我国监察官制度构建的展望——瑞典监察制度对我国的启示

杨恩泰，尹淑榕

（1.四川大学 四川成都 610207；2.中国农业银行梁河县支行 云南德宏 679200）

中共中央总书记习近平在主持研究深化国家监察体制改革、制定监察法过程中，多次对监察队伍建设提出明确要求，相关系列重要论述也为构建监察官制度指明了方向[1]。深入推进国家监察体制改革面临着亟待构建我国监察官制度、完善监察队伍建设的现实问题。域外监察制度实践具有成功经验的国家（尤其是瑞典）普遍重视监察队伍的建设。基于我国当下现实，瑞典经验能带来哪些启示，我国应从哪些方面构建和完善监察官制度值得进一步探究。

一、我国监察官制度构建的现实背景

（一）构建监察官制度是监察体制改革面临的重要现实问题

2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第十四条规定“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”，可以说，《监察法》第十四条落实了以习近平为核心的党中央作出的重要部署，为国家实行监察官制度确立了坚实的法律基础，提供了法律依据。但是，国家实行什么样的监察官制度，怎样实行监察官制度，其具体依据是法律还是其他法规或规范性文件，《监察法》并未明文规定。对此，中纪委和国家监委法规室出台的《〈中华人民共和国监察法〉释义》（以下简称《〈监察法〉释义》）表示“这有待进一步研究论证后由有关机关进行决策”。2018年9月7日公布的《十三届全国人大常委会立法规划》中，《监察官法》已被列入立法规划中的第二类项目，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，将由国家监察委员会提请审议或作为牵头起草单位[2]。构建我国监察官制度是深化国家监察体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是我国全面深化改革进入深水区、攻坚期面临的重要现实问题。尽快构建国家监察官制度已成为纵深推进我国监察体制改革的重要内容，具有现实性和紧迫性。

（二）构建监察官制度是实现监察队伍专业化、规范化、职业化的必然要求

第一，监察委员会具备宪法赋予的独立地位，整合了原行政监察机关、检察机关的相关职能，监察权力大，监察对象和范围广泛，拥有集中统一、权威高效的反腐败力量。且监察委员会作为政治机关，除了负责监察职务违法和职务犯罪，还承担着廉政建设、反腐败工作、惩戒与教育的职能。《监察法》明确我国设立监察委员会的目的是“实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”，要保障国家监察职能的有效运行，必须建立一支专业化职业化的监察队伍。

第二，纪委、监委合署办公要求其工作人员既要熟悉党内法规制度，又要掌握相关法律知识。在反腐败工作不断取得新进展、遇到新问题，监察法规供给不足的当下，传统纪检监察队伍的职业素质、履职保障和队伍管理等方面难以满足新时代反腐工作的要求。要提升反腐工作的法治水平，纪检监察队伍不仅要有过硬的政治素质，还要有较高的专业职业素养。同时，监察委员会承担着开展反腐败国际交流与合作的职能，建立一支专业的监察队伍，符合世界监察制度的发展潮流。

第三，监察工作人员是具体履行监察职能、行使监察权力的主体，“有权必有责，用权受监督”，构建监察官制度既是对监察官权力运行的保障，也是对其权力行使边界的明确和规范。同属于公职人员的法官、检察官有对应的《法官法》《检察官法》等组织制度构建对其规范与保障，且随着司法实践的发展，上述法律也在不断修改更新以适应相关职业群体的发展。因此，通过制度层面规定监察官的职责、权利义务、追责奖惩等内容，可以形成对监察官行为的规范、指引、保障与监督，提高监察权运用的公信力和权威性。

第四，构建监察官制度有利于促进监察职业共同体建设。职业共同体是社会分工的产物，包括共同价值观的认同、身份的认同以及共同体明晰的社会边界等[3]。类似于构建法官、检察官、警官等职业共同体，从制度层面明确监察工作人员的职业属性、任职条件、职业操守、职业保障等有利于监察工作群体对自身职业有清楚的认知和定位，提高其职业归属感、荣誉感和幸福感，也有利于促进全社会对监察队伍的了解，提高社会认同。

