政府购买社区矫正服务法律问题研究

王燕飞,汤文娟

(湖南大学犯罪学研究所，湖南 长沙 410082)

一、政府购买社区矫正服务：基本内涵与实践

(一)政府购买社区矫正服务的基本内涵

政府购买社区矫正服务是“社区矫正+政府购买服务”的复合概念。当前，政府购买服务的内容涉及范围广泛，其中一项服务内容便是关于“社区矫正”的服务。因而，所谓政府购买社区矫正服务是指司法行政机关将社区矫正工作中的部分非刑罚执行类项目或辅助性工作，按照规定方式和程序，采取合同方式交付具备一定条件的社会组织或非盈利机构完成，费用按照一定标准进行评估后予以支付的政社合作方式。[1]政府购买社区矫正服务的基本内涵通常包括三个基本要素，即购买主体、承接主体与购买内容。

第一，购买主体。政府购买社区矫正服务的主体是司法行政机关，其中包括各级社区矫正机构。我国《刑事诉讼法》第258条明确规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”该法条规定社区矫正的执行主体是社区矫正机构，由此，社区矫正机构也应当是政府购买社区矫正服务的主体。但是，在实践中，全国大部分地区的社区矫正机构并不具备独立主体资格，一般由司法行政机关行使社区矫正的职能，司法行政机关也就理所当然地成为政府购买社区矫正公共服务的主体。政府虽然并不是具体开展社区矫正工作的实施主体，但是政府在整个购买服务过程中的作用是不可或缺的。

第二，承接主体。目前学界对于承接主体研究主要有两种不同观点：一种观点认为,社会组织是政府购买社区矫正服务的唯一承接主体，也就是政府购买社区矫正服务的承接主体只能是社会组织，而且还必须是具有相应资质的社会组织；[3]另一种观点认为,社会组织和企事业单位都可以成为承接主体，指以非政府组织为主体的各类社会机构，主要是由非营利组织和私人部门构成。[4]显而易见，这两种观点的分歧点主要在于私人部门即非营利组织可否纳入社区矫正服务的承接主体之中？我们认为，可以将其纳入其中。承接主体是非营利组织，而非市场。市场具有逐利性，容易导致资源分配不均匀，进而产生社会不公现象，相反，非营利组织具有同时增进生产效益和分配效益的特点，这与政府的公共性是相契合的。另外，非营利组织通过提供社区矫正服务比如心理辅导、法律知识普及、再就业指导等工作可以进一步提升社区矫正服务的质量，同时也给予矫正对象更加自主多元的选择权。

第三，购买内容。政府购买社区矫正服务的内容应该是社区矫正制度所涵盖的内容。问题是具体包括哪些内容，这无疑是需要明确的。对于社区矫正的实质内涵，学界大体有三种不同认识。狭义说认为，社区矫正的内容仅指在社区执行的替代措施，具体包括缓刑、假释、工作释放、中途之家、居家方案等。广义说认为，社区矫正的内容具体包括社区服务、社区劳动、家中监禁、通信监控、罚款、赔偿等。最广义说认为，社区矫正的内容包括一切在社会中对犯罪人进行的矫正工作和措施，社区的理解扩大到整个社会。[5]概而言之，社区矫正制度所包括的内容为：刑罚执行的内容与体现社区矫正福利性质和预防性质的解决社区矫正对象问题、恢复矫正对象社会功能、促使矫正对象自我更生的矫正内容。甚至有学者认为，社区矫正是一项复杂的综合性系统工程，也是一项致力于改造罪犯、保卫社会的实践活动和认识活动。[6]然而，政府购买社区矫正服务涵盖的内容需要满足政府购买服务的公共性、公益性、社会性三个基本特征，也就是不同于满足个体需求的私人服务，购买服务的内容满足矫正对象多元化的社会需求；不同于营利性质的市场服务，购买服务的内容是根据矫正对象的需求而定；不同于政府内部的行政后勤服务，购买内容的对象是针对政府外部人员而不是内部行政人员，购买内容具有无偿性和福利性。可见，政府购买社区矫正服务的购买内容不仅受到社区矫正性质或内涵界定的制约限定，也受到政府购买服务特性的决定与支配。

