实现开放发展：中国《粮食安全保障法》之“国际化”思维

曾晓昀

（广东技术师范大学 法学与知识产权学院，广东 广州 510450）

我国倡导开放发展理念，提出坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举的开放发展战略，发展更高层次的开放型经济。近年来，厄尔尼诺现象在全球各地普遍出现，导致粮食生产极端异常，国际粮价波动剧烈，严重冲击我国国内粮食市场，加剧粮食流通的紧张形势。我国一直强调，粮食安全保障要坚持基本自给（“自端饭碗”），不能依靠国际市场。但是，粮食问题的解决不能仅仅依靠国内保障，需要适当地“引进来”，更需要审慎地“走出去”，构建国际粮食合作机制。联合国粮农组织《罗马宣言》（2009年）提出，“在国家、区域和全球层面促进战略协调以改善治理、实现资源更合理配置”。我国《粮食法（征求意见稿）》《粮食法（送审稿）》已经公布多时，并拟新命名为《粮食安全保障法》，却迟迟未能出台，国际话语权的争议是个中原因之一。“国际化”思维不仅是经济问题、技术问题，同时也是政治问题、法律问题，倚仗《粮食安全保障法》加以国家强制力保障，实现开放发展，建设粮食产业强国，研究意义重大。

一、开放发展理念：“国际化”法理剖析

创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展是我国“十三五”规划的新发展理念。其中，开放发展是国家繁荣发展的必由之路，是“国际化”话语权的最新诠释。本文认为，“开放发展”是有理论渊源的，“国际化”是符合开放发展理念的法律思维表达。在此意义上，“国际化”思维的崭新理解就是开放发展的立法设计。一般而言，“国际”是与“国内”相对而言的表达。“国内”强调国家内部，而“国际”至少包括多个国家层面（如“粮食国际条约”）和超国家层面（如“联合国粮农组织”）等含义。与“国际”类似的还有“跨国”一词，强调的是超越国家边界（如“跨国粮商”）。“国际化”从一个国家的限度走向多个国家或国际社会，而“全球化”则指视全球为整体的超国家发展模式。“国际化”思维与“全球化”思维有类似之处，都带有“开放发展”的思维内涵，但看待问题的角度有所不同。“国际化”思维倾向于从一国“开放发展”角度进行立法设计，而“全球化”思维倾向于从全世界整体出发进行立法设计，是各国“开放发展”的制度凝炼，共同构建国际法治新秩序。与“国际化”对应的，则是“本土化”的概念，即融入某一国家的政治经济环境。从哲学上讲，“国际化”思维倾向于“开放发展”制度，“本土化”思维则强调立法设计考虑本地的特殊性。“本土化”思维并不排斥“国际化”，而是强调要坚持国家特色、民族特色。“开放”应是有序“开放”，在“国际化”中实现开放发展，提升粮食产业的国际竞争力，建设粮食产业强国，这才是恰当的“国际化”思维。

粮食法（含粮食安全保障立法）是崭新的法律部门，粮食法学是崭新的法学分支学科。理论上讲，粮食法属于经济法的范畴，既有维护粮食市场竞争秩序的市场监管法特征，又有实现粮食产业调控的宏观调控法印记，更有涉外经济法的涉外因素。《粮食安全保障法》的“国际化”体现了经济法“国际化”的诸多共性，如强调市场的决定性地位、强调政府有为的经济调节、强调涉外法律与国际经济的对接等。但是，《粮食安全保障法》的“国际化”又有自身的特点，如跨国粮商、国际粮食定价权、粮食国际贸易堡垒、转基因粮食问题、国际粮食安全共治框架等。《粮食安全保障法》首先要立足“本土化”，根据中国人多地少的实际情况，立足基本自给对粮食生产流通全过程进行制度设计，构建中国特色粮食法律体系。在“本土化”的基础上，粮食安全保障法要走向“国际化”，必须汲取开放发展的理念精华，在全球化大背景下，强调从国际视野看待粮食安全保障问题，利用国际资源解决中国粮食问题。粮食安全保障法的“国际化”可以从立法宗旨的“国际化”、法律关系的“国际化”、制度设计的“国际化”等层面加以全方位理解。其中，立法宗旨的“国际化”决定了法律关系的“国际化”，而法律关系的“国际化”又推动制度设计的“国际化”。

