澜湄国际河流水权的建构逻辑

鲍家志

（广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006）

淡水资源是全球稀缺的战略资源，国际河流的淡水资源是沿岸国经济强盛之基。澜湄河全长4880 公里，流域面积约79.5 万平方公里[1]，是繁衍六国两岸民众的母亲河。澜湄国家以澜湄河为天然纽带，命运紧相连，澜湄国际经济合作走廊是实施“一带一路”建设战略的重要组成部分。然而，澜湄河水资源纷争一直是制约澜湄国家政治互信和经济合作发展的瓶颈。规范澜湄河水资源的开发与利用，实现水资源的公平分配，构筑完善的澜湄国际河流水权制度，是澜湄各国的共同心声与美好愿望。

一、澜湄国家水资源的利益博弈

澜湄河源于世界最高的青藏高原之巅，中上游河在中国境内穿行在横断山脉间，河流深切，形成两岸高山对峙，水能资源丰富；下游低洼与平原之地，可为航运与农业灌溉用水。流域各国地势有别，国情差异大，水资源的用途不同，水资源矛盾错综复杂。湄公河在缅甸国土面积流域内仅占3.6%，而老挝85%的国土面积位于流域内，在该两国河段主要是以水电、航运、旅游、生物资源开发为主，以山区综合开发和边境贸易为辅。澜湄河流经泰国的东北部地区，占国土面积的三分之一，主要用于灌溉。柬埔寨的绝大部分国土位于流域内，经济命脉集中在洞里萨湖区。在越南流域为三角洲重要的产粮区，粮食产量占全国的50%。在柬埔寨至越南直至海口河段，主要是以农田灌溉、渔业、防洪为主，以水电、航运、旅游为辅。湄公河潜在的水能源丰富，已建水电站主要在支流上，水电项目（包括规划建设）70%分布在老挝，10%在柬埔寨，水电开发项目装机容量总计29760MW[2][3]。基于澜湄河的地理条件和水文特征，加上澜湄国家间经济差异与水资源利益诉求不同，水资源利益矛盾日显尖锐。泰国、越南指责上游国家的中国以及老挝建立大坝水电站，开采矿产资源以及旅游环境，影响下游水量与生态环境。柬埔寨、越南反对泰国的引水计划；越南在支流西山河修建水电站，柬埔寨责难其会引发生态环境恶化。近年来，越南在中国南海挑起事端，利用水资源大做文章，大肆鼓噪“中国大坝威胁论”，故意挑拨中国与中下游国家的关系。因此，协调澜湄国家间水资源的利益冲突，加强沟通，减少矛盾，合作共赢，成为澜湄国家的重要课题。

澜湄流域地理位置显要，资源丰富，经济潜力大，自20 世纪90年代开始，引来西方国家的觊觎。1992年由亚洲开发银行发起大湄公河次区域经济合作（GMS），1993年泰国倡议的“经济增长四角”开发计划，1994年湄公河下游四国成立了湄公河委员会（MRC），1995年成立的东盟——湄公河流域开发合作（AMBDC）。近年来，澜湄流域的多边制度如春笋般涌现，美、日、韩、印等域外势力纷纷建立不同的多边机制，形成不同角力的利益竞争局面。印度2000年发起印度——湄公河——恒河合作倡议，美国2009年组建“湄公河下游之友”，日本2009年提出“建设绿色湄公河的10年倡议”，韩国2011年启动“韩国——湄公河国家外长机制”。客观上，这些国际合作机制在一定的程度上推动了澜湄地区国家的经济发展，但由于侧重点不同，利益交织复杂，出现了负面影响。GMS侧重流域各国经济一体化，GMS 最大的问题是将水资源管理排除在GMS 框架之外，AMBDC 主要涉及基础设施等领域的合作。MRC 强调对湄公河全流域的水资源制定综合开发计划，属于比较纯粹的水资源合作协定，但由于缺乏上游国家中国与缅甸的参与，其作用大打折扣[5]。本质上，这些国际合作机制是西方国家利用地理边缘，以资金和技术优势，实行对湄公河地区的政治利益渗透，加剧澜湄国家之间水资源的矛盾复杂化。域外势力利用经济援助为名，以合作机制把和澜湄国家的关系提高至一个新战略高度，其背后存在着打破湄公河地区政治平衡，制衡中国的因素。这就是大国之间在澜湄河流域的博弈，一切表象的背后实际上是力量的较量和利益的交换。