(二)政府购买社区矫正服务的实践状况

我国开启政府购买社区矫正服务工作大约有十余年时间，其中上海与北京成为全国示范城市，被称为“上海模式”与“北京模式”[注]有学者认为深圳也是一种典型模式。参见曹海青，苗泳.政府购买社区矫正社会工作服务法律问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2017.22.。在上海，相关执法机构组建“上海市新航社区服务总站”这一社会组织，通过政府购买社会组织的专业服务开展社区矫正，从而形成政府购买专业社会组织服务的制度。上海市社区矫正办公室与不具有行政主体资格的新航总站签订《政府采购服务合同》，约定新航总站根据该合同的规定提供相应的社区矫正工作服务，并接受市矫正办的指导、考核和评估。[7]与上海不同，北京是政府出资组建社区矫正社工组织并购买社工岗位派驻到司法所和社区工作站，社会组织依附于政府，是政府触角的延伸，购买只具有形式意义。如北京市矫正工作领导小组办公室与朝阳区政府共同出资建立阳光社区矫正社会工作服务中心，以该中心为平台招聘(购买)岗位社工并派驻到司法所提供社区矫正社工服务，朝阳区阳光社区矫正服务中心建立了以司法所工作人员、监狱警察、专职社会工作者开展社区矫正的专业队伍，司法所取代公安机关成为社区矫正的执行主体是北京模式的最大特点。其中社区矫正人员队伍中，分为专业矫正力量和社会矫正力量。[8]

这两种模式不同程度上影响了全国其他地区，但是各地在实践探索之中，也进行了符合本地区实际的创新发展，形成了各自的特色。如在湖南，各地方人民政府根据2014年6月下发的《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》，开始实施政府购买社区矫正服务工作，按照“先行试点、稳步推进、深化改革”的思路推进，最终形成统一的政府购买社区矫正服务机制。2016年8月《全面推进政府购买社区矫正服务实施方案》细化了政府购买社区矫正服务工作的要求，明确界定了政府购买社区矫正服务的含义，确定了政府购买社区矫正服务包括教育学习、社区义务服务、心理矫治、定位服务、走访调查、社会适应性帮扶、职业技能培训等七项内容。另外，规定政府购买社区矫正服务按照以下程序进行：制定目录—确定项目—公开信息—选择承接—签订合同—履约管理—资金支付。从2014年正式启动试点工作，截至2017年3月，湖南省已有90%以上的县(市区)开展了政府购买社区矫正服务工作，各地区共计投入购买社区矫正服务资金2900余万元，向社会组织购买7大类126项社会服务。[注]参见湖南省司法厅社区矫正局官网。目前，湖南各地司法所的购买方式主要有四种形式：其一，向社会公开招聘社会工作者。如涟源市司法局择优招聘社区矫正辅助人员，通过考试后签订用工合同。其二，多种购买方式即劳务派遣和购买专业服务。如郴州市司法局以购买岗位方式为主，而对专业性较强的需要社会专业机构和专业技术人才辅助开展的工作则采取购买专业服务的方式。其三，与法律服务所签订开展政府购买社区矫正服务协议。如武冈市司法所由于没有符合承接政府购买社区矫正服务主体的情况，分别与武冈市都梁法律服务所，武冈市司马冲法律服务所签订开展政府购买社区矫正服务协议。其四，采取购买服务项目的方式。如衡阳市雁峰区司法局向衡阳甘霖社会服务中心购买社区矫正业务工作中的非执法类项目，长沙市开福区司法局向长沙市开福区德馨社会工作服务中心购买社区矫正业务工作中的非执法类项目等等。[注]资料来源于2014年度湖南各区县司法局向湖南省司法厅汇报工作的内部文件。

很明显，当下政府购买社区矫正服务呈现出的显著法律特征是该项工作开展基本是以其各自所创制的法规政策为主要“准绳”的。2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《社区矫正实施办法》(以下简称“实施办法”)。该实施办法，是目前开展社区矫正工作的基本依据，它囊括了社区矫正的相关体制、实施机关、实施对象、相关责任等主要问题，并且进一步规范了社区矫正的具体步骤以及各部门间的分工协助等问题，成为了我国社区矫正实践的“大法”或者“母法”。[9]但是，该实施办法并没有规定政府部门购买相关社区矫正服务的具体内容与实现程序，但是明确规定了社区矫正服刑人员应当参加教育学习活动、社区公益服务、心理辅导教育等活动，为政府购买社会矫正服务的“矫正”工作界定了具体范围，夯实了法律基础。而晚近各地出台的政府购买服务的相关规定的规章则正为购买社区矫正服务提供实现的具体办法，将两者结合起来，成为了社区矫正规范文件体系一个有机组成部分。如湖南省先后出台了不同主体制订的有关社区矫正的规范性文件，建立了一套以《湖南省社区矫正实施细则》为中心的社区矫正制度体系。[10]据初步统计，湖南省从2008年到2018年先后出台的社区矫正规范性文件和规章制度将近30项。其中就有关于政府购买社区矫正服务方面的规章，即2014年颁布的《湖南省人民政府关于全面推行政府购买社区矫正社会服务实施意见》，以及之后颁布的规章、办法等，主要是对该实施意见具体细化的规定。可见，我国当下所进行的政府购买社区矫正服务基本是在省级较低层级的法律规范层面规范与运行的，呈现出各地不同的差异性与特色[注]参见王燕飞,吴荣曦.社区矫正运行状态与创新发展——湖南实践视角的实证分析[J].河南警察学院学报,2017,(1):38-39.，目前仍处于不断探索与发展之中。