首先，立法宗旨的“国际化”。我国《粮食法（征求意见稿）》《粮食法（送审稿）》的立法宗旨更多是从国内法角度展开，需要有国际层面的进一步综合考量。值得注意的是，我国《粮食流通管理条例》也有“保障国家粮食安全”的立法宗旨界定，而《中央储备粮管理条例》虽然只作了“有效发挥中央储备粮在国家宏观调控中的作用”的规定，但“国家宏观调控”本身就包括国内层面的宏观调控与针对国际层面的宏观调控。有学者断定，“粮食安全的管理遍布各种不同的层次和时期”。[1]《粮食安全保障法》的立法宗旨需要有开放发展理念，培养具有国际竞争力的新型粮农，推动国内粮食市场与国际粮食市场的对接，以有为政府的理念健全粮食行政管理体系，鼓励粮食行业自治、公众参与，实现国内基本自给与国际有效开拓的有机统一。

其次，法律关系的“国际化”。一是粮食安全保障法律主体。粮食安全保障法律主体有粮农、粮食市场经营主体、粮食行政管理部门、消费者、粮食行业组织等。本文倾向于从粮食现货市场进行分析，市场决定事实上就是市场主体的经济自由权，必须以开放发展理念鼓励国内粮食生产经营者走出国门，更要以国家安全原则审慎监管进入中国的跨国粮商。二是粮食安全保障法律权利。粮食安全保障法律权利其实就是粮食权，具体可分为粮食供给充足、粮食质量安全、粮食价格合理等内涵。粮食权是国际社会首先提出来的，联合国粮农组织《罗马宣言》（2009年）再次强调“在国家粮食安全范畴内逐步实现充足食物权”，这里的“食物权”在粮食领域即为“粮食权”。粮食权需要在国内层面和国际层面同时加以实现。粮食权的国内实现依赖国家立法，在我国即为《粮食安全保障法》的制定，应在其中明确规定粮食权。粮食权的国际实现依赖国际公约、国际惯例，需要国际社会的共同维护和支持。三是粮食安全保障法律客体。粮食安全保障法律客体是粮食，即谷物及其成品粮等，具体而言是供给充足、质量安全、价格合理的粮食。这里要特别关注转基因粮食，发达国家倾向于禁止转基因粮食主粮化，却在发展中国家大面积种植和推广转基因粮食，需要特别警惕和严格规制，不能借“开放发展”之名肆意进行商业化种植，侵蚀他国粮食主权。我国缺乏转基因方面相关的基本法，未来《粮食安全保障法》应该有关于禁止转基因粮食作为主粮的商业化进口方面的相关内容。

第三，制度设计的“国际化”。我国目前与粮食安全保障“国际化”相关的法律很多，如《国家安全法》《农业法》。其中，《国家安全法》第22 条明确规定“国家健全粮食安全保障体系”“健全粮食安全预警制度”，将粮食安全提高到国家政治经济战略来把握。《农业法》除第五章专门规定粮食安全问题之外，“国际化”表达的如：“提高农产品国际竞争力”（第16 条），“鼓励发展农产品进出口贸易”“加强国际市场研究”（第30 条），“促进国际农业科技、教育合作与交流”（第49 条）等等。我国《粮食流通管理条例》与《中央储备粮管理条例》这两部行政法规则使国际化问题更具可操作性。其中，《粮食流通管理条例》的适用范围就包括了粮食进出口经营（该条例第2 条）。粮食领域的部门规章制定主体众多，国家质检总局《进出境粮食检验检疫监督管理办法》（2016年）是目前粮食领域关于“国际化”思维的最详细规定。我国“十三五”规划第十八章“增强农产品安全保障能力”第六节“开展农业国际合作”对农业国际合作进行类型化，分为“引进来”“走出去”“国际合作”三个层面。目前的《粮食法（征求意见稿）》《粮食法（送审稿）》缺乏“国际”的显著表达，但多处作了“进出口”的规定，如该法的适用范围包括“粮食进出口”。未来《粮食安全保障法》要彰显“国际化”思维，可从“引进来”“走出去”国际合作这三个层面展开，实现开放发展。“引进来”制度框架强调粮食安全保障的客体引进来（粮食进口）与粮食安全保障的主体引进来（跨国粮商进入中国），“走出去”制度框架强调粮食安全保障的客体走出去（粮食出口）与粮食安全保障的主体走出去（国外粮食基地拓展），国际合作强调国际粮食安全共治框架。

