新时代党内法规制度建设的体系逻辑与规范建构

秦 强

(中宣部全国宣传干部学院教研部，北京 100144)

一、党的十八大以来党中央关于党内法规制度建设的重大部署

党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，由各领域各层级党内法规制度按照内在逻辑形成的有机统一整体。形成完善的党内法规制度体系，是全面从严治党的长远之策、根本之策，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，着眼管党治党、执政治国战略，对新形势下构建党内法规制度体系、全面提高党的建设科学化水平提出明确要求并作出重要部署，党内法规制度体系建设问题被摆上重要议事日程。2012年11月17日，习近平同志在十八届中央政治局第一次集体学习时指出，坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。[1]2013年11月，党的十八届三中全会提出, 到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果, 形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系, 使各方面制度更加成熟更加定型。[2]2014年10月，党的十八届四中全会提出, 建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。[3]党的十九大报告提出，要增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。[4]

2013年11月，中共中央颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013-2017年)》提出，在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013-2017年)》的出台标志着党内法规建设进入体系化阶段。

2016年12月13日，党中央印发了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)。《意见》贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于全面从严治党、依规治党的重大决策部署，从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面，对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署。《意见》提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。因此，《意见》明确了新形势下加强党内法规制度建设的指导思想、总体目标、重点任务和重要举措，是党的历史上第一次出台加强党内法规制度建设的专门文件，具有里程碑式的重要意义。

2016年12月24日至25日，党中央召开了全国党内法规工作会议。习近平同志对会议作出重要指示强调，要按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署，认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。

2018年2月23日，中共中央公布了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)。《规划》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计，提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求，是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。《规划》提出，要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。

二、党内法规制度体系的分类标准

法律体系问题是法治建设的前提问题，只有建立相对完善的法律体系，法治建设才会有章可依、有据可循。在国家法律中，法律体系研究相对比较成熟，也已经形成了相对比较完善的法律体系。法律体系即部门法体系，是根据一定标准、原则所制定的同类规范的总称。从理论上看，法律体系是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。2011年10月27日，《中国特色社会主义法律体系》白皮书公布，宣告了中国特色社会主义法律体系的正式形成。据此，我国的法律体系包括七个门类、三个层次。七个门类是：宪法及宪法相关法、民商法、经济法、行政法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法。三个层次是指，以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件。

相对于较为成熟的国家法律体系，党内法规制度体系的理论研究与体系建设相对比较滞后，尚未形成比较完善的党内法规制度体系。从党内法规的形成发展历史来看，在建党建国初期，制定党内法规的主要目的是为了党组织工作、活动和党员行为的规范化问题，并没有考虑要从顶层设计的高度来制定一个科学完善的党内法规制度体系。这就导致了党内法规制度体系建设从一开始就带有实用性、功利性和临时性色彩。后来，随着党内法规的数量越来越多，内容重复、条文冲突问题日益严重，党内法规制度体系建设问题才逐渐浮出水面，成为党的建设的一个重要内容。

随着党内法规工作的逐步发展，党内法规的制定主体范围也越来越广，不仅包括党的中央组织、中央纪律检查委员会和中央各部门，还包括省级党委，甚至一些副省级城市党委也被赋予了制定党内法规的试点授权。这样导致的一个结果就是，党内法规的数量越来越多。据不完全统计，截至到2017年底，全党约有2400部党内法规，包括170多部中央党内法规、200多部中央部门党内法规、2000多部地方党内法规，特别是党的十八大以来，党内法规制定工作驶入快车道，制定修订了140多部党内法规，超过现有中央党内法规总数的60%。党内法规的数量越来越多，党内法规制度调整领域越来越广，党内法规之间内在统一性要求也越来越高。这就使得党内法规制度体系化建设问题日益突出、越来越紧迫。如果不抓紧解决好党内法规制度体系问题，理清各种党内法规之间的逻辑关系，那就很容易造成不同党内法规之间的边界不清、冲突抵触，就无法有效维护党内法规制度的协调统一，就不能适应全面从严治党、依规治党的现实需要。[5]

