查公示公开载体及平台情况，是否存在阳光化管理制度执行不到位或未执行的问题。二是现场察看村级政务公开公示栏、公示地点及相关证明材料，主要核查村级社会扶贫资金来源、分配对象和额度，以及扶贫项目的建设内容、建设期限和进度、实施地点、承建单位或个人等情况，揭示村级社会扶贫资金及项目建设等情况未公示公开，公示公开的内容、渠道、方式、时限不清晰，以及公示公开流于形式等问题。