二、政府购买社区矫正服务存在的主要法律问题

政府购买社区矫正服务不仅向矫正人员提供专业化服务，进一步提高了矫正人员的矫正效果，而且促进了政府职能性的转变。然而，推行这一举措并没有国家层面成熟、完善的法律制度，而是采取开放的方式积极支持各地政府在购买社区矫正公共服务工作方面根据各地实际摸索和创新发展，积累经验，创制条例、规章或者办法，发挥法律规范的指引功能。但是，这种制度供给在实践中存明显的在缺陷与不足，暴露出较为严重的法律问题。

(一)出台的专门性法律规章效力有限

由于我国社会工作起步较晚，社会服务方面的法律法规规章等都不太健全，加上我国还没有出台《社区矫正法》，现阶段可以适用于社区矫正的法律是《刑法修正案(八)》和《社区矫正实施办法》，这些法律缺乏对政府购买社区矫正服务的相关规定。针对这种情况，在省一级出台相应的规章制度，只是权宜应对之计。以湖南省政府购买社区矫正服务为例，2014年湖南省各地政府在《湖南省人民政府关于全面推行政府购买社区矫正社会服务实施意见开始》的指导下全面展开这一工作。在具体操作层面，出台了《全面推行政府购买社区矫正社会服务实施方案》、《湖南省政府购买服务管理实施办法(暂行)》，这些政策性文件基本上是法律渊源里的政府规章，成为政府购买社区矫正服务的法律适用依据，政府购买服务工作算是“有章可循”。但是，这些文件的法律效力有限，法律位阶较低，不能替代国家法律功能，缺失公信力与严肃性。更为严重的是，由于全国各个地方经济发展状况不一样，政府在制定购买服务的规章时往往结合本地区的经济状况，尤其是涉及到购买资金的问题上各地差异较大，内容不统一，欠缺有效的配套措施等，实践中形成了“多头管理”、“各自为政”现象，这些都在一定程度上消解了政府购买社区矫正服务的实施效果。

(二)购买服务合同内容不明确

地方政府在实施购买社区矫正服务工作中出现了购买内容不确定，服务项目数量不足且泛化性严重，服务标准不统一等诸多问题。由于顶层设计步调不一致，加上各地对政府购买社区矫正服务的法律认识不太统一，不少地区在社区矫正实施工作中存在非同一化问题，在场所建设、工作措施、工作重心方面都存在不同程度的差异。[11]最为突出的表现是在社区矫正的三项基本任务上，各地在管理监督、教育矫正和帮扶适应上产生了用力不均匀、着色不一致的现象，导致实践中出现类似问题，比如有的地方重点抓监督管理工作，突出刑罚执行性，对社区矫正人员实行“点讯制度”；有的地方强调教育矫正功能，大力普及法制教育和道德教育，把人性关怀放在第一位；有的地方偏重帮扶适应工作、就业安置工作和破解救助难题，帮助社区矫正人员生存与发展。针对这些制度引发的问题，是否有必要规范政府购买社区矫正服务的合同内容或者统一规定购买范围？政府购买服务时是否需要采纳社会组织和社区服刑人员的建议？例如，湖南省德鑫社工服务中心的社区矫正工作者为每一位社区矫正对象建立了相应的矫正方案和档案，但是矫正方案无一例外地让矫正对象参加社区公益劳动作为主要的矫正活动，缺乏个性化定制，难以满足矫正对象个性化需求。那么，是否有必要实施针对性的矫正方案？又如，在上海新航服务总站领导下的专业工作室，探索出青少年帮教服务项目，开展法制教育学习、读书小组活动、组织爱国主义参观活动、心理辅导和小组活动等项目,[12]取得了良好的矫正效果，那么其他地区的社区矫正服务提供者是否可以参考借鉴上海经验？诸如此类，服务合同应否包含缺乏明确的规范性文件依据。