在这种背景下，党的十八届四中全会提出，要“形成完善的党内法规体系”。2013年11月印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》要求，“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。2016年12月13日印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。” 因此，推进党内法规制度建设首先要构建以党章为根本、以若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，体系建设要坚持宏观思考、总体规划，要立治有体、施治有序，注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。正是在这个意义上，注重顶层设计、加强体系化建设，已经成为党内法规制度体系建设的主要问题和重点任务。

参照国家法律体系的概念，党内法规制度体系可以看作是一个由不同党内法规部门分类组合而形成的体系化有机整体。形成完善的党内法规制度体系，首先要将数量众多、门类繁杂的各种党内法规按照一定的逻辑标准划分为若干部门分类。为保证党规部门分类的科学性、合理性，划分党规部门应当遵循以下原则：一要符合党的建设规律，覆盖全部党内法规，党规部门之间要界限清晰，便于学习、研究和遵守、执行；二要从实际出发，充分考虑党内法规调整的对象范围和现行党内法规的数量及分布情况；三要在不同党规部门的规模或数量之间保持相对均衡，不能使某些党规部门的党内法规特别多，某些特别少；四要以现行党内法规为基础， 同时兼顾党内法规的发展变化。划分党内法规的部门分类，关键是要明确各个党内法规部门的内涵和外延，分类归类时具体问题具体分析，找到决定党内法规归属的主要因素，努力做到党内法规分类的科学合理。[6]

学术界当前对党内法规分类的研究成果较少，分类标准也不尽相同。比如，有的以党章的章节名称为标准，把党内法规分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他等；有的学者以党内法规的功能为标准，把党内法规分为党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规等；[7]有的学者以党务活动的特点为标准，把党内法规分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规等；[8]有的学者以党内法规名称为标准，把党内法规分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则7类；[9]有的学者参照国家法律的相关理论和做法， 把党内法规分为具有“宪法”功能的党章、具有“刑法”功能的党内监督条例和纪律处分条例、具有“民法”功能的以党员权利保障条例为主体的保障党员党内民主权利相关法规、具有“行政法”功能的领导干部制度、具有“诉讼法”功能的党内法规中的程序性规范和保障性规范等。[10]上述分类方法和分类标准，尽管各有所长，都有一定的语境合理性，但大多没有严格按照两个中央党内法规制定工作5年规划中所确定的原则要求来，要么是没有覆盖党的领导和党的自身建设法规，要么是有的党内法规部门分类之间没有做到适度均衡。[11]

2013年颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》和2014年出版的《中国共产党党内法规选编(2007-2012)》，根据党内法规的调整对象对党内法规制度体系进行了分类。据此可将党内法规制度体系分为8个部分：1．党章及相关法规。用以规范党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员基本义务和基本权利、党的纪律，以及衍生于党章、与党章相配套、直接保障党章实施，确定党的理论和路线方针政策、确立党内生活基本准则、规定党员基本行为规范、规范党内法规制定活动、规定党的标志象征等方面的法规。党章以及相关法规是党内法规制度体系的骨架和主干，主要包括党的代表大会制度、党内选举制度、党内法规制定制度、党旗党徽四方面的法规。 2．党的领导和党的工作方面法规。用以调整党在发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用时，与人大、政府、政协、司法机关、人民团体、企业事业单位、军队等形成的领导与被领导关系，主要规定党的领导体制机制、领导方式，规范党组工作、纪律检查工作、组织工作、宣传工作、政法工作、统一战线工作、军队工作、群众工作等方面，为党更好地实施领导、执政治国提供制度保证。3．思想建设方面法规。用以规范党的思想建设方面的工作和活动，主要包括规范思想建设、理论武装、党性教育、道德建设等方面的法规。4．组织建设方面法规。用以规范党的组织建设方面的工作和活动，主要包括规范党的组织制度、组织机构、干部队伍、党员队伍、人才工作等方面的法规。5．作风建设方面法规。用以规范党的作风建设方面的工作和活动，主要包括规范思想作风、工作作风、领导作风、学风、干部生活作风等方面的法规。6．反腐倡廉建设方面法规。用以规范党的反腐倡廉建设方面的工作和活动，主要包括规范反腐败领导体制机制、反腐倡廉教育、党内监督、预防腐败、惩治腐败等方面的法规。7．民主集中制建设方面法规。用以规范党的民主集中制建设方面的工作和活动，推动民主集中制具体化、程序化，主要包括规范党员民主权利保障、党的委员会制度、党内基层民主、违反民主集中制的纪律等方面的法规。8．机关工作方面法规。用以规范党的机关运行和服务保障体制机制，主要包括规范党的各级机关公文办理、会议活动服务、综合协调、信息报送、督促检查、法规服务、安全保密、通信保障、档案服务、机关事务管理等方面的法规。

