深化执法规范化建设背景下110接处警检查工作研究

师 容

(中国人民公安大学法学与犯罪学学院, 北京 100038)

110接处警工作是公安执法工作的重要内容，事关人民群众的切身利益。110接处警检查工作是公安执法规范化建设的一个重要组成部分，也是公安机关执法质量考核评议的主要内容和对象。2016年5月20日，国家深化改革领导小组会议审议通过的《关于深化公安执法规范化建设的意见》提出八个方面的重点任务，其中完善执法监督管理体系要求对公安机关执法主体的执法行为进行科学监督，从源头、过程、责任追究等方面强化对执法权力的监督，从而提高执法公信力。派出所的上级指导部门对接处警工作进行检查能够督促民警秉持公平、公正的执法理念，严格遵照执法程序开展执法活动，及时、有效地处置各类警情。本文以Z省N市Y区对辖区派出所接处警的检查工作为例，分析地方公安机关和基层派出所分别作为接处警工作的监督指挥单位和执行单位，如何将接处警工作的规范标准具体落实，如何更好地开展110接处警检查工作，细化检查工作的动态流程。以此为基础，对110接处警检查工作的体系完善提出具体建议，为公安机关内部执法监督工作提供理论参考。

一、110接处警检查工作的内涵

(一)性质界定

作为一种有效的国际国内通用的监管检查方式，“飞行检查”(Unannounced Inspection)简称飞检，是跟踪检查的一种形式，指事先不通知被检查部门实施的现场检查。最早应用在体育竞赛非比赛期间，对运动员进行不事先通知的突击性兴奋剂抽查。国内外研究在公共卫生学、临床医学和教育学方面阐述过飞行检查的必要性和意义。我国国家食品药品监督管理部门依据《药品飞行检查办法》加大对药品生产企业的飞行检查力度和频率，针对药品研制、生产、经营和使用等环节开展不预先告知的监督检查被称为药品飞行检查，具有突击性、独立性和高效性等特点。这种“飞行检查”的形式很快被推广到其他的认证单位，交通运输安全、飞行安全、食品生产安全等政府重点关注和社会热点领域通过飞行检查加强了相关检测能力和监督管理。“飞行检查”的术语也被运用到公安机关日常工作检查过程中，常以“飞行演练”、“飞行检测”出现在检查接处警工作的指令单上。110接处警检查工作具有“飞行检查”的特点，检查行动具有保密性、突击性、现场灵活性和记录即时性。依据《公安机关内部执法监督工作规定》，公安机关内部执法监督是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。按照《公安机关内部执法监督工作规定》，各级公安机关每年应当定期、不定期地组织对本级和下级公安机关的执法活动进行飞行检查或者评议。目前已有的研究文献中没有出现关于110接处警检查工作的定义，结合上述分析和警务实践，笔者认为，110接处警检查工作是指具有公安机关内部执法监督职责的主体，即各级公安机关法制部门、督察部门以及情指联勤中心(110接处警指挥中心)，依法按照一定的程序和标准，对公安机关的接处警执法活动展开的形式检查和实质检查。110接处警检查工作本质上属于公安机关的内部执法监督，是公安机关执法质量考评的内容之一，是对基层派出所履行行政职权和刑事职权的执法监督。110接处警检查工作，有利于规范110接处警工作，提高基层民警接处警实战水平，加强民警的快速反应能力和应急处突能力。

(二)检查工作的分类与检查方式

一般情况下，110接处警检查工作分为110接处警专项检查和日常接处警检查工作两种。专项检查由地方公安机关依据工作情况，在大型活动安保之前或者专项治理行动之前组织开展，对接处警单位的接处警工作、日常值班备勤工作进行检查，目的是确保在大型活动和专项行动之前各基层单位各个执法环节不出现疏漏，能够规范执法，及时发现问题，切实督导整改，提高接处警质量和效率。该类检查往往速度快、即时效果显著，属于运动式检查。日常接处警检查是指地方公安机关定期不定期地对本级和下级公安机关及其派出机构接处警工作进行的规范性检查，检查的方式主要有设置模拟警情检查、回访报警人检查、视频(对讲机)点名检查等三种。检查测试结果和回访结果纳入民警绩效考核评估，对于检查过程中存在问题的相关部门进行通报批评和有关考核扣分。