二、“国际化”思维之一：“引进来”制度框架

我国地少人多，在实现开放发展时首先要考虑国外资源的“引进来”，弥补自身粮食资源的不足。WTO《农业协定》规定“不得维持、采取或重新使用已被要求转换为普通关税”的非关税壁垒。[2]联合国粮农组织《罗马宣言》（2009年）第22 点提出“支持采取与世贸组织相一致、不造成贸易扭曲的特别措施”的观点。美国金融危机爆发后，全球贸易保护主义更为严重，在粮食问题上有明显体现。我国《粮食安全保障法》的“国际化”思维应遵守WTO《农业协定》《中国加入议定书》及其相关附件的承诺。“十三五”规划在实现开放发展时指出，优化进口来源地布局，适度增加国内紧缺农产品进口。未来《粮食安全保障法》的“引进来”制度框架，包括进口许可管理、进口配额管理、贸易救济、国家安全审查、社会责任承担等。

第一，进口许可管理。我国一直强调粮食自给率稳定在95%以上，甚至提出水稻、小麦、玉米三大粮食作物要实现完全自给。笔者认为，《粮食安全保障法》有必要明确规定“基本依靠国内自给”的方针，10%是粮食进口率的警戒线，我国力争达到95%的自给率为好，并且实现三大主粮完全自给。我国粮食进口来源地过于集中，容易受到粮食禁运的威胁。因此，要加强政府间合作，建立稳定可靠的进口粮源保障体系，不断开拓新的进口粮源。商务部等发布的历年进口许可证管理货物目录包括了食品加工及包装设备、农业机械类等。国家必须明晰限制或者禁止粮食进口的情形，如维护国家安全和公共利益、保障人体健康、保护环境、国内供给不足、出口秩序混乱、战争等。近年来，我国内地多次退运美国输华的转基因玉米，就是因为转基因玉米没有获得相关的安全证书或批准文件，违背了“保障人体健康”“保护环境”的原则性要求。进口农业转基因生物，没有取得农业转基因生物安全证书和相关批准文件的，或者文件不符的，一律作退货或者销毁处理。

第二，进口配额管理。小麦、玉米、大米属于实施进口关税配额管理的农产品。粮食进口关税配额分为国营贸易配额和非国营贸易配额。国营贸易配额须通过国营贸易企业进口；非国营贸易配额通过有贸易权的企业进口，有贸易权的最终用户也可以自行进口。粮食进口配额由国家发改委会同商务部分配。从国家发改委发布的历年粮食进口关税配额申领条件和分配原则来看，小麦、玉米、大米非国营贸易比例相应递增。粮食进口配额是根据申请者的实际生产经营能力来制定，但我国对粮食国营贸易比例的规定仍较高，需要推动多元化发展。未来要明确界定粮食进口关税配额的申领条件，如：依法登记注册，具有良好的财务状况、纳税记录和诚信情况，严格执行粮食流通统计制度，遵守粮食经营者最低最高库存规定，无违规记录、无不良贷款信用记录，等等。粮食进口配额必须自用，需要加工的需由进口申请企业加工经营。如果国内粮价持续上涨，有必要考虑适当下调粮食进口关税，应当规范海关实务担保，提高通关效率，完善粮食进口配额预警机制。