（三）构建国家监察官制度需立足国情吸收域外有益经验

监察官制度构建要立足中国历史文化传统，在吸收国（境）外有益经验的基础上，形成具有中国特色的监察官制度体系[4]。可以说，“立足国情，吸收外来有益经验”是《〈监察法〉释义》对我国监察官制度构建的进一步阐释，为具体实践提供了方向指引。

一是立足国情。中国监察制度历史源远流长，监察御史制度是国家政治制度的重要组成部分，各朝各代十分重视监察制度建设及其运行的制度化和法律化[5]。在数千年的历史发展中积累了丰富的经验，产生了深远的影响。古代监察官的基本任务是整肃百僚、纠正官邪、弹劾非违、维持纲纪，以确保官僚队伍的基本素质，通过“彰善瘅恶，激浊扬清”，充分实现国家的职能。监察御史制度对于古代政治权力的运行，发挥了积极的规范和制衡作用，无论是国家最高行政机关，还是司法机关都在监察范围之内[6]。中国古代监察制度虽是专制皇权的产物，但其在监察官称谓、选拔、等级方面仍具有现实借鉴意义。

二是吸收外来。在新时代监察体制改革的背景下，国家监察委员会从宪法地位和其权力类型来看，属于“新兴事物”，纵观我国历史，没有直接相关经验可循[7]。监察体制改革以来，我国与时俱进、不断创新，充分借鉴国（境）外有益经验，结合中国实际，在监察制度设计和监察职能有效运行等方面取得了重要进展。无论在制度实践层面还是学术理论层面，国（境）外先进制度经验如北欧议会监察专员制度、我国香港廉政公署实践等都对我国产生了重要影响。良好的反腐败体系，制度是决定性的，但是反腐败主体的素质也至关重要[8]。进一步完善我国监察体制改革，还需要吸收域外成功经验，通过打造一支专业的监察队伍保障反腐败职能的运行。纵观域外的反腐败实践，都非常重视反腐败队伍的专业化建设。各国监察官职责的共通之处都是对公权力行使进行监督，国家为了确保这一职责能严格贯彻执行，往往会建立与监察官行使职责相配套的条件和制度，通过监察官的任免条件、任职资格、奖惩制度等保障监察官独立行使监察职权。特别是1809年起源于瑞典的近代议会监察专员制度，通过两百余年的发展，经受了时间和空间的检验，积累了宝贵经验，成为世界上最受欢迎和效仿国家最多的监察制度。其监察队伍建设方面的相关实践和有益经验，能为我国构建监察官制度提供宝贵的借鉴意义。

二、瑞典监察官制度的实践经验

（一）瑞典监察制度的优越性

瑞典是第一个建立近代监察制度的国家，其议会监察专员制度诞生于1809年，经过两百余年的发展，取得了良好效果，影响范围从斯堪迪纳维亚半岛逐步扩展到欧陆国家，乃至全世界[9]。到21世纪初，已有100多个国家设立监察委员会，甚至涌现出关于监察专员的国际和区域性组织[10]。根据监察贪污腐败的权威国际非政府组织“透明国际”发布的2017年清廉指数中，瑞典再次名列前四。议会监察专员制度给瑞典本国带来的变化以及在世界其他国家的成功实践，证明了制度的生命力和优越性。瑞典成为世界上最清廉的国家之一，制度保障是基础，关键还在于拥有一批素质高、专业强的监察官。瑞典通过完备的监察官制度对监察专员的组织产生、任免资格、权责义务、正常履职等方面进行保障。

（二）瑞典监察官的产生方式及组织体系

瑞典监察官最初称为“专员（Commissioner）”，后又被称作“监察专员”（Ombudsman），这也是英语国家对监察官的惯常称谓。瑞典监察官制度的法律依据主要是《政府组织法》《议会法》和《议会监察专员指令法》[11]，根据《政府组织法》规定，监察专员由议会产生，对议会负责，独立行使职权，每届任期4年，最多连任两届。