表1 日常接处警检查工作一览表

具体而言，模拟警情检查是通过设置模拟打架斗殴事件、持刀伤人事件、危及人身财产安全或者社会治安秩序的群体性事件等常见警情或者由检查主体通过现场按键触发虚拟报警等方法，对基层派出所民警在警情接报、出警速度、警力配置、警情处置、警容风纪、单警装备、执法记录仪配备等方面组织开展的模拟测试。通过模拟警情检查的方式，对公安机关110快速反应和实战应对能力进行检查，是法律授权的公安机关对内部下设部门的执法行为进行的监督活动，是防止权力异化，保障公安机关充分依法履职的内部监督方式。模拟警情检查的执行主体主要是情指联勤中心的民警，必要时由督察部门、法制部门配合检查，亦可由其他业务警种(反恐、治安)单独组织检查。回访报警人检查是指通过短信、电话、上门或互联网平台回访等方法，对报警人进行回访，从而得到民警出警速度、民警态度、警容风纪以及警情处置结果的反馈，以此检查监督接处警是否符合法律法规等规范性文件规定的流程以及报警人的满意程度。接处警回访主体为公安机关情指联勤中心民警或专设的接处警回访人员，并由公安机关法制部门负责本单位接处警工作规范的制定，由督察部门负责接处警回访工作规范的落实。视频(对讲机)点名检查是指通过对讲机指令辖区派出所处警警力按照指定时间到达指定地点，通过视频检查测试其接警调度是否准确迅速、力量到达指定地点是否快速、装备携带是否齐全、着装是否规范等内容。

二、110接处警检查工作实践

(一)110接处警检查工作的依据标准

公安工作中，对接处警工作的监督检查依据主要为公安部出台的各项规章以及规范性文件，如《110接处警工作规则》、《关于改革完善受案立案制度的意见》、《公安机关执法质量考核评议规定》，以及地方公安机关关于110接处警工作规定、地方公安机关关于执法质量考核评议的实施细则等。2015年11月公安部印发《关于改革完善受案立案制度的意见》，要求“指挥中心要通过回访报警人、检查处警警情反馈等形式，及时发现受案立案问题；督察部门要通过执法检查、网上督察等方式加强对接报案、受案立案工作的现场督察，运用督察手段及时处理群众对接报案、受案立案工作的投诉。”此后，全国各地公安机关开始正式实行接处警回访工作。回访制度明确了不同主体对接处警工作的执法检查，是执法监督的主要形式。2016年3月1日起施行的《公安机关执法质量考核评议规定》(以下简称《规定》)在2001年版的基础上作出许多突破性的修订和完善，对加强公安机关执法监督管理、严格落实执法责任和提升执法质量等方面有重要意义。在考核评议的内容和标准中，增加了对“接处警执法情况”的考核，《规定》通过列举的方式将接处警执法应当达到的标准予以量化，包括接警文明规范，出警及时；着装、携带使用处警装备符合规定；处置措施适度、规范；现场取证及时、全面；接处警记录完整、准确、规范；按规定出具接报案回执6项标准。一般由省级公安机关定期对市级公安机关进行抽案(查)检查、设区的市级公安机关同步对县级公安机关进行抽案(查)检查。

地方公安机关通过制度转化、标准量化、对检查结果的评定和运用等方式，建立对上级公安机关规范性文件的运行机制，如将《Z省公安机关执法质量考核评议项目内容及标准细则(2018年度)》、《Z省公安厅办公室关于部署开展110接处警常态化巡查工作的通知》、《N市公安机关执法质量考核评议补充项目及标准细则》、《2018年度N市公安机关执法质量考核评议实施方案》等，作为开展110接处警检查工作的主要依据。

(二)110接处警检查工作实操流程

1. 110接处警检查工作流程

我们分别选取Z省N市公安局和N市Y区公安分局对其下设单位进行模拟警情检查工作为例，将模拟警情检查工作的具体流程和责任主体进行归纳梳理，以便对检查工作实操过程存在的问题进行直观分析。