国际河流的自然流动性、系统整体性、水量变化性，是水资源在沿岸国之间存在内在利益冲突的自然性因素。国际实践证明，在国际河流水资源利益冲突中，沿岸国越多，利益分歧就越大；国情差别越大，利益诉求就越多；域外势力越多，开发与利用就越复杂；合作机制越多，利益协调难度就越大。澜湄河流水资源矛盾固然存在地理、水文和气候等多方面因素，上列的非自然因素加剧了水资源利益的错综复杂。本质上，水资源是澜湄国家最直接的利益资源，澜湄流域关于水资源开发利用的成功解决成为澜湄国家政治互信与经济合作的基础，也成为影响东南亚政治外交的核心。以探索国际流水权为基点，参照和梳理国际水条约，结合澜湄河的具体情况，研究澜湄河国际流水权理论和争端解决机制，进而推动澜湄国家的经济合作和可持续发展，这是解决澜湄国家水资源开发与利用矛盾与冲突的有效途径。

二、国际河流水权的理论辩证

（一）国际河流水权学说的评述

国际河流水权制度是确立沿岸国间水资源权利义务的理论基石，是消弥沿岸国内在矛盾的逻辑起点。关于国际河流水权的内涵，学者见解纷呈。早期研究国际河流问题盛愉先生认为，国际水权核心是国家水资源主权，是沿岸国对国际水域的各种权利的总称。冯彦先生认为，国际河流水权是各国公平合理利用水资源的权利，包括水资源的所有权与使用权，通常与国家主权相关。戴长雷博士主张，国际河流水权的主体为流域各国政府等所有权的拥有者和各开发实体等使用权、经营权的拥有者。[6]有学者提出，国际河流水资源权利的问题，不应称为水权，而应是主权[7]。学者对国际河流水权的内涵从不同的角度进行阐述，对于界定国际河流水权有着积极意义。

学者围绕沿岸国对国际河流主权的强弱程度，有四种学说主张，“绝对领土主权论”，“绝对领土完整论”，“有限主权论”和“沿岸国共同体”。“绝对领土主权论”，“绝对领土完整论”，过于绝对强调沿岸国对国际河流的领土主权，遭到绝大多学者的抨击，而“沿岸国共同体论”被认为过于理想化而难以诸如实践，大多数学者赞同“有限主权论”。沿岸国对领土主权是独立的、完整的，不存在“绝对领土主权”“绝对领土完整”与“有限主权”之说。国际河流水资源的客体应当是水体，水体虽与沿岸国的领土不可分割，但又具有相对独立性。上述主张显得比较狭隘，没有考究国际河流的自然属性，扭曲了国家主权的内涵，难以客观地反映国际河流水权的本质特征。

以河岸权与优先占用权诠释国际河流水权是学界讨论最多的论题之一。有学者认为优先利用权与河岸权是沿岸国对水资源在“引取定量之水与存蓄定量之水的权利”的争夺，例如，埃及与苏丹1959年关于尼罗河流量之争，印度与巴基斯坦关于印度河水量之争[8]。也有学者认为，优先利用权与河岸权是国内水权的使用权理论，因地表水与地下水的不同而呈现出不同的利用权利[9]。优先占用权是上游水资源沿岸者利用自然优势享有优先使用的权利，河岸权是土地所有权人对附着于其土地的水资源享有的权利。就国际河流水权而言，河岸权是指由于国际河流流经沿岸国，沿岸国依河流沿岸地享有的权利，一般是下游沿岸国主张的水权；优先占用权是指沿岸国利用水资源上游的自然优势，按占有水资源的时间优先享有利用位序的权利，这是上游沿岸国力求的水权。与其说河岸权是下游沿岸国对水资源享有的权利，不如说是下游沿岸国以此限制上游国水资源的权利，相反，优先占有权亦如此。两种权利都是从国际河流的领土视角所主张的权利，衍生于沿岸国领土的主权，本质属于主权的范畴。严格来说，都可以主张河岸权，不存在对水资源权利的时间先后问题。河岸权和优先占用权是一对矛盾统一的权利，互相排斥，但河岸权可兼容优先利用权，但优先利用权排斥河岸权，本质上仍然是河流自然属性决定两者的权利差别，这与时间、空间及定量、流量没有多大的联系。学者提出这二元权利体系，水资源冲突仍未从法理上得以突破，而是人为地制造理论迷雾，模糊了水资源矛盾的本质。