(三)购买服务合同项目有限

虽然一些地方政府相继出台了购买公共服务的指导目录，比如《2016年湖南省本级政府购买服务指导目录》、《上海市政府关于购买公共服务的指导目录》等。毋庸置疑，这些指导目录迈出了公共服务类型化的一大步，但是，依然存在项目类型有待拓展等诸多问题。以《2016年湖南省省本级政府购买服务指导目录》为例，其服务项目有限，不能完全满足实践的需要。在北京试点工作中，也出现了购买服务项目有限的问题。北京模式的社区矫正服务项目往往是回归社会的相关辅导、心理矫治、帮助教育、技能培训、临时救助等一般项目，缺乏一些有针对性的专门项目，如针对未成年犯、老年犯的矫正项目，针对滥用毒品和酒精的矫正项目，针对精神障碍和缺陷的特别精神治疗服务项目，针对暴力犯罪和性犯罪的心理特别服务项目等。这些都反映了社会矫正服务项目亟待根据现实需要予以拓展的问题。

(四)法律救济方式不足

法律救济方式不足主要是，在政府出资购买社会服务的具体操作中，行政干预色彩依然较浓，政府在资金调配、人员招募、评估考核等方面占有绝对优势，承接主体的平等主体地位并未充分体现出来。在承担政府购买服务项目的社会组织中，实际上只有一家，这就造成了承接主体唯一化的问题，政府在购买社会服务时往往缺乏对承接主体的比较和择优选择，这在某种程度上更加强化了承接主体对政府的依附性。一旦出现纠纷，承接主体的法律救济方式很少，基本上是不了了之，结果是进一步强化了“公强私弱”的格局。如在实践中社区矫正机构和第三方签订的名为“某某司法局政府购买社区矫正服务的合同或协议”或类似名称的合同，其性质到底属于民事合同还是行政合同？合同双方当事人的法律地位如何界定，是平等的民事主体还是行政主体和行政相对方关系？如果合同履行过程中产生了一些纠纷又该如何救济？例如，在D社工服务中心，就出现了矫正人员接受矫正服务后再犯罪的情况，由于矫正人员素质差异大，家庭环境各异，再犯罪的责任不能完全归结于社工服务中心，再犯罪不是社工服务中心单方面所能控制的，那么在矫正人员再犯罪之后，作为合同购买方的政府是否可以提起诉讼或者要求D社工服务中心承担违约责任？又比如，政府在合同签订后不按时支付购买资金或者差额支付购买资金，承接主体是否可以主动中止合同的履行，承接主体如何维护自己的合法权益？更值得思考的是，在执行社区矫正过程中，社区矫正服刑人员或者其家属如果认为第三方承接主体提供的服务不全面，他们是否可以提出异议？他们是否享有某种法律主体地位，享有一些基本权利？如在社区矫正服刑人员就业方面，社区矫正服刑人员的就业保障和救济问题亟需完善。根据K社区矫正办公室工作人员介绍，当前矫正服刑人员基本上是自己找工作，个别由居委会介绍工作，那么在就业工作中，如果矫正服刑人员凭自己的能力找不到工作，那么劳动和社会保障部门以及司法部门是否需要承担提供培训机会甚至是就业机会责任？

(五)对购买主体的法律监督不足

政府购买社区矫正服务中的漏洞主要是购买社区矫正程序存在瑕疵，集中表现在对购买主体法律监督不足。当前相应的规范性文件并没有对政府购买服务过程进行监管的规定，政府往往作为服务的评估者，这样就难以保障第三方和社区矫正服刑人员的合法权益，也可能会导致市场主体和部分政府机构人员的“权钱交易”，也可能出现部分政府工作人员借机敛财、中饱私囊现象。对于这一领域的渎职犯罪，有学者统计分析指出：这类案件集中发生在基层司法所直接从事社区矫正工作的人员之中，从样本总体分析43名被告人中身份系基层司法所所长或所负责人的25名，占被告人总数的58.14%；普通矫正工作人员14名(其中受委托从事矫正工作的4名)，占被告人总数的32.56%；司法局领导3名、中层干部1名，分别占被告人总数的6.97%和2.33%。[13]其严重性由此可见一斑。