瑞典现共有4名监察官，共同组成监察专员公署，分管不同领域事务。一位是首席监察专员，作为公署的行政负责人负责处理各项日常事务，主管税收、人事、政府文件向公众公开和选举方面的案件[12]，负责颁布规章和分派案件；第二位监察专员主管司法和狱政案件；第三位监察专员主管对事业单位的监督案件；最后一位处理武装部队案件以及一切不属于其他专员管辖的民政事宜和地方政府方面的案件。各专员之间没有上下级隶属关系，各司其职，分工协作，彼此互不监督。监察专员公署下设秘书处，又称监察专员办公室，主要负责处理公署的日常事务及活动。秘书处共有50余名工作人员辅助监察官工作，并可视情况配置专家、顾问等辅助人员，有效减轻了监察官的工作量。

（三）瑞典监察官的任职条件及职责内容

瑞典监察官的选任十分注重法律素质和道德修养。其一，瑞典《政府组织法》规定，监察专员“由议会从具有杰出法律才能和人格正直的人士”中选举产生。为保证监察官有能力客观、公正、高效的履行监察职能，监察官一般从最高法院和最高行政法院中符合标准的成员中产生，通常是精通法律的无党派人士，具有资深的法律背景和法律素养[13]。监察官离任时，往往会被任命为法院的法官。不仅如此，秘书处的监察辅助工作人员也具备良好的法律素质。据相关学者统计，秘书处成员中约30名（约占总数60%）是法律工作者，来自于法院、行政法院或行政机关，受过良好的法律训练，能够客观公正处理案件[14]。其二，监察官需具备极高的道德修养，要求其社会声望、学识资历、个人品格、社会形象都是社会上的佼佼者。瑞典的大学法学本科教育课程囊括了社会科学等各种科目[15]，为培养德才兼备、全面发展、经验丰富的监察官提供了良好的教育条件。监察官一旦有道德败坏或违纪违法行为，不仅受到严惩，还会遭到社会公众的舆论谴责，社会形象和公信力遭到严厉打击。

瑞典监察官的职权具有权威性和独立性。《议会监察专员指令法》第2条规定：“监察机关监督法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员和雇员、工作涉及公权力行使的其他个人、公共企业中的官员和雇员等。”监察官的主要职责是根据宪法和议会的指令，在各自的监督管辖领域内受理一切控告国家机关和企事业单位及其工作人员的申诉案件[16]。监察官的监察对象广泛，除议会议员、内阁大臣、司法总长、中央银行董事等少数人员以外，其他人员均纳入监察范围之内；监察职权充分，具体包括：接受投诉权、调查权、做出最终裁决权、批评建议权、提起公诉权、立法建议权。监察官只对议会负责，每年向议会提交年度报告，不受任何行政机关、社会组织和个人的干涉。只有不受议会信任并经法定程序才能被议会罢免，且议会对监察官的干涉仅限于原则性的指示工作，不插手其具体事务。监察官通过行使职权，主动调查与处理投诉相结合，发挥着保障法律、预防腐败、廉政教育、维护人权的功能。

（四）瑞典监察官的工作效能及履职保障

科学的分工组织体系和高素质的监察队伍促使瑞典监察工作的高效率。4名监察官和一个秘书处一年要处理将近7000个案子，在国土面积为45万平方千米、人口约一千万的瑞典，几乎每1400人便会产生一个案件[17]。在20世纪初，瑞典监察案件总数不足100件，但到二十世纪末上升到4000余件。根据瑞典监察员1975年发表在《年度报告书》的办案情况一览表，瑞典监察官当年办案2293件，几乎是同年英国议会监察专员办案数量的10倍。