经济界与环境资源界学者大多以国际河流水资源为沿岸国共同财产权诠释其权利构造，这是一种重大误读。若依此学说逻辑，其是共同共有还是按份共有？共同共有是以存在共同关系为基础的，由于各沿岸国的主权是独立的，不存在超然于各沿岸国的实体组织，所谓的共同关系应是以河流为纽带的沿岸国共同关系。但是，水资源定量与存量的分配需要沿岸国共同参与、共同约定，由于国际河流实情不同，沿岸国利益诉求不同，世界上河流中沿岸国达成水体的分配和利用条约寥寥无几，除了《哥伦比亚河流协议》外，没有成功的案例。依按份共有的原理，以沿岸国的确定份额行使权利，应以何依据确定各自权利份额？那么，是以时间在先还是权利在先？抑或是以水体流经国土面积为依据？其法理何在？这些问题均在理论上无法自圆其说。

有学者认为，“国际河流水权并未成为有效解决国际水事争端的技术、制度或话语工具”；国际河流水权内涵的不确定和其理论基础的过于超前决定了国际河流水权无法成为有效解决国际水事争端的话语工具[10]。此观点以悲情论调声称国际河流水权内涵的无用性，实不可取。国际河流水权是破解国际水资源矛盾的调节器，国际河流水权是制定水资源国际条约的理论基石。缺乏国际河流水权理论，谈论国际水法也就成为无源之水，制定国际条约无从谈起。每一个国际河流的沿岸国都具有相应的国际河流权，承认其国际河流水权，是对沿岸国对水资源享有权利的尊重，是沿岸国对水资源享有权益的重要体现，更是沿岸国话语权的法理依据，有利于达成共识，建立法律协调机制，以解决水资源矛盾。

（二）《国际水道非航行使用法公约》的拷问

当今规范国际河流水资源的是1997年5月联合国通过的《国际水道非航行使用法公约》（以下简称《公约》），它被认为奠定了现代国际河流水法的全球性公约。《公约》确定了“公平合理利用”与“不造成重大损害”“自由航行”的原则，规定了沿岸国的“一般合作义务”“经常交换数据和资料”“事前通知”以及“生态维护”的规则，这对于解决国际河流水资源利益纷争具有促进作用。国际河流水权是超越各国法律、典章制度的国际性权利，是制定国际河流公约的理论基石。本质上，《公约》是以国际河流水权理论为基础的，蕴含着沿岸国享有国际河流水权。但是，综观《公约》的全部内容，《公约》既不否认沿岸国对水资源的主权，也不肯定其享有财产共有权，都是对沿岸国的义务规则，这属于权利的逆向推理。换言之，《公约》并没有明确规定沿岸国对国际水道或水资源享有何种权利性质，只是明确其遵循的义务规则。究其原因，这是由于无论学界还是各国对于沿岸国对国际水道或水资源具体享有的权利性质，是主权，还是国家所有权、占有权，还是财产共有权，抑或优先利用权和河岸权，均难以作出合理的诠释。为了《公约》获得在联大会议通过，无奈之下，只能实行淡化主权，模糊权利属性的立法策略。由此可见，《公约》没有明确沿岸国的权利性质，这是认知的法律漏洞，避免作出不成熟、引发争议的权利规范。严格来说，《公约》折射出国际河流水权的理论争议，因日益尖锐的水资源利益冲突的复杂性而被迫出台，因而其公平性遭到质疑。

