高职院校新校区建设融资模式分析及风险防控

2019-02-19李孝义

社科纵横 2019年7期

李孝义

（甘肃交通职业技术学院甘肃兰州 730030）

一、引言

近年来，国家高度重视职业教育改革与发展，出台了《关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见》等一系列文件和的扶持政策，为职业院校的发展带来了前所未有的机遇和挑战。许多职业院校积极响应政府号召，将新校区的建设作为学院发展的内生变量和外延扩张的战略重点。然而，在新校区的建设过程中，不仅要考虑建筑规划的合理布局、功能设计的经济适用，更为重要是如何有效选择融资模式，筹措出巨额资金，规避融资风险，确保学校在扩建中的可持续发展。

新校区的建设对职业院校进一步服务区域经济社会发展、促进就业和改善民生具有重要意义，具有很强的社会性、基础性和战略性。在甘肃省内，随着国家“一带一路”发展战略的实施，甘肃民航机场的回归，兰州新区的设立，为甘肃省各高职院校的新校区建设提供了良好的发展环境。为贯彻落实甘肃省人民政府《关于加快推进兰州新区建设的指导意见》（甘政发〔2010〕92 号）和省政府办公厅《关于加快推进兰州新区职教园区建设的实施意见》（甘政办发〔2014〕188 号）精神，本文以甘肃交通职业技术学院的新校区建设为例，结合职业院校的性质和特点，提出新校区建设可供选择使用的融资模式，并对融资的风险防控进行分析，以提出规避融资风险的有效措施，为其他职业院校提供参考和借鉴。

二、高职院校新校区建设可供选择的融资模式

高职院校新校区的建设，需要根据学校的办学实际情况选择科学合理的融资模式。在项目建设期内，甘肃交通职业技术学院结合自身发展实际，坚持新校区一次性规划，分期实施的基本思路，制定了新校区项目建设实施方案，进行了融资模式的分析与论证，确定了以下几种可供选择融资模式。

（一）自筹资金建设模式。采取自筹资金建设模式是指学校通过多种渠道，主要从学生的学费、住宿费、省财政生均拨款、以及其他收入等方面扩大财务收入，筹集建设项目资金。甘肃交通职业技术学院新校区建设项目总投资125979 万元，项目建设分3 期进行，一期项目主要是教学楼、实训楼、住宿楼以及图书馆、学术报告厅及交流中心的建设，项目资金需要41430 万元，根据项目建设期校本部学费及住宿等收入和省财政生均拨款、运营期新校区学费及住宿等收入和省财政生均拨款、还有国开行政策性贷款，可筹集资金39383 万元，这些自筹资金可基本满足一期工程建设资金需求，剩余的84581.32 万元的资金缺口则可通过争取甘肃省基本建设项目资金支持以及银行贷款来解决。

（二）土地置换融资建设模式。土地置换是指通过土地布局功能调整、土地整理等形式，使不同权属之间、不同用途之间、不同区域之间的土地进行交换配置的行为[1]。结合此定义，高职院校的土地置换可以界定为对老校区的土地进行置换，将地理优势明显（城市中心、黄金地段）的老校区通过招标、挂牌、拍卖等方式进行出让，以换取新校区土地或建设资金的一系列活动[1]。甘肃交通职业技术学院根据甘肃省人民政府办公厅《关于加快推进兰州新区职教园区建设实施意见的通知》（甘政办发﹝2014﹞188 号）文件精神，参照文件中关于“新组建的省属职业院校的建设资金，可通过土地出让等方式进行筹措”，根据“出城入园”省市相关政策，最优选择是将西校区除住宅占地面积为75838 平方米土地进行处置，按照区域内市场行情土地面积单价1.78 万元/平方米出售价格计算，学院可获得13.5 亿元土地处置收益。比照新校区建设资金12.59 亿元，有效满足了资金需求并略有结余。