办案效率高、监察队伍强、反腐收效好不仅仅是因为监察官拥有独立的职权和权威的地位，还要归功于瑞典注重保护监察官的正常履职，多方位的保障措施解决了监察官的后顾之忧，激励了监察官的工作积极性。一是经济保障。监察官的薪资待遇水平高，有独立的经费开支，待遇普遍高于最高法院法官。首席监察官每年会向议会提交财政预算，议会审核通过后直接划拨经费给监察公署自由支配，不受政府的制约。监察官不受经济压力的影响，一方面保障了职业的稳定性，另一方面避免了自身因受利益驱使而违法犯罪，侵害公共利益。二是法律保障。瑞典通过宪法及完备的相关专门性法律，明确了监察官的权利义务，有利于指引和规范监察官的行为举止，专注且正确地行使职权。通过法律赋予监察官独立的地位，未出现特殊情况不得随意罢免，这也是一种身份的保障。第三，安全保障。瑞典注重监察官的工作环境和人身财产的安全，有完善的登记拜访措施。适当的履职豁免权也促进了监察官的工作顺利开展。加之监察官注重自身修养，监察工作受到公众认可和接受，打击报复现象得到有效遏制。另外，《议会监察专员指令法》规定的不受监察专员监督的对象往往是政要首脑，这使得监察专员的角色“明显地没那么危险”[18]。

（五）瑞典监察官的约束与监督

首先，监察官由议会产生，对议会负责，受议会监督。监察官有义务定期向议会提交工作报告，如实报告工作情况，若议会对工作报告不满意有权经正当程序解除其职务。同时，工作报告向社会公众公开，公众有权知悉工作报告情况，并可以对此表达民主意见。其次，监察工作中的监察结果可以通过新闻媒体向社会公布，为公民监督监察职权行使拓展了渠道。再次，首席监察官制定的年度工作方案和经费预算需要制作成年度报告提交议会和审计署，并及时向社会公众如实公开。最后，瑞典的官员财产申报和公开制度增强了监察官的透明度，官员的财产和纳税情况公开透明，公民有权随时查询，对监察官起到较好的制约监督作用。

三、我国监察官制度构建的展望

近代监察制度在瑞典诞生后，逐渐超越地域国别，日益成为全世界认可的政治制度。2012年，140多个国家在国家、州、地区和市的层次上设立了监察专员[19]。根据国际监察协会(IOI)2015年数据统计，全世界已有97个国家和地区的198个监察机关和个人加入了国际监察协会[20]。瑞典反腐败的成功，不仅得益于议会监察制度的有效运行，关键还在于拥有一批素质高、专业强的监察官。通过完备的法律制度、高效的组织分工、高标准的人才选拔、多方位的履职保障等，瑞典为培养优秀监察官制造了条件。瑞典建设监察队伍的有益经验能为正在探索建立监察官制度的我国提供借鉴。当然，没有放之四海皆准的制度，吸收瑞典成功经验，关键要立足国情，结合现实，客观把握两国不同背景，在借鉴与反思中找到适合我国的路径。

（一）健全监察官法律制度体系，细化权责义务范围

第一，瑞典监察官制度的有效运行，有赖于《政府组织法》《议会法》《议会监察专员指令法》等完备的法律规范作为保障。法律规范是构建监察官制度的基础保障。我国《监察法》第十四条虽为构建监察官制度提供了法律依据，但仅作了原则性的规定，要进一步指引、规范、保障监察官职业群体的运作，需出台专门性法律规范。虽然全国人大常委会已将《监察官法》纳入立法规划，但目前尚属于第二类立法项目，距离出台还有一定时日，为回应现实需求，《监察官法》的立法起草进程有待加快。法官、检察官和监察官同属于机关性质公务人员。但是，前两者不仅有专门性法律《法官法》、《检察官法》分别对他们进行职业保障，还有《法院组织法》、《检察院组织法》对其组织体系进行规范。有鉴于此，为保障国家监察职能高效运行，待条件成熟，还应出台《监察法实施细则》和《监察委员会组织法》等相关规范作为配套措施。