以上8个部分构成完整统一的党内法规体系。总的来看，这种分类具有较强的现实意义，但党的十九大对新时代党的建设总布局提出了新的要求，传统的“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设”五大分类已经被新的“政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及贯穿其中的制度建设”代替，因此，这种分类不能成为新时代党内法规制度体系分类的基准。

2016年12月13日，党中央印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块：1.完善党的组织法规制度，全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。2.完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。3.完善党的自身建设法规制度，加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，深化党的建设制度改革，增强党的创造力、凝聚力、战斗力。4.完善党的监督保障法规制度，切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力。

在此基础上，2018年党央颁布的《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》延续并发展了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》中的“1+4”分类标准，提出要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善，党内法规制度的系统性、整体性、协同性明显增强。该《规划》明确提出，要坚持以党章为根本遵循，要突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用，要完善党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规。由此可见，该《规划》确立的是“1+1+4”的体系分类，把党内法规分为了党章、准则、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规6类。

因此，根据2018年《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》确立的“1+1+4”的体系分类，可以把党内法规分为党章、准则、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规6类，每一分类的具体要求是：1.坚持以党章为根本遵循，全面贯彻党章精神和党章规定，特别是将十九大党章修正案的新规定和新要求细化具体化，切实维护党章权威性和严肃性；坚持问题导向，直面人民群众反映强烈，弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题，发挥制度的治本作用，抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的法规制度，堵塞制度漏洞；坚持立、改、废、释并举；坚持党内法规和规范性文件相得益彰；坚持党内法规同国家法律衔接和协调。2.突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用。在已有党内政治生活准则和廉洁自律准则基础上，研究制定党的思想道德、密切联系群众方面的相关准则，为规范党组织活动和党员行为提供基本准绳。3.完善党的组织法规。坚持民主集中制这一根本组织原则，全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、执政治国的组织制度基础，为坚持和加强党的全面领导、实现党在新时代的历史使命提供坚强组织保证。4.完善党的领导法规。坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方的原则落到实处。5.完善党的自身建设法规。坚持党要管党、全面从严治党，以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量，增强党的建设工作的科学性和有效性。6.完善党的监督保障法规。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障，建立健全相关法规制度，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制，确保行使好党和人民赋予的权力。(1)参见中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》[N].人民日报，2018-02-24(01).

应当说，这种“1+1+4”分类模式基本反映了党的建设实际，覆盖党的建设各领域各方面，各分类之间也大致平衡，具有较强的科学性和合理性。但严格来说，其也存在一些问题，需要在党内法规制度体系建设实践中加以改进和解决。主要是：

一是分类标准的界定厘清问题。党的组织法规制度，主要职能是规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础，但是在党的自身建设法规中，又包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，从目前的分类来看，二者的区别似乎是，党的组织法规制度是用来全面规范党的各级各类组织的产生和职责，党的自身建设中的组织建设法规是用来规范党员的行为和权利义务关系。但这二者是否能在理论上截然区分开仍然存在着疑问。因而，如何进一步界定和厘清党的组织法规建设和党的自身建设中的组织建设法规的范围是一个仍然需要加以研究的问题。

二是分类内容的交叉重叠问题。党的自身建设法规制度中有加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设方面的党内法规，这部分党内法规往往以党的纪律形式表现出来，尤其是党的纪律建设法规，顾名思义就是对党的纪律建设加以规定的党内法规的总称，肯定会涉及到党纪方面的内容。而在完善党的监督保障法规方面，有一部分内容涉及到对党组织和党员干部的监督、奖惩，这部分内容也会以党的纪律法规的形式表现出来。比如《中国共产党纪律处分条例》在《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》确立的“1+1+4”体系中划入了党的监督保障法规之中，但从理论上似乎也可以将其划入党的自身建设中的纪律建设法规之中。