《公约》关于国际河流水权规范内容的含糊性决定了其存在着固有缺陷。最明显的是《公约》并未界定主权平等、领土完整与公平合理利用原则的关系；而且，《公约》没有严格恪守公平原则，重下游国家的水资源利益轻上游国家的权益。对上游国家实行不公平的待遇，遭到包括中国在内的三个上游国家的反对。虽然《公约》标榜了“主权平等，领土完整”，但规则内容却没有明确体现，甚至违反了1952年及1962年的联大决议关于自由开发自然资源是主权所固有的内容以及国家对其自然资源享有永久主权的规定。国家主权是国际法的首要原则，领土完整是国家主权的根本体现；公平合理利用、不损害重大权益是国家主权在国际利益均衡理念的延伸。沿岸国对国际河流领土享有主权，对水资源利用应当公平合理。《公约》关于沿岸国的权利义务不对等性，主要是不公正地对待上游国家的水资源利益，忽视上游国家固有的水资源权益。例如，《公约》第5 条、第7 条、第10条、第12 条及第21 条的规定，几乎是针对上游国家权益水资源的限制。《公约》与其说是确立国际河流公平合理利用、不造成重大损害的原则，不如说是赋予下游国家过多的权利并对上游国家承担过度的义务。本质上，基于国际河流的自然特性，总是上游国家利用水资源对下游国家造成损害，下游国家的水资源利用难以对上游国家造成损害。依《公约》第7 条的规定，上游国家对水资源的开发利用造成下游国家损害，需要由上游国家作出补偿，那么，上游国家因顾及下游国家利益而不能充分利用水资源的损害，《公约》却没有规定。另一方面来说，上游国家是河流的发源国，决定其享有自然的优越性，优先满足国家经济和人民基本用水的需要，这既是主权体现，也是任何国家本能需求的反映。利用水流自然条件，修筑水电大坝，这在丰水期起到蓄水功能，在旱水期起到引水作用，对下游起到“水塔”的贮藏功能，如果不进行水能开发，这是对水能的极大浪费。世界上所有国际河流的上游国家都是占少数的，而中下游国家都是占多数的，《公约》重在维护中下游国家的权益，基于中下游国家在联合国成员占多数，为了《公约》以占多数表决通过，草案制定者在规则上存在明显的偏向性，但上游国家权益受到了不公平的排斥。国际河流水资源矛盾之因，地理、气候、水文都是自然因素，各国利益诉求不同，或为水量分配，或为水质保护，或为建设水坝，或为农业用水，或为工业需求，或者为生活必需，客观上加剧了利益协调的复杂性。各国际河流的情况不同，沿岸国政治与经济的微妙关系，试图毕功于一役以统一的《公约》能够协调所有国际河流矛盾，只是乌托邦式主义而已。《公约》的生效仅对国际河流水资源的分配起着宏观的指导作用，各项原则及规则的确立对各沿岸国水资源谈判具有参考作用，但期望有多大的重要作用，这不是切合实际的。国际河流水资源的复杂矛盾渗透着国际河流的自然特殊性和水资源权利的争议性以及各国综合实力的博弈，建立综合的利益分享与责任机制是破解其矛盾的关键所在。

三、澜湄国际河流水权的制度诠释

国际河流水权是沿岸国对国际河流水资源享有权利的统称，它是一个抽象性概念，而不是法律概念。“法律概念之位阶是将法律体系化的逻辑基础。法律概念通常被认为是组成法律规定或整套法律的基本单位”[11]。完整的权利制度应当具有一个权利义务规则，或者说是规范式权利规则，它是评价其制度的效力依据，也正是借助于它方能具有预设假定规则的效力。国际河流水权的现有研究成果缺乏对其权利内涵的深入诠释。

国际河流水资源与国内水资源本质是一种物，一种财产，财产法的问题应当在财产权视角下得到解释。权利是财产法的核心概念，国际河流水权理论绕不开国内水权的原理。大多数国家的国内法关于水资源的归属都是规定为国家所有权，水资源的用益物权是一个权利束，包括经营权、取水权、开发使用权、水资源环境权、配水权等权利。