第二，制定《监察官法》可以参考我国《检察官法》和《法官法》的立法体例，对监察官的职责、义务、权利、任免、管理、考核、奖惩、保障等八大方面进行细致规定。但应当注意，监察官不是司法工作人员，监察机关不是司法机关，相关法律规范的制定不能照搬照抄司法职业群体。《监察法释义》也提到“要创制中国特色监察官制度，独立于法官、检察官、警官制度，不照搬照抄”。监察官的基本属性是公务员，其相关法律规范的制定既要符合《公务员法》的基本精神又要结合自身职业特点。同时，在党政合署背景下，《监察官法》的制定还与党内法规相关。且《公务员法》近期已被修订，即将于2019年6月实施，加之《检察官法》和《法官法》正在修订阶段，《监察官法》的制定应吸取上述法律的先进经验，加强立法前瞻性。

第三，通过制定《监察官法》，可以在《监察法》的基础上细化监察官的权责义务，更好地规范和管理监察人员。例如可以注意以下几个方面：《监察法》详细规定了九种监察官应受处罚、承担责任的情形，但却未明确规定监察官的免除情形及免除程序；《监察法》规定监察官有权提出监察建议，但提出监察建议的方式和程序有待明晰；《监察法》规定了监察人员有监督调查处置的权力，但并未针对监察机关的领导的行政管理职责进行细化；《监察法》规定监察人员有严格保密义务，但并未保密的范围、程度和方式；此外，还包括监察官的等级划分、禁业范围、任职回避的情形、如何开展廉政教育等等。

（二）加强监察官综合能力建设，注重德法兼修

1.提高法律专业素质。瑞典监察官之所以专业和高效，与自身拥有极高的法律素质分不开。与我国监察官相比，瑞典监察官职权相对广泛，还拥有起诉权和立法建议权，这要求瑞典监察官必须精通法律。结合我国现实背景，提高监察官的法律专业素养现实且有必要。首先，监察官监察的对象包括一切行使公权力的公职人员，必然包含法官、检察官等司法工作人员。司法工作人员大多精通法律，拥有法律职业资格，且日常工作处处涉及法律运用，要对其进行合法合理的监督，必须具备相应的法律专业知识，正如“监督者要比被监督者更专业”。其次，人员转隶、党政合署办公后，纪检监察部门整合了纪委、原行政监察和检察院相关部门的人员，难免会出现监察人员专长不一，素质不齐现象。特别是之前属于员额检察官的人员转隶后，监察队伍就会出现“有证”（拥有法律职业资格）和“没证”（没有法律职业资格）的人共同办案的现象，且不说办案效果如何，还会增加社会的质疑，降低公信力。再次，《国家监察委员会管辖规定（试行）》规定监察委具有对88种职务犯罪的调查权，明确将原属于检察机关管辖的案件范围划归监察机关，大体囊括了涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊等行为。虽然监察委主要的工作任务属于“前三种形态”等监督执纪工作，但是涉及处理职务犯罪案件的时候，要做到《监察法》规定的“与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”，就必须要加强法律修养，提高对实体法和程序法的掌握程度。最后，提高监察官法律素质，有利于促进监察委在反腐败的同时实现保障人权的功能，实现《监察法》第5条规定的“在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益”。

提高监察官法律素质需结合实际，多措并举。监察官肩负的职能丰富，且来源多样，不能机械地将其划分为单一的法律人才。目前处于改革之初，监察机关很大部分成员是原纪委人员，监察官的准入资格不宜照搬法律职业群体，不适宜要求所有监察人员一律通过国家统一法律职业资格考试，那样既不实际，也不利于监察队伍的稳定和团结。2018年出台的《国家统一法律职业资格考试实施办法》并未要求监察机关工作人员通过法考，但可以看到的是，越来越多的岗位被纳入法律职业资格考试范围。为保障人员转隶后的有效融合，监察职能的高效运转，可以采取“老人老办法、新人新办法”的思路，对初任监察官或新进监察人员，要求其具备相应法律职业资格证书，并根据不同地域区分法律资格等级要求，如民族地区、偏远地区可将法律资格要求适当放宽至“C”等级，待条件成熟时，国家可以根据监察官职业群体特征和要求，适时出台“监察职业资格考核”办法。同时，应注重加强对监察人员的党内法规和法律技能的长期培训，纪法结合，融会贯通，形成“老人带新人，新人启老人”的学习交流模式。特别是针对“老人”，通过案例教学、专题讨论，模拟演练等学习方式，能快速提升其专业能力，还能培养其长期学习、提升自我的好习惯。