三、政府购买社区矫正服务存在法律问题的原因

实践中，政府购买社区矫正服务存在诸多法律问题的原因非常复杂，归纳起来，主要有以下三个方面：

(一)法律体系尚不成熟

政府购买社区矫正服务涉及到政府购买公共服务和社区矫正两个方面的法律问题。一方面，政府购买社区矫正服务是政府购买公共服务的组成部分，政府购买的社区矫正服务只是政府购买众多公共服务的一种。另一方面，政府向社会购买的公共服务对象是社区矫正，社区矫正服务成为购买内容。那么，政府购买社区矫正服务在适用法律时，既需要适用政府购买服务方面的法律法规，也需要适用社区矫正方面的法律法规，还可能需要适用专门的政府购买社区矫正服务工作方面的法律法规。但遗憾的是，我国政府购买社区矫正服务工作在法律适用整体方面基本处于“无法可依”的状态。[14]具体而言，第一，政府购买服务方面的法律不健全。在政府购买服务方面，可以适用的法律依据很少，主要是《政府采购法》、《预算法》、《政府采购法实施条例》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法(暂行)》。虽然这些都明文规定政府可以购买公共服务，但是却缺乏相应的规定来支撑政府购买诸如社区矫正等服务行为。不难发现，《政府采购法》、《政府采购法实施条例》是针对政府购买货物、购买工程等有形服务，对于政府购买社区矫正这类无形服务是缺少操作规定的。第二，社区矫正方面的法律不完善。虽然《社区矫正实施办法》对实施社区矫正的主体、执行程序、适用对象等作出了相应的规定，但“办法”不是“法律”，其法律位阶较低，更不能替代国家法律功能。[14]从立法角度分析，社区矫正属于刑罚执行类工作，社区矫正应该由全国人大或人大常委会制定法律加以确定，这样才能够提高与增强社区矫正工作的法治意义，促进矫正服务的内涵明确性，保证其法律正当性，更好推动政府购买社区矫正服务范围与项目的稳定性与规范性。第三，政府购买社区矫正服务方面的专门性法律尚处于空白状态。由于政府购买社区矫正服务在法律、法规层面缺少相应的规定，但现实中又需要实施政府购买服务工作，所以很多地方政府往往以政策性文件的形式来规范政府向社会组织购买社区矫正服务的工作，这无疑增加了操作中的随意性。

(二)政府合同意识不强

我国政府购买社区矫正服务目前尚无统一规范的合同文本样式，各地政府签订的合同文本在购买条款、购买内容、责任认定、权利义务规定方面不完全相同，有的地方政府甚至不签订合同或者签订合同流于形式，这是因为我国的社区矫正是由政府自上而下行政推动的，而非自下而上地自然生成，目前许多地方的社区矫正工作仍由政府部门一手包办，部分政府在购买社区矫正服务中处于强势地位。在实践中，个别地方和部门将政府购买社区矫正服务当成是政府向社会卸包袱的过程，要么将提供服务难度大、矫正任务难的项目向社会组织“一买了之”，要么对于政府购买社区矫正的数量、质量缺乏统一规定，更有甚者受市场利益的诱惑或私人关系影响，对购买社区矫正服务的对象不进行严格资格审查和把关，或依靠个人信用担保，不签订购买合同，特别是在服务项目的招投标上存在不规范行为，甚至违法行为。这实质上是政府的公共行政理念转变受阻，衙门官僚陈旧传统观念的固守难以冲破；具体诱因而言，有政府工作人员基于工作责任过度担忧，有衙门之风惯性思维作祟，也有制度、法律不完善造成的非理性冲动等等。这些都表现出合同意识不强，法治意识欠缺。不可否认，政府购买服务也会越来越多样化、常态化，政府不再是公共服务的唯一提供者，社会组织是公共服务供给有效的补充力量，让符合条件的社会组织承担公共服务责任，政府要更加注重与社会组织的合作。[15]这应该是一种发展趋势，但是政府需要转变管理思维方式，树立合同意识，明确合同权利义务，形成一种新的理念。

(三)相关配套制度没有及时跟进

政府购买社区矫正服务运行中的漏洞主要是购买社区矫正服务程序存在瑕疵，表现在对购买主体监督不足，归根结底是相关配套的法律机制不健全。政府购买服务不同于政府采购，政府在购买服务过程中扮演的角色是购买主体，但是监督政府的角色处于“缺席”状态，这无疑是监督制度没有跟进留下的空白地带。由于罪犯矫正长期作为一种公共产品和公共服务，一直是由政府独家供给和提供的，随着政府购买社区矫正服务试点的展开，许多地方政府以项目购买的方式将部分非刑罚执行的矫正事务交给了社会组织。这种巨大的转变与进步，与相关制度的滞后没有快速跟进发生了矛盾与冲突，导致在实践中出现了不少问题。另外，政府购买社区矫正服务往往涉及到多个部门，社区矫正机构在实践中一般是各地政府设立的社区矫正办公室，而矫正社会工作兼具刑罚执行和社会工作的双重属性，需要政府多方协作参与，政府作为主导力量推动购买社区矫正服务，其他部门的配合必不可少，这种参与模式却没有明确规定与公开透明，其权利与义务不确定导致了运行之中难以支持与配合。尤其是政府购买服务运行过程监管程序的缺位使得政府部门往往过于重视前期工作，忽视监管和问责，[16]从而使得其“军合而不齐”，不能在法治轨道上发挥集体力量。