国内水权理论关于水资源的所有权与用益物权的理论，为诠释国际河流水权制度提供了很好的参考作用。国内水资源的国家所有权延伸为国际河流水权的主权原则；水资源的用益物权演绎出国际河流水权的利用权。从国际河流的物理构造来看，它由河床、河岸、流动的水体构成，河床与河岸附着于土地，属于沿岸国领土的范畴，沿岸国对河床与河岸享有绝对、排他的主权。水体具有自然性、整体性与流动性，沿地势从高到低从一国流至另一国，沿岸国不能绝对控制。因而，国际河流水权包括两种权利：水体的主权和水体的利用权。基于水体的自然流动性，沿岸国对水体不能享有完全的主权，这是导致沿岸国对水资源的开发利用存在矛盾的自然性根源。国际河流各国关于水资源之争实质是上游国家与中下游沿岸各国之间关于水体的主权和利用权的冲突。水体的主权是指沿岸国依据水体附属于河床与河岸的领土属性而获得的权利。由于水体的流动性，造成沿岸国无法对水体进行完全控制与管领，沿岸国对水体的主权是有限性、不完全性的。沿岸国对水体主权的有限性决定了其对水体利用权的有限性。水体的利用权是指沿岸国对于流域水体依据其占有规则而获得“利用存蓄之水”的权利。沿岸国的水体利用权是集合性权利概念，包括水资源的规划权、开发利用权、调拨权、分配权等权利。国际河流水权的义务主要包括允许自由航行、公平合理利用水资源、不造成重大损害和防治环境污染的义务。基于主权是第一位的，首要的，但主权是抽象性的、概括性的，沿岸国对水体主权的限制性，难以具体化和标准化，因此沿岸国对水资源所负的义务，应当是对利用权的一种限制，而不是对沿岸国主权的具体限制或负担。上游国家遵循公平合理利用和不造成重大损害的原则，就是对其利用权的限制，也是下游国家水权的延长。

水资源的矛盾不是澜湄河所独有的，而是所有国际性河流普遍性具有的。恒河、尼罗河、两河流域、约旦河等经过几十年流域国家的谈判，水资源分配问题至今仍悬而未决。由于国际河流水量与定量的复杂性，水资源分配成为世界上沿岸国最具有争议的国际性问题。不同的国际流域所面对的水资源问题不同，其解决问题的道路和模式也不相同。国际其他河流的多边法律协调机制只能作为参考，不能简单机械移植。每个国际河流各有其不同的地理特征与水文气候，沿岸国在经济、社会和文化也有着差异，国际河流水权加上国际河流名称，以确立每个国际河流的法律治理机构。一个国际流域一个制度，这是国际河流的法律特征，也是澜湄河国际河流水权的证成法理所在。一直以来，澜湄河水资源开发和利用的问题始终是澜湄国家矛盾的焦点，地缘政治与民族矛盾、经济合作、非传统安全问题掺杂在一起更加剧了水资源争端的矛盾，使澜湄流域国家间的关系变得更加微妙。澜湄国家的水资源矛盾与冲突，与其说表现为澜湄上游、中游与下游国家的水资源利益分配冲突，不如说根本上表现为澜湄国际河流水权制度的理念分歧。澜湄国际河流水权是国际河流水权下的一个类型而已，但不是凭空构造，而是源于澜湄河的特殊情况，根植于流域各国的国情，其特殊性在于下列因素：地形与水文复杂，流域资源丰富，流域国家多且发展不平衡，国情差别大，利益诉求不同，域外政治势力深度渗透。澜湄国际河流水权具有一般国际河流水权的特征，沿岸国对水资源都享有主权，享有开发权与利用权、水量分配权和水情信息知情权、水资源保障权（经济补偿权、救济权），同时承担相应的义务。沿岸国对水体的主权受制于国际河流的自然相互依存性，在行使国家主权时，遵循诚实信用和禁止权利滥用原则，行使权利时不得损害他国的利益。本质上，澜湄国际河流水权的利益冲突是沿岸国对水体的主权和利用权的矛盾问题。澜湄国际河流水权是一个兼有实践性与目的性的概念。确立澜湄国际河流水权制度，不是喧嚣上游国家利用自然优势而对水资源恣意妄为，也不是煽动中下游国家联合起来抵制上游国家，价值目标在于增强澜湄河流域国家的制度意识与权利理念，让沿岸国在互谅互让的原则下，求同存异，让沿岸国在统一的水权框架下开展谈判、交流与合作，制定统一开发规划与利用的国际条约。