N市公安局情指联勤中心“多人持刀斗殴模拟警情110接处警检查工作”采用模拟报警形式进行，主要检查在重大警情发生后，各单位情指联勤中心指挥长的指挥调度，梯次警力到达现场的时间，民警协警着装携装情况以及联动单位应急反应效率。检查采用飞行检查的方式，检查时间和警情设置事先对被检主体保密，由N市公安局情指联勤中心选定任意一辖区模拟多人持刀斗殴事件(由检查主体单位民警扮演)，被检主体接到报警后下达指令并安排梯次警力赴现场处置。检查主体参照相关规定和要求对被检主体的接处警和其他现场执法情况进行考评，检查结束由检查主体将检查情况进行通报，相关被检主体(责任单位)结合检查测试中发现的问题向检查主体呈交情况说明，并制定整改措施。

N市Y区公安分局情指联勤中心采取现场按键触发虚拟报警的形式，对辖区内24个派出所的110接处警情况进行现场检查。具体检查工作由情指联勤中心民警赴各派出所辖区中小学校、银行、企业等单位，手动触发警务室一键紧急报警按键，通知指挥中心指令辖区派出所出警，重点检查各派出所出警时间速度、出警人数、处警民警协警警容风纪、单警装备、接处警车辆装备、车容车貌等情况。检查主体通过制式检查表现场记录检查结果。

图1110接处警检查工作流程

2. 110接处警检查工作存在的问题

110接处警检查工作从流程上来看符合执法质量考核规定的要求，但在实践操作中容易因种种原因落入形式检查的窠臼。由图1可知，检查流程不是完整的闭环，没有被检主体的反馈，检查主体在整个工作流程中缺乏互动沟通，机械式地完成检查工作。笔者通过参与N市Y区110接处警检查工作(模拟警情报警和按键触发报警)，对检查主体和被检主体进行无结构面对面访谈，将检查工作在主体层面存在的问题进行客观分析，发现当前110接处警检查主体的工作设置和被检主体的待检状态依旧呈现出与考核标准制定者的目的相去甚远的局面。其中的主要原因有：检查主体与被检主体对行为的出发点、行为方式、行为依据、行为所产生的后果等未能达成高度共识；两类行为主体之间的关系，因为主体自主性因素的增多而更加复杂等。

图2110接处警检查工作责任主体

(1)被检主体存在的问题

对于公安工作，理论界和实务界已形成“打防结合，以防为主”的共识，但在实践过程中仍普遍存在“重打击，轻预防”的做法，尤其在绩效考核中，打击处理任务的完成情况在各考核单位评比中占有较大的分量，“打处数量”往往成为衡量民警个人工作能力的重要标准。在这种考核指挥棒的指引下，派出所领导层的重心倾向于打击处理工作，侧重于刑事案件的办理，造成对接处警工作的主观忽视。负责治安类案件管理以及社区纠纷调解的民警心理出现落差，使其对接处警工作的重要性产生怀疑，110接处警检查工作在受检主体层面薄弱环节凸显。

首先，接处警民警思想上不重视检查工作。从民警对检查工作的必要性态度认知上看，“检查只是走过场，形式主义严重，检查结果并不会对考核造成太大的影响”，诸如此类的想法使民警对检查工作持怀疑态度，态度上的忽视表现在行动上的疲于应对，甚至排斥上级部门的检查。其次，接处警民警对警情存在侥幸心理。基层民警每天面对的警情和非警情数量较大，接到轻微治安案件或民事纠纷案件报警后，在未出警的情况下主观判断警情的严重程度，更有甚者不按照情指联勤中心的指令要求，拖延出警。再次，部分民警推诿处警，不作为。检查过程中发现，存在警情发生地属于出警单位的模糊辖区以及涉及多个辖区警情情况，没有固定的单位对辖区治安状况进行管理。接处警民警对此类警情并未按照规定的“就近处警”原则先期处置，而是推诿扯皮，贻误警情。最后，处警环节不规范。接处警规范化要求处警环节在程序上和实体上统一规范，均能做到合法合规合理。受民警个人素质的影响，处警过程中执法随意性较大。在检查过程中，存在民警和辅警着装携装不规范，如未按照规定携带枪支、执法记录仪等装备，处警到场时间超过规定范围(1)一般情况下，按照城区中心区域10分钟、郊区15分钟、农村地区和水上以最快速度要求赶赴现场处置。为了强化社会面快速反应能力，全国各地公安机关制定了重点部位“135快速反应控制圈”，即首批警力到场时间按照135控制圈，最大限度地挤压违法犯罪空间，主要指重点核心部位1分钟快速反应控制圈、人员密集场所3分钟快速反应控制圈、主城区区域5分钟快速反应控制圈。在135快速反应控制圈内发生的刀斧砍杀、驾车冲撞、爆炸等暴力事件，首批警力到场时间要按照135的要求，确保及时有效处置警情。要求，接警员警情询问不到位，对讲机使用不熟练等问题。