四、完善政府购买社区矫正服务的具体路径

政府购买社区矫正服务开启中所暴露出的众多法律问题，不仅显示出这一实践面临的现实矛盾的复杂多样性与各种各样的阻力，也表明我国在这一开创性工作的法治化建设过程中法治经验累积与社会生成是异常艰难的。因此，对其完善的对策需要在实践中不断摸索，探求多元的具体路径，这里仅仅从理论上进行分析，提出一些建议。

(一)完善法律体系

法律保障是开展政府购买社区矫正服务的前提。国外有关这方面的法律体系完备成熟。比如，美国制定的《联邦采购法规》、《合同竞争法》、《联邦采购合理化法案》，英国制定的《英国政府与志愿及社区部门关系协定》，日本制定的《更生保护事业法》、《更生保护事业法等部分法律修正案》[17]等法律，为政府购买社区矫正服务工作注入了强劲的动能，使各国政府及社会组织开展社区矫正服务时“有法可依”。而在我国，涉猎政府购买社区矫正服务的法律关系非常广泛与复杂，仅仅依靠专门单一法律调整是不可能实现的。因此，在立法层面需要进行体系化完善，在整体上推进相关法律规定走向成熟。

其一，加快完善政府购买公共服务的专门立法。由于公共服务的特殊性，建议对政府购买公共服务进行专门立法。如前所述，虽然《政府采购法》、《政府采购实施条例》把公共服务纳入政府采购的范围，但是缺乏相应的可操作性规定，对政府购买公共服务专门立法能进一步推动政府购买公共服务的顺利开展，尤其对于政府购买社区矫正服务的工作大有裨益。首先，在宏观层面需要制定《政府购买公共服务法》。该法在内容上需要进一步明确政府公共服务的购买主体、购买内容、购买方式、购买对象、购买流程等。对于政府购买公共服务的范围、种类、性质等，以及购买公共服务的流程从信息公开、招标投标到社会组织资格审查、签订合同再到后期监管、评估、法律责任等都应作出详细规定，从而保障整个购买服务过程的公平公正，最大限度实现多方共赢。其次，在微观层面需要出台《政府购买公共服务工作条例》、《政府购买公共服务实施办法》、《政府购买公共服务实施细则》等。国务院可以参考相关法律规定，及时制定《政府购买公共服务工作条例》，同时地方政府可以结合实际情况和群众诉求，及时出台相关实施办法，[18]如制定《政府购买公共服务实施办法》、《政府购买公共服务实施细则》，进一步明确购买主体、购买内容、购买流程等，及时更新购买内容，根据实际财力规范资金支付方式，成立政府内部评估机构或进行第三方评估，也可以采取多种方式评估，如采取年中评估和年末评估相结合的方式，进一步保障购买服务效果。概言之，不管是推进宏观还是推进微观层面的立法，都是完善政府购买相关公共服务的具体操作，有效地调适政府购买公共服务复杂多样的法律关系。

其二，在《社区矫正法》中增加相关内容。为进一步推动与规范政府购买社区服务工作，我们建议在制定《社区矫正法》中增加有关政府购买社区矫正服务的相关内容，并作为专节规定，吸收借鉴《政府购买公共服务实施办法》、《政府购买公共服务实施意见》的相关规定，让其更具有可操作性。具体建议有：第一，建议吸收借鉴地方政府购买社区矫正服务的有益经验，制定有关开展政府购买社区矫正项目的具体内容，明确参与社区矫正相关机关工作职责、相互衔接等内容，[19]明确购买主体及相关机构的职责。第二，设立“社区服刑人员”专章，对社区服刑人员的具体权利义务等作出明确、详细规定。根据不同类型社区服刑人员的特点，规定不同类型社区服刑人员的具体服刑义务，如对于未成年犯、老年犯、女性服刑人员的义务制定更加有针对性的方案，增加对服刑人员的权利保障，增加社区矫正人员的就业、就学、临时救助等社会性帮扶、针对性教育矫治等内容，更加体现人性化。在此基础上，为政府购买社区矫正服务内容确定基本面向，明确行动目标，从而实现社区服刑人员的权利并促进其更好履行义务。第三，规定调查评估主体。比较合理的调查评估主体包括社区矫正机构或其他有资质的专业化组织，如相关的社会组织、律师事务所等，还可以引入专家力量对政府购买社区矫正服务过程及结果进行督导，建立长效督导咨询机制等。[19]第四，明确资金结算方式，可以将一次性支付和分批支付相结合，对于资金用途、流向必须有明确的台账记录，并设立核查机制。