澜湄国家的经济发展依托澜湄河，国家富强源于澜湄河。澜湄水资源的冲突是综合性矛盾而引发，如果单纯以一般国际河流水权的理论，无论主权共有财产权、占有权、所有权，还是优先利用权和河岸权，均难以诠释澜湄国家的水资源冲突问题。沿岸国对水体主权和利用权的有限性，决定了单纯以澜湄国际水权理论难以协调其矛盾，以综合利益均衡论解决其危机，应是明智的选择。沿岸国共同体论（community of co-riparian states）是指超越国家行政界线和主权要求，将整个国际河流流域作为统一的地理和经济单元，将沿岸国视为一个利益关系共同体，赋予它们共享国际河流水资源的权利，强调共同合作，采用国际河流共同管理模式[12]。该学说以共同体形式共同管理国际河流，有利于对水资源开发与利用的统一合作，具有创新性。基于不存在超国家的共同实体，也不存在超越各流域国的水资源主权，且沿岸国水资源利益矛盾重重，缺乏实践操作性，被学界鞭挞为“乌托邦式”主义。虽然如此，但该学说可以为我们研究澜湄国际河流水权提供开拓视野的探索路径。世界各国之间的合作趋势已经从单一性目标到综合性依托的演变，再从复合型合作发展到最终实现单一性目标的逆向思维发展。澜湄国际河流水资源利益矛盾的错综复杂，以系统综合论解读国际水资源的矛盾是一个比较可行的做法。澜湄国际河流水权制度根植于沿岸国主权，中国可以根据政治、经济与文化方面的优势与澜湄国家进行合作发展，冲淡沿岸国之间水资源矛盾的压力，以平衡沿岸国水权权益冲突。澜湄国际河流不仅是具有自然性和生态性，更呈现出社会性和政治性的特征，构成综合性社会结构的国际社会现象。澜湄沿岸国关心的是国家利益与经济利益，通过河流国家在政治、经济、交通、人文交流、联合执法、环境治理等方面的合作收益，以综合收益缓解水资源的矛盾冲突，实现均衡水资源的利益分配。据此，赋予“沿岸国共同体论”学说的新内涵，尊重和维护流域国家水体的主权和利用权，以构建澜湄国家命运共同体为价值目标，完善澜湄国际河流水权制度，化解水资源利益矛盾。

四、澜湄国家命运共同体与澜湄国际河流水权的建构逻辑

中国与东盟国家已步入起点更高、内涵更广、合作更深阶段，澜湄流域国家是中国重点发展的地区，构建澜湄命运共同体是中国外交新思维的战略决策。2016年中国倡导的澜湄合作机制以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大合作支柱，在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五个优先合作方向。澜湄合作机制是东盟合作机制的有益补充，是“一带一路”思想指导下的区域合作，是践行习近平主席提出周边国家“亲诚惠容”的外交理念，最终目标是建立互利互惠、合作共赢的澜湄国家命运共同体。澜湄河水资源的不可分割性，澜湄国家是“一荣俱损，一荣俱荣”的关系，澜湄河水资源合作乃是澜湄合作机制合作整体框架下的重要牵引，澜湄国家命运共同体的建构与澜湄国际河流水权制度是外在互补且内在一致的。澜湄河既是连结流域国家的天然纽带，水资源是流域国家引发争端的核心梗阻。澜湄河水资源的协调解决是澜湄命运共同体的重要组成部分，澜湄河国际水权的理论创新是构建澜湄命运共同体的重要环节。因此，澜湄河国际河流水权应当以澜湄国家命运共同体为理论出发点，澜湄河水资源的争端解决应当围绕澜湄命运共同体的构建机制进行利益平衡，以合作机制为建构平台，围绕沿岸国的不同利益诉求，遵循“政治推动，经济唱戏，法律协作，文化沟通”的逻辑路径进行构筑，最终化解水资源利益冲突。