2.加强道德修养和政治素质。良好的道德素质和个人修养增强了瑞典监察官的权威和公信力，促进了瑞典公民对监察工作的信任，培养了廉政文化。我国在构建监察官制度的同时应注重提高监察官的道德、政治素质。其一，我国《监察法》第55条、第56条规定了对监察人员的政治、道德、素质方面的要求。条文中的“忠诚”“干净”“担当”“秉公执法”“保守秘密”要求监察官要忠于党和国家、忠于人民、法律和事实，有坚定的信念和党性，爱党爱国毫不动摇；要正直廉洁，守纪律、讲规矩，受得住诱惑，杜绝腐败；要用好权力，担好责任，时刻为人民着想。为保证监察官清廉，应效仿《法官法》修订草案二审稿的精神，不允许“在高校、科研院所兼职从事教学研究工作”。同时，2018年底修订的《公务员法》中，第7条从旧法的“任人唯贤、德才兼备”修改为“德才兼备，以德为先”，把道德素质置于用人标准最先；在公务员应当具备的条件中增加了“具有良好的政治素质和道德品行”。故监察委应构筑长效的道德培养和道德自律机制，加强道德模范监察官的示范带头作用。其二，我国的监察机关是政治机关，政治性是根本属性。强调我国监察人员的政治素质，是因为中国共产党的领导是监察工作开展的根本保证。这不同于瑞典监察官制度，瑞典监察官与党派利益无争，不随党派共进退。而我国监察官肩负着党风廉政建设和反腐败的重任，监察工作政治性强，政治素质十分必要，没有过硬的政治素质将会给从严治党、廉政建设和反腐败工作埋下隐患。例如北京市在监察试点改革时，对监察人员的挑选特别注重政治素质，从检察院转隶到监察委的均是中共党员[21]。

3.完善监察官综合职业能力，加强国际反腐败合作能力建设。（1）监察机关承担着丰富的职能，而不仅仅是监察职务违法和职务犯罪。随着监察体制改革的深入发展，监察制度在未来社会诸多领域还有广阔的空间。比如，随着我国人权保障事业的发展和人权保障需求的增强，我国监察官也会像瑞典监察官一样肩负着保护人权的功能。宪法规定保护人权，保护人权就是推进宪法实施。这就要求监察官加强人权理念培训，提高人权保护能力。（2）加强国际反腐败交流与合作是《监察法》的重要内容。在中国积极主动参与全球治理、构建人类命运共同体的今天，应加强我国监察官涉外反腐败能力建设，提升涉外法律能力、涉外组织能力，涉外语言能力。国家监察委要统一领导，统筹协调，利用国际监察教育培训的方式为监察官提供掌握国外法律制度、监察机制、工作程序的机会，培养监察人员国际反腐败执法、引渡、司法协助、资产追回、信息交流的能力，打造一批国际化监察队伍，为国际反腐败事业贡献中国智慧，提供中国方案。