三是分类逻辑的并列包容问题。党的十九大报告提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”为了贯彻落实党的十九大精神，《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》提出，要完善党的领导法规，坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处。在分类上将“党的领导法规”与“党的组织法规”、“党的自身建设法规”、“党的监督保障法规”并列起来。但既然党是领导一切的，那么不论是党的组织法规、自身建设法规还是党的监督保障法规，都要在党的领导下开展，在逻辑上应该是包容关系，属于党的领导法规的具体内容，而不应当是并列关系。再如，党的领导法规中提及的《中国共产党宣传工作条例》，从党管宣传角度来看，可以划入党的领导法规，但如果从内容角度来看，似乎也可以划入党的自身建设中的思想建设法规范畴。同理，党的领导法规中列举的其他领域的党内法规，如机构编制工作条例、群团工作条例、人才工作条例，也面临着同样的问题。

三、党内法规制度体系的结构框架

根据不同的党内法规制度体系分类标准，可以构建不同的党内法规制度体系。根据《中国共产党党内法规制定条例》确定的党内法规的逻辑结构和内容框架，可以将党内法规制度体系作如下分类：

(一)按照党内法规的名称来划分，党内法规分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则

1.党章。党章是最根本的党内法规，是立党、治党、管党的总章程，是制定其他党内法规的基础和依据，由党的全国代表大会指定、修改并发布，在党内具有最高权威性和最大约束力。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定，对党内政治生活、组织生活的所有重大原则问题都提出了明确要求，既为全党统一思想、统一行动提供了根本准则，又为制定党内其他规章制度提供了根据和基础。只有以党章为根本推进党内根本制度、基本制度、具体制度的健全与完善，才能逐步形成完整、系统、配套、协调的党内法规制度体系。

2.准则。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，是仅次于党章的重要基础性党内法规。准则是对党章的重要补充，集中体现了党章精神，是处理党内关系、开展党外活动、规范全体党员行为的基本标准或者原则，是全党必须遵循的基本行为规范。准则效力仅次于党章，由党的中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议通过。目前共有1980年2月29日通过的《关于党内政治生活的若干准则》、2016年1月1日起施行的《中国共产党廉洁自律准则》和2016年10月27日通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等3部准则。

3.条例。条例是对党的某一领域重要关系或某一方面重要工作作出全面规定的党内法规，其规范对象通常是党内生活中某一领域或者某一方面比较重大的问题。条例是党章精神和党章规定的具体化，对党的某领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，是党的领导和党的建设的基本遵循，一般由中央政治局会议或者中央政治局常委会会议审议通过。

4.规则。规则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，是由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。规则主要规范党的领导机关的议事程序和工作方法，常见的有议事规则和工作规则两类。规则层级的中央党内法规较少，主要有：2018年11月26日修订的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和2017年印发的《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》等2部。

5.规定。规定是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，是由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。规定是调整党内生活中的一般性问题或者某一方面工作的党内法规，规范的范围和对象比较集中，措施和要求比较具体。

6.办法。办法是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，是由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。办法是就贯彻执行条例、规定或者开展某项工作的方法、步骤和措施作出规定的党内法规，具有较强的程序性、针对性和可操作性。

7.细则。细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，是由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。细则是对条例、规定的内容作出明确解释或者更加详细具体的规定，以便理解、执行和遵守的党内法规。细则有附属性，不得同条例、规定相抵触，也不得超越条例、规定的框架创制新的规范。细则层级的中央党内法规有：2017年10月27日党的十九届中共中央政治局审议通过的《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》、2014年印发的《中国共产党发展党员工作细则》等2部。

(二)按照党内法规的制定主体来划分，党内法规分为中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规

1.中央党内法规。中央党内法规是由党的中央组织制定的党内法规，主要规定下列重大事项：(1)党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；(2)党的各级组织的产生、组成和职权；(3)党员义务和权利方面的基本制度；(4)党的各方面工作的基本制度；(5)涉及党的重大问题的事项；(6)其他应当由中央党内法规规定的事项。党的中央组织主要包括：党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会及其办事机构(主要是中央书记处)。中央党内法规既可以表现为党章、准则、条例形式，也可以表现为规则、规定、办法、细则形式。