(2)检查主体存在的问题

110接处警检查工作是公安民警进行自我监督，完善基层基础工作的重要保障。作为检查工作的执行方式以及派出机构的上级部门，检查主体的工作疏漏直接影响到基层公安民警的工作积极性和主动性，影响到执法的规范性。第一，内部监督模式的局限性。内部评估往往被认为是“压力型体制下执法运行与数据化时代上层决策的综合性政策产物，而非法律产物”[1]，政策产物的缺点在于变更性较大，实施者要承担政策风险。110接处警检查工作的主体一般是上级公安机关情指联勤中心、法制部门，机关内部民警群体与派出所民警相互熟识程度较高，对检查结果进行划分和评定时，派出所领导、接处警民警与组织考核民警之间彼此影响，使检查评分形同虚设，“熟人监督熟人”致使飞行检查失去了保密性、突击性的意义。第二，检查部门之间缺乏有效沟通。执法质量考核评议实施方案中明确接处警考核工作由情指联勤中心、法制部门牵头，各执法办案单位配合，但在实际考核过程中，法制部门要承担案件办理、重要执法制度执行、执法监督救济等多项考核，检查工作往往全权由情指联勤中心民警负责。如此一来，实施检查过程的情指联勤中心与结合检查结果评分的法制部门各自为战，检查工作失去了科学性、合理性、严密性。第三，检查事项重形式程序轻实体质效。检查过程以程序性指标为主，缺乏对案(事)件的源头性、关联性、结构性等方面的重视。检查主体将重点放在着装携装以及到场时间的分秒控制上，对现场执法细节如现场取证、视音频记录、警情录入等检查流于形式。

(三)检查工作效果评估

效果评估是检查工作的最后一环，是检验检查过程是否符合法律规范、检查内容是否得到主体反馈的核心环节。检查主体和被检主体要依据检查结果按照各自情况分别进行整改和完善，各地关于公安民警执法质量考核评议规范性文件中笼统地将执法检查结果纳入民警的工作考核范围内，后续奖惩规定均未及时跟进。如“检查按照《××公安分局执法办案队伍管理计分办法》给予扣分，列入队伍业务绩效考核”，“县级公安机关的执法质量考核评议结果折算计入县级公安机关综合实绩评估。县级公安机关的具体分数、排名及申报等级等考评结果，经市局党委讨论决定并公示后上报省厅”，“市级公安机关对其业务部门的执法质量考评结果纳入市级年度机关绩效考评。其中，督察、审计、情指联勤中心、经侦、刑侦、法制等部门在省级相关警种年终执法质量考评中名次居后三位的，予以全市通报批评”等规定，均表现出公安机关执法质量考评普遍存在“奖励软化、惩罚不够”的问题。从逻辑上而言，检查行为本身并非目的，通过检查工作提升公安民警执法质量才是根本。[2]从N市公安机关的实践来看，近年来，尽管有零星对执法质量考评的优秀单位和个人进行通报表扬等表彰，但鲜见因执法质量不达标被处分的民警，执法质量考评结果没有与队伍管理真正结合起来，更没有与干部任免挂钩，在奖励和惩罚措施的落实上均有很大的拓展空间。接处警执法考核仅仅是执法质量考核的内容之一，检查结果若未及时呈递给法制部门作为民警执规执法、警务能力的评价，检查工作的强制执行力和效果就无法达到，检查行为会因为出口闭塞和无回应流于形式。