（三）健全监察队伍组织体系，保障监察职能高效运行

瑞典仅有4个监察专员，在秘书处的辅助下每年能处理七千余案件，其效率之高还得益于科学的分工组织体系。机构精简、分工明确、有效的激励措施等能保障监察工作高效进行。在看到瑞典先进经验的同时，更要准确把握我国现实情况。在人员数量和队伍建设上，瑞典注重打造一支精英化、专业化的监察官队伍。而我国幅员辽阔，反腐败工作有其特殊性，监察工作讲究整体协作，强调的是整体的专业化，因此不适合实行监察官员额制。不同于司法机关“不告不理”的谦抑性和中立性，监察工作往往需要主动出击，团队密切配合，涉及问题很多，所以难以估量特定时间的监察案件数量和需要的监察人力。若推行员额制，一方面会限制监察队伍的发展，减弱办案力量，另一方面也会因系统内部的差别待遇影响团结合作的积极性。

我国四级监察委员会共3000多个监察单位，要保证监察职能发挥出实际效果，监察官等级设置要层次合理扁平化，队伍设计要精简高效，在任免、考评和晋升制度上科学设立上下进退机制。首先，宜把监察委全员纳入监察官序列，可设立业务监察官、综合事务监察官以及辅助事务官等，其中业务监察官和综合事务监察官的基本待遇一样，在办案津贴和额外补助上体现专岗专薪的特点。为力求管理扁平化，监察官等级不宜设置过细，可将监察官大致分为初级、中级、高级，初级是普及性质的，中级和高级带有选拔性质的。在强调整体专业化的同时，发挥每个人不同岗位的作用，激发整体反腐败的动力和活力，建立配套的多元化职位及晋升路径，克服基层监察单位执行力度不足的现象。其次，建立科学的调动、遴选机制，为监察官提供更大的职业发展空间，畅通与一般公务员的进出交流机制。为保障和激励监察官的积极性，鉴于目前还在于过渡期间，可以给予转隶干部在监察委和检察院之间双向选择的机会。再次，可借鉴瑞典经验，丰富监察岗位，以应对监察工作的复杂性。针对不同岗位性质还可纳入审计、通信、外语、金融、新闻等不同专业人才，并邀请外聘专家对监察工作进行指导培训。最后，不断优化工作流程，实现执纪审查与依法调查有序衔接，推进纪检监察工作体系一体化进程，实现内部工作纪法衔接，外部工作法法相通。

（四）完善监察官履职保障体系，增强职业稳定性和安全性

瑞典监察官多方位的职业保障值得学习和借鉴。为保障监察官职业的稳定性、安全性，激发监察工作的积极性，我国应从薪资待遇、人身财产安全、身份、素质提升等方面构建起职业保障体系。第一，建立突出权责对等原则的工资制度，综合国家财政能力，逐步改革现有工资待遇，适当提高薪酬标准，适薪养廉。工资待遇要符合反腐败工作开展的现实需要，可以借鉴公安队伍，对一线办案人员、偏远基层地区人员、专业技术人员等适当倾斜照顾，让监察人员切实增加获得感、幸福感；可以实行工资普加制与特岗制结合，留有一定的浮动空间，而非论资排辈，或按比例划分；建立专门的监察官工资待遇财政保障体系，除行政级别影响，监察人员工资差距不应太大，但考虑到监察工作难度大、专业性高，可以采取特殊津贴加绩效奖金的方式调动积极性。第二，加强监察职业保障立法，将人身权、财产权、隐私权、豁免权以立法形式纳入保护范围，明确职业尊严不受侵犯，在确定监察官身份后，未出现特殊情况不得随意变换身份；细化侵害监察人员的具体情形，对威胁、报复陷害、暴力伤害监察官及其近亲属的行为从严惩治；应采取措施保障监察官人身财产安全不会受到威胁，对监察官的居住场所、个人资料做好严格保密措施，提高工作环境和工作内容的安全度，做好办案场所登记拜访制度、安全预警制度。第三，建立相应的履职豁免制度，比如在任职或期间退休后，除存在违纪违法犯罪行为外，办案过程中发表的与案件有关的言论观点及其他职务行为不受法律追究。最后，应切实完善监察官培训制度，通过不断学习新技能、新知识，克服监察工作的新情况、新困难。综合运用自主学习、案例教学、专题研讨、远程教学等方式，分类型、分阶段、分情况对监察官群体进行培训。