2.部门党内法规。部门党内法规是由中央纪律检查委员会和中央各部门，就其职权范围内有关事项制定党内法规，如2017年1月8日中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(2)需要注意的是，2018年11月26日，中央政治局审议通过了新修订的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》 ，这意味着该规则由部门党内法规上升为中央党内法规。。在名称上，中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规，一般只能称为规则、规定、办法、细则，不能称为准则、条例。其制定主体主要包括中央纪律检查委员会机关、中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委员会机关、中央和国家机关工作委员会等。

3.地方党内法规。地方党内法规是由省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定的党内法规，在名称上，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，只能称为规则、规定、办法、细则，不能称为准则、条例。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出：探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。2017年5月，党中央决定，在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个副省级城市和省会城市开展党内法规制定试点。各试点城市将围绕基层党建、作风建设，率先探索制定出台符合地方实际、操作性强、务实管用的党内法规，为推动全面从严治党向基层延伸提供制度支撑，为全国提供可复制可推广的经验。因此，上述7个副省级城市和省会城市也可以制定党内法规。

在效力层级上，中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门制定的部门党内法规和省、自治区、直辖市党委以及授权副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规的效力。省、自治区、直辖市党委以及授权副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。如果同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，按照“特别法优于一般法”原则，适用特别规定；如果旧的规定与新的规定不一致的，按照“新法优于旧法”原则，适用新的规定。如果中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规对同一事项的规定不一致的，提请党中央处理。如果中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委以及授权副省级城市和省会城市党委发布的党内法规，同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的，同宪法和法律不一致的，同中央党内法规相抵触的，则由党中央责令改正或者予以撤销。

(三)按照党内法规的内在运行逻辑划分，将党内法规分为党的组织法规、党的行为法规和党的监督保障法规

一个完善的制度体系应当是主体、行为、监督三位一体的完整闭合系统。全面从严治党、依规治党，需要解决党组织的产生和职责、党的工作和活动(包括党的领导和党的建设)和党内监督保障3个基本问题。据此，将党内法规制度体系划分为党的组织法规制度、党的行为法规制度、党的监督保障法规制度三个平行板块，符合党内法规制度建设的内在逻辑。其中，党的组织法规制度侧重从“主体”上解决各级各类党组织的产生、职责和运行问题，党的行为法规制度侧重从“行为”上对外解决党的领导和执政活动问题，对内解决党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等问题，党的监督保障法规制度侧重从“监督保障”上解决党内监督、问责、党纪处分、党员权利保障、党的机关运行保障等问题，据此形成主体、行为、监督保障三位一体的制度结构。[12]

1.党的组织法规。“徒法不足以自行”，再好的法律法规也需要主体来执行实施。党内法规的执行实施主体主要是各级党组织以及党组织机构中的党员干部。因此，党的组织法规主要用以规范党的组织建设方面的工作和活动，主要包括规范党的组织制度、组织机构、党员队伍、干部队伍、人才工作等法规。这方面已制定的党内法规主要有《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党支部工作条例(试行)》、《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部考核工作条例》等。

2.党的行为法规。党内法规是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循。2013年5月27日中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”因此，党的各级组织的工作活动以及全体党员的行为都要接受党内法规的监督，以党内法规为基本遵循。在这个意义上，党内法规就是党的各级组织和全体党员的行为规范。党的十九大提出了新时代党的建设总要求，新时代的党内法规建设要体现新时代党的建设新要求，使得党内法规涵盖党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，并把制度建设贯穿其中。

3.党的监督保障法规。权利和义务是不可分的，权力和责任也从来都是一体的。在对主体和行为作出规范之后，需要对主体行为的监督保障给予规定。党的监督保障法规主要规范对党组织的工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、处理、保障等事项，重点是规范领导机关、领导干部用权行为，保障党员民主权利，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失职必追究的权力运行和制约机制，确保党和人民赋予的权力不被滥用。