（三）EPC 融资建设模式。EPC 为Engineering Procurement and Construction 或Engineer，Procure and Construct 的缩写，可译为设计——采购——施工（交钥匙）项目合同条件。一般情况下由承包商实施所有的设计、采购和建造工作，完全负责项目的设备和施工，雇主基本不参与工作。即在“交钥匙”时，提供一个配套完整、可以运行的设施。目前，从甘肃省兰州市的项目建设模式来看，许多大的项目采用EPC 总承包模式，由施工总承包单位负责设计施工总承包，一些有实力的央企可以垫付部分资金。例如：兰州新区职教园区项目（总投资50.4 亿元）、还有兰州市西行线道路工程、兰州市西延线道路工程等均采用EPC 模式建设。但是这种模式有个弊端，垫资建设只能缓解前期的资金压力，满足政府及时开工建设的要求，不能从根本上解决资金短缺问题。从学院建设情况分析来看，前期资金筹措能力较好，而且有稳定的现金流收入，相比较EPC 模式，不如直接由学校按传统模式筹资建设较为稳妥。

（四）PPP 融资建设模式。PPP 模式即Public—PrivatePartnership 的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP 模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。它的优点在于有效解决项目建设资金来源，减轻短期债务压力，可以争取财政资金支持。缺点是PPP 项目前期手续办理较复杂，并且业主择优选择合作方范围较小。从甘肃交通职业技术学院的建设情况来看，项目前期资金筹措较好，学校运营又有稳定的现金流，不需要解决前期资金短缺的困难，所以采用PPP 模式不是最优选择。

三、高职院校新校区建设融资风险防控分析

（一）自筹资金建设模式所带来的风险。采用了政府资金扶持和自筹资金相结合的模式。在政府资金扶持上，由于政府制定的扶持政策是大众化的，它会根据各职业院校的建设规模、学院发展、教学实力等各种因素进行考量，确定财政资金的拨付金额，在这里面由于各高职院校的差异性，不能保证每一所学校都能全部获得项目资金支持。同时，政府资金扶持政策具有时效性，受到体制机制、政策环境、项目建设周期等各种因素等影响，学校出现资金短缺的风险系数较高。在自筹资金方面，由于学院每年的招生人数是一个正相关的变量，因此，从学生的学费、住宿费、省财政生均拨款等计划筹集的资金与实际筹集的资金是存在差额的，这个差额存在不可控性，一定程度上会造成学校在内部建设中产生资金缺口。

（二）土地置换融资建设模式所带来的风险。根据国家和甘肃省“出城入园”的相关政策规定，土地置换是高职院校新校区融资模式的一种创新。甘肃交通职业技术学院新校区建设主要有两种思路：一是由甘肃省委省政府接收土地统筹安排，以市场公开拍卖方式，将拍卖的资金全部返还学校，用于新校区的建设。这种方式是实质上是政府对“土地置换”一种变相的支持。二是由甘肃省委省政府协调兰州市政府、市规划和国土资源等相关部门调整城市发展规划并变更土地使用性质，联合有资质的地产开发公司对上述地块进行商业性的综合开发，实现土地的收益率和利用率最大化，有效缓解新校区建设资金压力。无论采取哪种方式，都是对学校现有资源的优化配置，提高学校现有资源的使用效益。因此，采取这种模式基本上不存在太大的风险，重点是做好学校现有“土地置换”工作。

（三）EPC 融资建设模式所带来的风险。EPC模式优点在于合同总价固定，投资比较明确和易于控制；合同竣工工期确定，一般情况下工期比较紧；独立单一的总承包商的全过程参与。但是它的缺点也是造成风险的重要因素。在这种融资模式下，EPC 对承包商的监管很弱，业主的参与力度也很小；全过程造价控制风险较大；业主择优选择承包方范围小，由于承包范围大，介入项目时间早，工程信息未知较多，因此承包方要承担较大的风险，而有此能力的承包单位数量较少，这往往导致价格较高。

（四）甘肃PPP 融资建设模式所带来的风险。PPP 融资建设模式最大优点是解决资金暂时短缺的困难。但是，根据甘肃省相关规定，PPP 项目前期手续办理较复杂，并且业主择优选择合作方范围较小，因此产生的风险系数也较高。以甘肃交通职业技术学院为例，首先要完成项目遴选和发起。确保项目要入选进入甘肃省PPP 项目库，对项目请专业咨询单位编制项目实施方案、物有所值论证报告、财政承受能力论证报告并请专家及各职能部门代表组成评审会评审通过；评审通过后要提交相关主管部门会议通过；主管部门相关会议通过后，可以面向全社会公开招标PPP 合作伙伴（公开招标）；合作伙伴招标确定后，组建项目公司；项目公司成立后，对本项目按照基本建设程序办理前期手续。这一系列的复杂手续所需要的时间造成了投资战线过长，一旦哪一个环节出现问题，都会影响到项目的正常实施。同时，这种模式对项目的技术标准和要求也较高，导致风险容易传导。除此之外，PPP 项目降低建设成本的成果建设单位不一定能获得，建设单位只有通过做好全过程造价管理才能享受到降低建设成本的成果。