第三，贸易救济。在保障国家安全、人类健康、粮食安全、保护环境的前提下，各国可以制定相应的技术性贸易规则，但不得造成国际粮食贸易障碍。适当利用非关税壁垒有助于保障本国粮食安全，如检验检疫、技术性贸易壁垒、知识产权保护等。我国《粮食安全保障法》要构建独立合法的技术性贸易规则，如粮食生产技术、粮食加工技术、粮食运输技术、粮食储备技术、粮食检验检疫、粮食认证、包装和标签要求等，尤其要重视转基因检测、放射性物质检测等。根据粮食进口形势采取适当的对外贸易救济措施，如反倾销、反补贴、保障措施、违约救济、反规避等。有学者剖析了美国在北美自由贸易区农业补贴的“政治经济目的”。[3]倾销、补贴是美国等发达国家和粮食出口国惯用的方法，利用补贴降低粮食（尤其是转基因粮食）价格，冲击发展中国家粮食市场，诱导该国农民转种其他农作物，进而控制该国粮食产业。我国可以依法采取反倾销措施（如临时措施、承诺、反倾销税等），依法采取反补贴措施（如临时措施、承诺、反补贴税等）。近年来，我国在WTO 诉讼中处于不利地位，很多程度上是对贸易救济措施不熟悉，抑或没有掌握贸易救济措施的制定话语权。未来《粮食安全保障法》要有意识地关注国际粮食贸易救济的经济公益诉讼，配合贸易救济措施的实施。

第四，国家安全审查。我国《国家安全法》的“总体国家安全观”是“以经济安全为基础”的综合体系，而《反垄断法》的“国家安全”应为经济意义上的国家安全。国务院已经建立了外国投资者并购境内企业的安全审查制度，商务部也不断细化该安全审查制度。“构建集中、独立的‘（外资并购）产业安全审查法’或‘国家安全审查法’，与反垄断法并行作用。”[4]笔者认为，跨国粮商垄断本质上是反垄断法的规制对象，对“国家安全”的界定与“公共利益”一样必须具有原则性，又具有弹性的审查程序，强化跨国粮商的申报义务，完善对粮食供给、粮食质量、粮食价格相关审查的自由裁量权制度。其一，粮食供给。防止跨国粮商恶意收购国内粮食企业，间接控制国内大型农场，逐步控制国内粮食全产业链。其二，粮食质量。当前粮食质量问题的最大隐患是转基因风险，要警惕跨国粮商通过WTO 规则“让转基因作物成为世界农业市场居主导地位的基本作物”。[5]其三，粮食价格。发达国家是“全球粮食价格的掌握者”，[6]应警惕跨国粮商逐渐渗透进而控制我国粮食产业的定价权，可尝试建立大宗商品价格干预基金，守住粮食定价权。

第五，社会责任承担。我国《公司法》第5 条关于“社会责任”的规定适用于粮食生产经营企业。跨国粮商社会责任的内容很多，但就粮食产业而言，最重要的是保障我国粮食安全，对消费者的责任如防止囤积居奇、操纵粮价或者偷偷使用转基因技术等，对环境的责任如禁止使用转基因技术污染环境等。社会责任受到硬法与软法的双重约束。就软法而言，经合组织（OECD）《跨国企业准则》（2011年）规定了人权、劳资关系、环境、打击腐败、消费者利益、科学技术、竞争、税收等内容。跨国粮商要有意识地引入软法机制，承担社会责任。如果跨国粮商利用子公司的独立性逃避应承担的社会责任，如把环境污染、转基因污染、侵犯农民或消费者权益的行为转移到子公司下面去，必要时要“揭开公司面纱”，决定其相应的民事、行政责任乃至刑事责任承担。就我国而言，在实行粮食安全公益诉讼制度之后，我国公众往往也只能向我国法院起诉，缺乏直接起诉跨国公司母国（如美国）的法律支持，有必要从实体法和程序法两个方面完善跨国诉讼的支持机制。

三、“国际化”思维之二：“走出去”制度框架

“国际化”本身就是“走出去”的概念，而“开放发展”本质上也是要“走出去”，不能停留在“引进来”。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》提出实施农业“走出去”战略。“十三五”规划在实现开放发展时指出，在确保供给安全条件下，扩大优势农产品出口；积极开展国外农业合作开发，建立规模化国外生产加工储运基地，培育有国际竞争力的农业跨国公司。未来《粮食安全保障法》的“走出去”制度框架既要完善粮食适当出口管理，又要激励国外粮食基地拓展。