三、完善110接处警检查工作体系

110接处警检查是对接处警执法活动的调查、分析、判断和评议，促进接处警活动不断调适、改进和发展，衡量公安基层工作是否符合法律规定、符合法定程序、社会公众是否满意的执法监督工作，能够科学衡量和评价公安基层民警接处警执法行为的质量和效率，是由检查主体和被检主体构成的纵向模块以及检查工作实践体系(检查依据标准、方式、内容、流程、效果评估)横向模块统一构成的网格式系统。检查工作效用的最大化依赖于对系统过程的依法全面完整的实施，检查主体与被检主体对执法规范化能够达成一致的认识并且相互协调配合，检查效果评估纳入绩效考核指标体系，以及引入专业第三方对检查工作进行监督。

(一)科学制定工作细则，完善检查工作规范支撑

就110接处警检查工作来说，广而杂的规范标准使检查行为本身缺乏统一准确的衡量尺度，人为地降低了基层民警对该项工作的认可度和支持度。完整的接处警工作包括接警、派警、出警、处警四个环节，与其对应的检查工作亦应是全方位的，即对检查主体和被检主体的规范内容要完整地涵盖整个检查工作流程，包括接警、派警、处警、执法语言、执法行动等等。公安机关不仅要严格遵循上级制定的规范制度开展接处警检查工作，坚持合法合理、简明扼要、易于操作的原则，还要制定、修订、完善符合本地区、本单位实际的全方位、精细化、标准化的操作规范。在主体方面，明确检查主体的牵头单位、实施单位、监督单位的责任分工，制定与接处警执法流程一一对应的检查内容和项目。在警情分流方面，在划分报警、求助、投诉类警情的基础上对普通警情、重大警情等作分类处置规定，将易出现问题、隐患的警情从普通警情中剥离出来，通过调研分析梳理出派出所常见的“风险”警情类别，加大对该类警情的检查力度，使检查工作和执法工作有法可依、有章可循。除此之外，地方公安机关要利用科技支撑，用技术保障制度，为民警提供健全、完备、可操作的执法依据。将警情处置指引或检查工作流程指引以APP形式植入智能警务通。一方面设置接处警方法技巧查询模块，通过文本输入或语音输入，自动显示相应的警情处置方法；另一方面，设置检查内容、标准、环节实时辅助查询模块，从接警第一环节介入，通过对警单内容关键字的抓取分析，检测警情处置是否符合规定，纠正重程序轻实体现象。

(二)加强执法理念教育，统一检查主体和被检主体的思想认识

2015年3月，公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，要求全体公安民警要牢固树立法治观念，善于运用法治思维维护国家安全、社会稳定，善于依靠法律手段加强社会治理、维护治安秩序，善于运用法治方式化解社会矛盾、促进社会和谐，做自觉守法、严格依法办事的表率，自觉接受监督。110 接处警是公安机关为适应维护社会稳定和公共安全、惩治违法犯罪形势发展需要，便利群众报警求助和投诉而向社会公布并承诺的全国统一的特种服务。[3]对接处警工作的检查考核是评估和检验公安法治水平的重要途径，它反映最基层、最原始的公安工作实践内容。检查主体和被检主体对法律没有充分的认同感，对规范执法存在主观认识偏差，会在执法过程中埋下风险隐患。

法治理念是提高执法质量意识的核心，执法者对法律的理解以及信仰程度，直接决定了法律执行的效果。[4]也就是说，执法者自身的法律素养，是影响执法效果的关键因素。因此，要加强对执法民警的社会主义法治理念教育，强化民警执法质量意识。高素质的执法人员，“必须在运动与静止、保守与创新、僵化与变化无常这些彼此矛盾的力量之间寻求某种和谐。”[5]统一检查主体与被检主体的思想认识，提高双方运用法治思维和法治方式开展执法工作的能力，转变“为了检查而检查的”工作理念，逐步向主动接受检查工作、适应检查工作转变。加强对检查主体与被检主体的执法业务培训，由政工部门和法制部门联合开设《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关执法细则》等相关法律法规的教育培训课程。检查主体应当是取得中级执法资格的民警，在检查工作中做到以学促用，提升执法能力。被检主体要充分意识到模拟警情检查等工作是通过反复演练接处警现场情况，以便提高其现场执法战术的运用能力，规范和提升现场执法执勤行为能力。被检主体的领导要主动带头学习法律法规条令汇编，完善对民警和辅警的常态化执法教育培训机制和不定期的技能竞赛活动。