四、高职院校新校区建设规避融资风险有效策略

（一）自筹资金建设模式风险防范措施。针对多数高职院校而言，在进行新校区的建设中，不可能通过自筹资金就能筹集到所有项目建设资金，不足的部分则是通过政府资金扶持、银行贷款等方式进行筹集的。所以这里的自筹资金模式实质是一种混合模式。因此，在融资风险防控中，要针对自筹过程中的不同方式，提出不同的防控措施。在针对学校内部收入方式进行自筹的风险防范，主要是由学校财务等相关部门根据资金来源方式，对在建设期和运营期间的所有收入进行未来收益的估算，重点考虑货币时间价值和资金风险系数，确定资金风险防控区间，并兼顾招生等不可控因素，作出详细的财务分析报告，为教育管理者进行项目决策服务。针对政府资金扶持政策风险防范，主要是根据政策要求，按照规定的程序和的方式，尽可能地提供学校新校区建设的详细的可行性论证报告、学院未来发展的愿景规划，积极争取财政资金的支持，最重要的是要对能够争取的到财政资金进行权衡，并作为风险考虑因素，预先提出合理对策。针对银行贷款方式风险防范，一是精确测算贷款金额，科学把控贷款规模，提高资金的使用效益。二是明确合理的还款期限和还款方式。三是加强项目全过程的管控。四是创新融资渠道，建立风险预警机制。

（二）土地置换融资建设模式风险防范措施。土地置换对于高职院校新校区建设而言，是一种非常有效的筹资模式。采用这种模式，学校将现有的资产盘活，通过银行贷款进行过渡，按照举债要适度还债有来源的原则，实现了零举债的目的。因此，在风险防范上主要是做好以下工作：一是转变观念，统一思想认识。重点是做好教职工的宣传解释和思想教育工作。二是认真制定土地置换方案，保证置换程序的合法性和利益最大化。三是积极开展与地方政府的合作，实现双赢。四是积极争取省委省政府、省教育厅的等相关部门的支持，获取有关优惠政策和财政资金的帮助。五是借鉴市场化的运作方式，实现土地置换利益的最大化。六是加强土地置换工作中的廉政建设，并建立有效监督机制，保证土地置换工作的顺利进行。

（三）EPC 融资建设模式风险防范措施。采用这种模式，项目的承包方需要承担较大的风险，因此，风险防控措施主要有风险回避、风险抑制、风险自留、风险转移四种策略。风险回避就是由于该模式属于高风险、高回报。项目建设方在风险防控之前就需要谨慎权衡是否采用这种模式。风险抑制就是最大限度的降低风险发生的概率和减少成本损失。这里主要是减损和防损。风险自留就是一种财务性管理技术，是指业主承担工程项目的成本风险损失。主要通过计列基本预备费和差价预备费（一般比例在6%至8%），来解决项目工程过程中各种风险引起的投资。风险转移主要是通过签订合同的方式，将项目建设过程中可能产生的风险转移到有能力承担的其他建设方或第三方。

（四）PPP 融资建设模式风险防范措施。PPP 融资建设模式风险主要有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险、信用风险。由于这种模式核心是“伙伴关系”，因此，就高职院校新校区的建设而言，如果采用这种融资建设模式，信用风险是最为重要的。在风险防范上，重点做好以下几个方面：一是增强法律意识和契约精神，积极借鉴科学的评价理念和方法，认真做好项目的前期论证工作。二是通过双方签订的合同来明确法律责任、防控风险。三是根据公平、公正、公共利益优先的原则，客观公正的评估社会资本投资人的融资能力和资金来源，通过对比投标方案选择最符合项目要求的投资作为私营合作伙伴。四是要从项目的计划实施、内外参与、技术论证、组织管理、法律责任等方面建立健全风险防范监督机制，确保项目的正常实施。