一方面，粮食适当出口管理。美国金融危机爆发后，带动国际粮食危机、国际能源危机。各国对粮食出口采取限制乃至禁止的态度，我国同样应当对粮食出口持保守态度。只有满足国内粮食基本自给，才能考虑粮食出口问题。其一，政策调整工具。我国可以通过调节出口退税、出口补贴、出口信贷、出口信用保险等来影响粮食出口。其二，出口禁令。商务部、海关总署发布的历年出口许可证管理货物目录规定对小麦、小麦粉、玉米、玉米粉、大米、大米粉等实行出口配额许可证管理，对玉米、大米等实行出口国营贸易管理，小麦、玉米、大米、小麦粉、玉米粉、大米粉等实行“非一批一证”管理。我国要规范出口禁令的启动条件、启动主体（国务院）、启动程序、保障措施、取消条件、取消程序等。出口禁令要考虑硬法与软法的双重因素，防止被WTO 裁定违规。其三，打击粮食走私。粮食走私危害极大，要做好相关税收追缴工作，加大粮食走私的行政处罚力度，可以取消相关的粮食生产经营资格，并追究刑事责任。其四，应对粮食贸易保护主义。政府应该及时对其展开调查，设立专项应诉资金，制定辅助粮食生产经营者及出口企业应诉的软法机制，完善粮食行业协会的行业制裁措施（如行业谴责、行业处罚、行为禁止、资格禁入）。

另一方面，国外粮食基地拓展的激励机制。发达国家都是走“粮食安全保障资源国际配置”的道路。[7]由于我国国内耕地资源有限，粮食供给形势长期趋紧，国外投资成为我国未来保障粮食供给的有效途径。国外投资是指通过新设、并购及其他方式在国外拥有所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为，应明确规定保障国家安全、人类健康、粮食安全、保护环境等国外投资原则，完善粮食产业国外投资的资格条件，对予以核准的粮食企业颁发《企业国外投资证书》。国外要选择自然条件较好、与我国关系良好的国家，订立粮食国外投资协议，建立粮食生产基地。考虑当地严格的法律规定，明晰耕地产权，增加投资合同透明度，尤其是质量标准和环保要求，履行社会责任，造福当地人民。与此同时，完善国外投资的相关保障机制，通过签订双边协定、多边协定等方式为国外投资提供税收、金融、保险、外汇、海关、外事等便利。发布相关的对外投资合作国别（地区）指南和产业导向目录，建立粮食产业国外投资信息服务系统，必要时专设国外投资监管（调控）部门。建立对外投资保险制度，与粮食巨灾保险相衔接。建立健全国外安全工作责任制，企业负责人是国外安全的第一责任人。依法处置粮食产业国外就业人员在外务工过程中的权益保障案件，注意保守涉粮国家秘密，在开放发展中保障国家粮食安全。

四、“国际化”思维之三：国际粮食合作制度框架

无论是“引进来”还是“走出去”，“开放发展”最终需要国际社会的共同努力。《联合国宪章》第一章第1 条就规定了“国际合作”宗旨。联合国粮农组织《罗马宣言》（2009年）第3 点提出推进“全球农业、粮食安全和营养伙伴关系”。我国《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》提出了加强粮油国际合作的具体方案。“十三五”规划在实现开放发展时提出，拓展农业国际合作领域，支持开展多双边农业技术合作。我国未来《粮食安全保障法》的国际粮食合作制度框架既要推动国际粮食合作主体多元化，又要促进国际粮食合作机制规范化。