（一）重塑澜湄国家政治互信，推动水资源合作

政治互信是国家间开展经济合作的基础，是解决澜湄国家的水资源争端的“润滑剂”。如果澜湄国家缺乏政治互信，构建澜湄国家命运共同体也就步履维艰。但是，澜湄国家“信任始终没有发展成国际关系理论中的一个独立变量”[13]。澜湄国家在第三波世界民主浪潮和“阿拉伯之春”的政治风暴冲击下，政局风险横生，经济发展遭受阻碍，信息现代化在曲折中发展。东盟国家在南海问题的内部分歧，以及在TPP 与RCEP 谈判的分裂，造成域内政治分歧拉大。澜湄国家从自身利益出发，一方面希望利用境外资金和技术发展经济，从域外主导合作机制的力量平衡拓展政治空间，但太多的合作机制变成制度过剩而无所适从。另一方面，由于域外势力在流域地区的利益博弈，危及地区的政治安全。虽然越南与泰国是流域地区的两个经济强盛成员国，争相控制该地区的话语权，加上大国势力在该地区的挑拨，加剧了国家间政治上的不信任，掣肘水资源合作。

澜湄水资源利益冲突的化解与澜湄国家的政治互信与经济合作是辩证关系。政治互信是经济合作和解决水资源冲突的基础；经济合作的互利共赢可以加速解决水资源开发与利用的矛盾问题，水资源的公平分配推动政治互信与经济合作。中国作为世界第二大经济实体，多年来高速的经济发展，造就中国综合实力的增强和经济能量的提升。中国与澜湄国家具有天然的地缘优势，有深厚的合作历史，中国应当发挥在国际重大事务发挥的主导作用，巩固东盟合作成果，推动“一带一路”建设的大战略，深化澜湄合作机制，以重塑澜湄国家间的政治互信，最终缓和澜湄国家的水资源矛盾。具体来说，一是，提升流域国家间的政治互信，消除域外势力不良的政治渗透和经济干涉，根据流域内各国特点，积极开展流域内国家之间的综合协作，增强综合共同利益，以综合利益溢，以消弥水资源利益的损害。二是，秉持流域国家对水体的水权和利用权的有限原则，坚持流域国河床的领土主权下，兼顾流域他国的水资源利益，走和平发展、合作共赢的发展理念，努力使水资源合作与治理成为构建澜湄命运共同体的重要环节。三是，应当坚持地区“自治”原则，澜湄水资源问题应当通过区域内国家合作解决水资源综合治理机制，通过建立澜湄水资源合作中心，达成水资源多边条约，成立水资源开发与利用的协调机构，定期召开部长级会议，帮助相关国家制定水资源利用和防洪减灾规划，加强水资源开发管理能力建设，将水资源合作打造成澜湄合作的旗舰领域，从而实现流域水资源的最佳合作与发展。

（二）打造澜湄国家的经济合作机制，缓冲水资源矛盾

虽说澜湄国家的政治互信是关键，但经济合作的成功可以加速解决政治分歧，经济上的互利共赢可以推动国家间的政治互信，缓解水资源利益矛盾。除越南与泰国属于发展中国家外，老挝与柬埔寨是世界上最不发达国家之一，科学技术和经济发展相当滞后。因此，经济发展是主旋律，减贫与扶贫是合作的主题。实现澜湄流域国家之间的互联互通，合理协调澜湄河的水资源开发与利用，开展能源合作是振兴澜湄次区域经济的保证。虽然区域内合作机制名目繁多，但均处于低度合作的状态，跨境商贸合作、旅游、信息共享以及水资源开发与利用等均未有共识，加剧了澜湄经济合作的实施难度。打破澜湄国家经济合作的壁垒，拓展澜湄国家经济的跨境合作空间，激发要素活力，实现澜湄国家之间的优势互补，打造澜湄国家经贸合作的新平台、新机制、战略方案。一是，改善区域基础设施环境。大力推进区域水海陆空交通的互联互通建设和信息互联互通建设，加强以水电资源为核心的能源基础设施建设，依照不同国家发展水平，积极发展民生基础设施建设。二是，加强经济领域合作。有序推进贸易合作升级，打造区域版的自贸区建设，积极探索国家之间的合作制度创新，推进产业深度合作，积极推进金融、旅游以及能源等重点领域的合作。推动水电等清洁、可再生能源合作，形成能源资源一体化的合作产业链。三是，促进区域可持续发展。将流域地区打造成国际区域合作的新样版，积极开展农业、减贫方面的合作，采取具体路径推进澜湄国家经济和可持续发展的合作共赢。