其三，制定条例或规章等专门性规定。在政府购买服务立法与社区矫正法之基础上，还可以进一步作出细致、具体的立法规定。例如，国务院可以出台《政府购买社区矫正服务工作条例》，以弥补实践中应对政府部门的专门性法律欠缺的空白。地方人大在总结本地试点经验的基础上， 制订《政府购买社区矫正服务管理办法》，结合本地实际情况，选择承接主体，按照规定签订购买合同，合同内容应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格及资金结算标准和方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，监督检查承接主体履行合同的情况，对履约情况进行检查验收，按照合同约定支付资金。逐步建立政府购买社区矫正服务的项目规划、项目资金预算、发布购买信息、招标投标、项目监督评估、违约责任等长效配套机制。

(二)加强政府合同规范管理，保障实际效益

合同是现代社会契约精神的体现，是市场经济建设和政府职能转变过程中政社平等合作的方式。更为重要的是，政府购买社区矫正服务是我国基层治理现代化推进的方式，也是基层现代化治理体系的重要内容。[20]因此，我国需要进一步规范购买社区矫正服务合同管理，增强合同意识。

其一，政府部门要转变意识，增强合同意识。政府购买社区矫正服务的角色不同于政府采购的角色，政府扮演的角色是购买者、管理者、监督者。社区矫正的非刑罚执行功能服务如心理矫治、教育帮扶、公益服务等由符合条件的市场主体提供，而不再由政府大包大揽。在此过程中，政府需要明确自身的职责，认清自身定位，转变计划经济时代的管理理念，树立正确的合同理念，遵循合同原则按规则办事，建立平等的市场购买关系。此外，合同意识也是法治意识的一种，在当前依法治国的大环境中，政府及其工作人员尤其需要增强合同意识，从而更好地推动政府购买社区矫正服务工作的开展。

其二，分级规范购买合同内容。经过十余年的不断探索，政府在购买社区矫正服务工作领域初步建立了较为全面的政府购买社区矫正服务内容体系，形成较为完善的购买机制，尤其是北京、上海、深圳等地形成了自己的特色。然而，政府购买公共服务尤其是购买社区矫正服务在我国尚处于探索阶段，各地政府在购买内容、规范管理、制度建设等方面还存在诸多问题，其中购买内容的多元化和差异化进一步制约了服务实施的效果。因此，需对政府购买社区矫正的范围和内容进行多元化分级分类管理。例如，对购买内容可以分为禁止购买内容、选择购买内容、必须购买内容三大类别。[21]对于第一大类禁止购买内容，主要是涉及到刑罚执行内容如宣告入矫和解除矫正、离开居住地审批、减刑和收监执行、审前调查评估等，这些工作内容只能由具有国家刑罚执行权的机关执行，而不能通过购买服务的方式转移。对于第二大类选择购买内容，主要是市场投入高，不具备市场竞争条件或者矫正人员和其他主体提出的个性化需求，或者购买的服务项目不能实现预期目标等，这些可以由政府选择性购买，不做硬性规定。对于第三大类是必须购买内容，如必须购买社区矫正三大任务的服务，即必须购买管理监督、教育矫正和帮扶适应方面的服务，则应当进一步加以明确购买条件。

其三，拓展与创新购买合同项目。政府购买社区矫正服务的过程是市场化、社会化的过程。政府如果一味强调自己的作用势必独臂难支，重视社会力量的参与是保障政府开展社区矫正服务购买工作的重要基石。域外各国实践也证明了政府购买社区矫正服务需要重视社会力量，发挥社会力量的作用。[21]社区矫正的社会参与性决定了社区矫正服务需要充分利用社会力量。承接主体来源于社会力量，政府有偿购买承接主体的社会服务恰恰是尊重市场运行规则，也是科学利用社会力量的手段。因此，政府可以提供相关财税优惠政策或以财政补贴的方式鼓励社会组织开展专业服务。在此过程中，不仅要利用好社会组织的力量参与承接购买服务，而且还要注意发挥其他社会主体的监督作用，如发挥学校、家庭、个人在购买社区矫正服务中的作用，[22]进而检验社区矫正工作的效果；政府还可以发挥志愿者的作用，在社会营造志愿文化。从这个角度看，现实最为急迫的需求是考量政府购买社区矫正项目如何在实践中利用各种社会力量与资源进行创新发展。在实践中，为拓展与创新购买服务项目，需要注意两个方面的问题：一方面，政府需要倾听社会组织的建议和意见。在整个购买过程中，社会组织作为服务提供者，享有与政府同等的地位，在购买内容中应该反映社会组织的意志。实践中，政府购买合同中，对服务内容的规定大多是政府的意见，很难反映社会组织的意见。因此，政府需要重视社会组织的意见。比如，可以在政府购买社区矫正服务合同中增加“乙方提出经甲方确认的服务项目”[23]，以弥补政府指定服务项目的不足。社会组织可以根据社会公众的需求，主动向政府反馈购买服务内容，也可以结合自身专业，策划出一些有特色的服务项目，并主动向政府申请等，[24]由此可以激活与增强社会组织的创新精神。另一方面，政府需要倾听社区服刑人员的意见。社区服刑人员本质上是普通社会成员，同时他们又是特殊人群，[25]因而其需求具有特殊性。这种需求主要表现为社会适应需求、权利保障需求、社会认同需求、社会工作服务需求。在不同的阶段，社区服刑人员的需求是不同的，但是如果政府在购买服务的时候单凭自己的喜好决定购买内容，可能无法满足社区服刑人员的需求，这就要求政府在以后的工作中，多倾听社区服刑人员的意见，针对不同的社区服刑人员个性化需求购买创新性服务。