(三)促进主体方多向互动，提高检查工作的质量与效率

执法质量是指公安机关及其人民警察在履行职责的过程中，依据法定程序所实施的行为对法律规范要求的符合程度以及能够满足维护公共秩序和服务社会目的的程度。执法质量既包括执法活动过程的质量，也包括执法活动效果的质量。[6]执法质量考核应该是效率和质量兼顾，《规定》中增加了“注重实效”的原则要求，将执法效率作为考评要素。同时，《规定》要求完善执法质量考评指标体系，科学设置质量与效率并重的考评标准，有效引导基层民警既多办案，又办好案。检查工作是衡量执法过程质效结合的一种纠错方式，需要检查主体和被检主体之间、检查主体之间、被检主体之间对检查行为进行高度配合，及时沟通检查工作具体细节，反馈检查结果，以完成对接处警执法规范化的业务监督和跟踪督导。一方面，公安机关情指联勤中心要结合在检查工作中发现的问题以及相关规定对110质量和效率的巡查要求，在检查工作结束时，及时将检查结果反馈给法制部门和督查部门，便于其修正和完善执法质量考评体系，切实提高警情精准指挥处置和警情质量精细化管理水平，同时通报被检主体的问题与不足，抄送检查结果至被检主体领导，督促执法办案的民警和辅警落实整改。另一方面，被检主体的民警和辅警通过检查结果认真查找分析接处警工作中存在的薄弱环节，对存在问题的检查结果呈交情况说明。被检主体的领导要配合内部监督部门将检查结果与民警的奖惩利益挂钩，督促民警严格依法办案。

(四)引入第三方监督检查，强化执法监督管理体系建设

《规定》专门增加规定，对执法部门和民警执法质量的考评还要注重以警务评议、社会公众评价和执法相对人、案件当事人对执法工作的评价为依据，将内部考评与外部评价有机结合起来。检查工作是执法质量考评的一个重要内容，其核心目的在于引导、监督和规范基层公安民警的执法行为，促进执法行为的规范化。引入第三方监督检查能够化解内部监督的局限性问题，完善执法质量考评机制。一是第三方专业法治评估。为了弥补公安机关执法质量考评存在的如方法片面、模式片面等技术偏差，有学者提出通过委托的第三方对公安机关执法工作进行法治评估。法治评估能够对接处警执法进行独立性和外部性评价，根据更科学的方法对检查工作进行较为专业的评估，防止公安机关内部“抬头不见低头见”滋生的纷繁复杂的内部关系导致的人情分等不公正评估。[7]二是聘用“警风监督员”作为检查工作的主体。由党政机关、新闻媒体、服务对象、基层社区的代表组成，对公安机关和公安民警、辅警和其他工作人员履行职责、执法执勤、遵纪守法实施监督，对人民群众的检举、控告以及意见和建议的办理情况进行监督，对公安工作和队伍建设情况进行调研和评议，发挥公安系统“警民连心桥”和“警风监督员”的作用。第三是邀请法学专家、检察官、法官、律师等法律职业人员组成评估队伍。由公安机关与专业评估队伍签订执法监督合同，按照法律法规对公安执法工作的要求，定期开展执法监督活动，并对监督主体支付相应的劳务费用。

四、结语

公安执法规范化建设是一项系统工程，是公安执法的全方位全过程全要素提升。面对复杂多变的风险社会，基层公安机关处于维护社会稳定、打击暴恐犯罪、化解社会矛盾纠纷的第一线，而公安110接处警工作属于接触各类案事件的最前端端口，大多数社会突发情况、群体性事件等重大警情、恶意投诉、涉警舆情炒作等事件的发生多由于接处警工作不规范引发。深化公安执法规范化建设，加强110接处警检查工作的力度和效度，在整个公安工作中具有基础性地位，是建设法治公安的必然要求。科学完善的110接处警检查工作体系有利于让公众直观感受到每一个执法案件的公平正义，增强公安执法公信力。