（三）完善法律协作机制，加强水资源治理

由于政治、经济、社会和文化的差异，澜湄国家有着不同的利益诉求，因而在经济合作、水资源合作、非传统安全协作等方面存在诸多法律障碍，这既难以实现澜湄国家的整体利益最大化，也不利于促进各国之间的平等协商与共同发展。澜湄国家应当遵循基本的国际法原则，形成共同的法律协调机制，设立共同的安全保障机制，遵循共同的纠纷解决机制，以促进共同发展。澜湄合作机制众多，达成国际性合作文件多达四十多个，但宣言性多于可操作性，双边条约多于多边条约，宏观层面多于微观层面，合作层次低，合作实效不显著。此外，各国达成的双边或多边条约庞杂，内容互相交叉甚至矛盾，在协调与实施上存在不少难题。虽然澜湄合作机制已经达成了基本合作框架，并在能源与联合执法上达成多边协议。非传统安全问题的凸显已成为影响澜湄国家安全共同体构建的主要障碍之一。2011年的“湄公河血案”使得湄公河航道安全问题成为世人关注的焦点，该案唤醒了澜湄各国为打击非传统安全犯罪开展国际合作的共同决心，建立一个完善的非传统安全合作机制势在必行。澜湄国家命运共同体的法律治理机制涉及到水资源开发与环境治理、互联互通、贸易投资、旅游、环境保护等合作，涉及到卫生合作、禁毒合作、非传统安全合作及争端解决等领域，总体上来说，现有的国际合作机制比较松散，欠缺整体的合力作用，需要不断完善和充实。因此，考究澜湄国家的多元背景，解决成员国的特殊政治、经济情况、水资源利益等供给问题，具体落实法律合作机制的解决路径，落实水资源利益的纠纷解决机制与水资源治理，共同制定完善的协作机制，缓解与冲淡水资源利益冲突，以达到澜湄国际河流水权的利益均衡。

（四）开展人文合作交流，探索水资源矛盾症结

澜湄国家间人缘相亲、地缘相连、文缘相融、商缘相通，一般认为，这些条件是有利于相关国家人民相互了解、促进友谊，但实际上中国与澜湄各国的人文交流有待提高。加强澜湄国家之间的人文交流与合作，实现民心相通，是构建澜湄国家命运共同体和解决水资源冲突的重要举措。高水平的人文交流是澜湄国家命运共同体构建的“关系”保障和必要动力，为破解水资源利益矛盾症结、建立水资源合作关系夯实根基。一是，建立高层次的人文交流机制，以顶层设计引领澜湄国家人文各领域交流合作有序开展，把澜湄国家人文合作与交流打造成次区域政治、经贸、安全、水资源合作的有力保障和推进器，为澜湄国家命运共同体的构建形成示范效应，成为缓解水资源利益矛盾的润滑剂。二是，人文交流应以教育、文化、青年、旅游为重点，应结合澜湄国家人才需求和合作需要，拓展职业教育培训、高等教育合作、缔结智库联盟等形式的教育交流，促进产学研深度合作，并提升合作层次。文化交流着重挖掘各自优势资源，定期举办文化交流年和文物、艺术展览等活动，推进互赏互鉴。青年交流应更注重深度，增进友谊，推动澜湄国家的年轻一代相知与友好。三是，开展包括留学、专业人才等培养人才行动计划，构建多方面民间交流合作机制，大力开展协会交流、教育交流、学术交流以及商会交流，探索澜湄国家命运共同体的构建路径与水资源冲突解决的学说对话。