(三)进一步完善政府购买社区矫正服务的配套制度与机制

实践表明，需要建立与完善多元化监督、纠纷解决以及市场退出三种机制，从而为政府建立购买社区矫正服务的长效机制提供保障。

其一，完善多元监督机制。针对购买社区矫正服务工作中出现的以权谋私、贪污腐败等问题，需要推进和完善多元监督机制。一方面，建立独立性、专业化的外部监督机制。健全政府购买社区矫正服务监督机制、信息披露机制，[26]支持鼓励第三方参与监督，如会计师事务所、律师事务所、审计事务所，探索建立公平的评估机制，将评估结果作为政府购买服务、项目、岗位的重要依据。另一方面，加强社会监督，有效扩大监督的覆盖面。社会公众是政府购买服务的直接参与体验者，社区矫正服务的成效好坏，在社区民众心里有最直接的反馈。因此，应拓宽公众监督范围，对购买过程、承接主体所提供的服务质量、数量及效果等进行全面监督，让政府购买社会服务在群众雪亮的眼光之中运行。

其二，完善专门法律监督。社区矫正是一种新型的刑罚执行方式，法律监督在政府购买社区矫正服务工作中的作用是必不可少的。“权力得不到监督和制约，总会将权力运用到极致，直至权力滥用和腐败为止。”[27]检察机关的监督要做到“监督、指导、服务”一体化，即对执法不足要做到提供法律指导，对不法行为要进行监督，对社区服刑人员的权利要平等提供法律保护和服务。

其三，完善纠纷解决机制。无救济，无权利。如果在购买中主体间发生法律纠纷，除了单一的民事救济外，还应当有多样化的法律救济途径来保障合法利益的实现。例如，完善购买主体的救济机制，如果合同事先约定解决纠纷途径，则按照合同约定进行；此外，还可以进行协商，可以向人民法院提起违约或侵权之诉等。又如，完善承接主体救济机制。当购买主体和购买对象即政府部门与承接主体间发生纠纷时，如出现政府购买资金未按时支付的情形，可以考虑协商解决，如果协商解决无果还可以寻找相关中介调解，实际情况中，双方在合同中即可以实现约定仲裁的方式来解决纠纷。此外，完善其他主体救济机制。社区矫正服务项目没有满足社区矫正服刑人员的需求，可以向有关机关投诉，或者以有独立请求权的第三人的名义提起民事诉讼。

其四，完善市场退出机制。在市场经济中，最根本的生存法则是“优胜劣汰”。政府购买社区矫正服务要适用市场机制，完善市场退出机制。在现实中，一些社会组织与政府存在千丝万缕的联系，在招投标时可能存在违法招投标的行为，在提供服务时也可能会出现服务质量或标准不达标的问题。虚假招投标的行为其实是一种严重损害其他市场主体的违法行为，其签订的合同自始无效。有虚假招投标行为的承接主体自然丧失承接资格，需要退出招投标活动。如果承接主体签订合同后，在履行合同过程中提供的服务未达到购买主体的要求，存在违约行为，购买主体也可以随时中止合同。反过来，如果政府一方违约，未及时支付或未按约定支付购买资金，承接主体也可以主动中止合同的履行。很显然，建立和完善退出机制是非常必要的，它可极大地推动政府购买社区矫正服务工作的顺利开展，并能够排除在这一过程中可能出现的各种风险与损害。

总之，政府购买社区矫正服务是政府职能转变的必然选择，也是人道主义在刑罚领域的体现，在一定程度上重塑了政府和社会的关系。政府购买社区矫正服务在我国起步较晚，在探索实践中出现了不少法律问题，成为“中梗阻”。因此，在推进政府购买社区矫正服务工作过程中，亟待完善相关法律，推进其在法治化、制度化、专业化的轨道上运行，以实现公共服务和社区矫正良性结合。