一方面，国际粮食合作主体多元化。其一，全球性合作。联合国粮农组织（FAO）是推动各国粮食法“国际化”的核心力量，制定了《罗马宣言》（2009年）、《营养问题罗马宣言》（2014年）等一系列法律文件。联合国世界粮食计划署作为联合国负责多边粮食援助机构，每年发布《粮食计划署项目和行动纲要》，并从应急行动（EMOPs）、重建行动（PRROs）、发展行动（DEVs）、特别行动（SOs）四个方面着手进行工作。世界贸易组织（WTO）《农业协定》主要从市场准入、国内支持、出口竞争等三方面规范国际农产品贸易。其二，区域性合作。以中国与东盟合作为例，2009年发布了《东盟与中日韩关于粮食安全与生物能源开发合作的声明》，支持实施《东盟地区粮食安全声明》《东盟一体化粮食安全框架》《东盟地区粮食安全战略行动计划》，此后多次中日韩领导人会议大大推进中国与东盟在粮食安全领域的法律合作。其三，双边合作。以中美关系为例，中美早在1980年就签订了《粮食贸易协定》。2009年4月，国家粮食局与美国内布拉斯加州政府签署合作协议。《第七轮中美战略与经济对话框架下战略对话具体成果清单》（2015年）列明，双方保证支持防灾减灾、粮食安全。目前国际粮食合作的推动力量还是官方组织，民间组织的影响力远远不足，我国未来《粮食安全保障法》要有意识地激励粮食行业组织的发展，鼓励公众参与，推动多元化主体发展。

另一方面，国际粮食合作机制规范化。“决策者应当把政策重心从自由贸易政策转移到能使贫困人口脱贫而且帮助养活饥民的政策上来。”[8]日常层面，国际社会有巴西的零饥饿计划、埃塞俄比亚的生产性安全网计划、海地的抗击饥饿与营养不良国家计划、柬埔寨的社会保护国家战略等制度措施。“从根本上解决发展中国家面临的饥饿问题，帮助其实现可持续发展”才是美国“粮食喂养未来计划”应有的目标。[9]进一步讲，“承认过去和现在的不公正，并提供补偿。”[10]未来要健全政府间粮食安全信息共享、技术合作机制，增加对发展中国家粮食综合生产能力建设、粮食基础设施建设的经济和技术援助。在转基因技术的运用中，转基因粮食对人类的危害最大。[11]在WTO 农业谈判中有意识地应对转基因粮食商业种植，维护发展中国家的粮食权益，完善粮食国际贸易争端协调解决机制。应急层面，联合国粮农组织《紧急救济和恢复活动计划》规定了灾后重建需求评估、分析响应与计划、紧急运作、越境疾病响应、甲流病毒、吸取教训等一系列措施。近年来，联合国粮农组织积极制定“以现金支付工资方式”，帮助发展中国家受灾农耕恢复生计并增强复原能力。我国要明确规定粮食风险基金用于粮食应急情形，加强与外国政府和有关国际组织在粮食危机预警、应急、后期处理等方面的合作与交流，完善国际粮食援助的运行机制，加强粮食援助方式的创新和援助物资（资金）监管机制的完善。

作为泱泱大国，中国正在自信地走向世界舞台，“国际化”问题一直是法学领域的前沿问题。随着我国粮食市场的开放发展，粮食安全保障越来越与国际市场密切联系。我们过去一直把粮食问题视为基本依靠国内自给，可以在国内范围内解决，忽视了粮食安全保障问题的国际化趋势。目前，国家正在积极推进粮食产业强国建设战略。“开放发展”是五大发展理念之一，是前沿性的发展理念。“开放发展”必须依法开放，在制度自信的基础上实现中华民族的伟大复兴。中国《粮食安全保障法》的制定，要彰显开放发展理念，纳入“国际化”思维，从“引进来”“走出去”国际粮食合作三个层面专章规定开放发展问题，强化利用国际资源解决中国粮食问题的意识。更进一步讲，“在合法‘开放’的基础上实现‘安全发展’”，[12]粮食安全是全人类的共同使命。国际社会的粮食安全制度保障是未来确立国际粮食法学之后，从国际层面可以继续研究的创新空间，有益于全人类。总之，我国法学界同仁也需要积极关注粮食安全保障法的“国际化”问题，推动《粮食安全保障法》的制定和实施，进而为国际社会的粮食安全制度保障提供优秀的立法经验。