四、党内法规制度体系建设的发展完善

党内法规制度体系的完备程度是中国特色社会主义法治体系完备与否的重要标志，也是国家治理体系与治理能力现代化与否的重要标志，更是衡量政党执政水平的重要标志。一个成熟的政党，其发展完善离不开完备的党内法规制度体系。不论是党内工作的规范开展，还是党内纪律规范的确立执行，都需要以完备的党内法规制度体系为后盾。我们党从成立之初，就特别注重党内法规对规范党组织和全体党员的重要作用，陆续颁布了党章等一系列重要党内法规。新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党延续了制度治党的传统，陆续制定颁布了一批重要党内法规，初步形成了党内法规制度体系，为管党治党、治国执政提供了重要制度保障。新形势下，党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、全面从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。全面提高党的建设科学化水平，必须建立健全以党章为根本、以条例为核心、由一系列相关具体法规制度组成的党内法规制度体系。

从党内法规发展的内在要求来看，完善的党内法规制度体系需要符合以下几个条件：一是不同领域的党内法规制度要功能清晰、左右联动，不重叠不冲突；二是不同位阶的党内法规制度要层次分明、上下配套，不越位不抵触；三是不同类型的党内法规制度要各就各位、相互匹配，实体性、程序性、保障性规范不缺位不脱节；四是不同形式的党内法规制度要各展其长、相得益彰，党内法规和有关规范性文件不错位不掣肘；五是党内法规制度要做到同国家法律制度的衔接和协调，党规与国法科学分工、界限清晰，党规党纪严于国法但又不同国法相抵触，形成党规与国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。[13]

当前，党内法规制度体系建设的目标是要形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。为实现这一目标，就要坚持科学立法、民主立法的基本理念，坚持内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的基本要求，遵循法规制度建设的内在规律，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系，确保党内法规制度适应党的建设和党的工作需要，体现广大党员心声意愿，经得起实践和历史检验。

党内法规制度体系建设体现了坚持依法治国和依规治党的相统一，在治国理政方面的依据是宪法和国家法律，在管党治党方面的依据是党章和党规党纪。改革开放以来，在中国共产党领导下，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断发展完善，党内法规制度建设也取得了长足进展。但受诸多主客观条件的限制，两者之间还存在一些衔接不够、协调不够的地方。有的党内法规在制定过程中缺乏论证，部分党纪规定与国法重复，有些党纪规定还有待进一步转化为国法，等等。建设中国特色社会主义法治体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与国家法律之间的关系，不断提高党内立规和国家立法的科学化水平。要实现党内法规同国家法律的衔接和协调，必须坚持以党章和宪法为基本遵循。宪法规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，《中国共产党党内法规制定条例》也规定，制定党内法规应当遵守党必须在宪法和法律范围内活动的原则。我们要将这些原则贯彻到党内立规实践中去，保证党内法规体现党章和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，为管党治党提供坚实的依据和保障。要切实做好党内法规的立、改、废、释工作，对于党内法规中虽有规定但可以由法律法规进行规范的，尽量通过法律法规来体现；对于法律既没有规定也不适合规定的事项，应由党内法规逐步实现全面覆盖；对于同实践要求不相适应的党内法规，应及时修订或废止；对于《立法法》明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应作出规定；对于那些经过实践检验、应转化为法律的党内法规，应及时通过法定程序将其转化为国家法律，逐步形成党内法规与国家法律的衔接机制。[14]

统筹推进依法治国与依规治党，形成党内法规与国家法律的衔接机制，具有重大的理论创新意义和实践指导意义。依法治国与依规治党具有非常密切的内在关联，是相互影响、相互交融的有机整体关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导者，也是中国特色社会主义法治建设的领导者。依法治国是依规治党的前提和基础，依规治党是依法治国的发展和提升，二者共同统一于国家治理体系与治理能力现代化的改革目标之中。统筹推进依法治国与依规治党，实质上是通过国法与党规二元一体的结合，实现党的领导、人民当家作主与依法治国的高度统一。[15]统筹推进国家法律与党内法规建设的终极价值目标，是为了坚持和完善党的全面领导、维护党中央权威和集中统一领导，加强和提升党的长期执政能力，最终实现党和国家治理体系和治理能力的现代化。