浅析城镇低效用地再开发

■ 何明婵 刘 霞

（作者单位：北京舜土规划顾问有限公司安徽分公司、蚌埠市自然资源和规划局）

一、城镇低效用地再开发现状

（一）城镇低效用地再开发范围

城镇低效用地内涵。根据《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》，城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。

城镇低效用地再开发范围。依据《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》，可将国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。各地在确定低效用地再开发范围时，基于上级城镇低效用地认定依据，还综合考虑自身经济社会发展、城乡规划空间布局、产业发展方向、土地利用状况、重点发展项目等因素，如江苏省无锡市提出产出水平低于同行业平均水平的产业用地、未充分利用的土地及原用地性质不符合现行城乡规划的存量建设用地纳入再开发范围，而安徽省将产出水平（亩均税收）明显低于当地同行业平均水平的产业用地及宗地内连片空闲土地超过20亩以上的产业用地纳入城镇低效用地范围。综合来看，城镇低效用地再开发范围具有因地制宜和一定地域性特征，有利于再开发工作的后期实施。

（二）城镇低效用地再开发流程

基于城镇低效用地再开发基本流程的总结，结合新一轮城镇低效用地再开发工作安排，目前城镇低效用地再开发工作流程可分为四个阶段。第一阶段是规划编制阶段，编制城镇低效用地再开发规划，确定再开发范围、土地用途、利用强度及开发时序等。第二阶段是产权处理阶段，该阶段主要完成对旧权利人的处置和新权利人的设置。第三阶段规划实施阶段，该阶段主要建立低效用地再开发业务审批、过程监管和信息服务系统。第四阶段平整重建阶段，该阶段主要完成建筑物拆除、土地平整及重建等工作。其中规划编制阶段主要由政府主导进行，平整重建阶段主要是工程开展，一般采用承包的形式完成。而产权处理阶段和规划实施阶段因再开发模式的不同，运行规则不一致，不同模式下土地再开发的具体流程也可能不相同。

从各地城镇低效用地再开发进程看，规划编制阶段相对较为成熟，各地出具了相应的技术规程，如江苏省编制了《城镇低效用地再开发规划和年度实施计划编制指南》，安徽省发布了《城镇低效用地再开发专项规划编制指南》。但因各地经济社会发展水平及再开发意愿强烈程度不同，产权处理阶段和规划实施阶段工作水平差异较大，如江苏和浙江等地区在再开发项目的方式、报批规程、土地房屋征收、税费收取规定、返还部分收益或奖励等方面出具了再开发工作实施细则，而部分地区停留在再开发方向指引层面，缺乏再开发细化的政策指引或具体工作细则，低效用地退出和防范机制不完善。

（三）城镇低效用地再开发配套政策

近年来各地创新实践了大量的再开发配套政策，推进低效用地再开发工作进程。从配套政策内容来看，主要包括低效用地再开发规划编制导则、旧权利人的处置、新权利人的设置、补偿标准、分割转让、扶持奖励、业务审批程序等。因各地的发展水平、区域定位、用地形势及市场环境的不同，低效用地再开发相关的配套政策细化程度和具体内容有所不同。北京市以减量提质为中心提出搬迁腾退、低端产业清理、就地升级等方式；上海市发布了盘活存量工业用地的具体实施办法，主要从区域整体转型、土地收储的利益平衡机制、有条件零星盘活三个模块进行；广州市围绕“三旧改造”明确旧城镇、旧厂房、旧村庄改造模式、补偿价款、收益分配；深圳市城市更新细则规范了土地产权处理、地价、土地利益分成等内容；江苏省从推动产城融合、加快转型升级、引导要素整合、发挥市场作用、加大政策支持六个方面给予政策支持，并明确了分类供地政策；浙江省采取协商收回、鼓励流转、协议置换、退二优二、退二进三、收购储备等方式，完善征地手续，做好供地手续办理等。

二、城镇低效用地再开发难点

（一）产权关系复杂

城镇低效用地分散在各土地使用权手中，涉及多次转让和多方债权关系，用地主体较多。城镇低效用地再开发面对的产权关系复杂，其中既包括合法的土地使用权人，也包括历史遗留问题造成没有合法用地手续的用地主体。在征收过程中既需要依法依规又需要实事求是，协调难度大、周期长、成本高，再开发往往难以顺利推动。

（二）空间布局分散

城镇低效用地再开发多以单个地块调整为主，还涉及边角地、插花地、夹心地。由于空间布局分散，地块面积相对较小，发展空间有限，难以成规模，发挥更大效用，再开发的吸引力不高。

（三）地块污染

部分地区化工企业退出或搬迁，但有污染的工业用地不能直接入市交易，必须治理达标后才能再次供应。污染治理的成本较高，原污染企业难以承担，政府开发成本较大。其次污染治理的周期较长，土壤污染修复的时间一般在六个月以上，不同污染面积和污染程度，治理周期不等。

（四）资金安排难

首先，城镇低效用地再开发涉及到对原土地进行重新规划和建设，征地拆迁、安置补偿、市政建设等再开发成本高，资金需求量大。而近年来，为防范政府过度举债，规范了土地储备资金筹集渠道，地储备融资监管力度大、要求严，土地储备资金保障难度加大。其次，由于经济不确定因素及利益分配机制缺乏法律保障，城镇低效用地再开发预期收益相对较低，企业自主开发或社会资本参与积极性不高。

（五）利益分配

城镇低效用地再开发过程因政府、产权人、社会参与者利益诉求不一致，在补偿安置方式、补偿安置成本、增值收益再分配、迁入迁出地利益分配等方面各方博弈，相关利益群体利益协调困难，城镇低效用地再开发实施难度大。

三、城镇低效用地再开发建议

（一）构建联动协调机制

城镇低效用地再开发及产权变更、征地拆迁安置、项目立项、开发控制和环境影响评估等内容，仅靠自然资源单个部门很难推动，需要自然资源、发改、环保、招商、经信、财政等多个相关管理部门分工协作，合力推进。建立以政府专门领导小组牵头、各相关部门领导参加的工作小组，明确各级政府、各部门推进城镇低效用地再开发的职责和考核办法，分工协作，统筹解决各部门间审批的协调性问题，有计划、有组织、有序地推进城镇低效用地再开发工作。

（二）明晰再开发实施细则

基于现有的城镇低效用地再开发政策，结合地方城市发展规划、经济发展水平等因素，有针对性地出台更具有实操性的城镇低效用地再开发实施细则，从城镇低效用地再开发范围、再开发工作步骤、再开发模式、再开发供地方式、再开发审批手续等方面提供全方位的政策指引，进一步明确低效用地再开发工作的报批程序和相关行为规范，确保城镇低效用地再开发有法有方。

（三）动态跟踪监测机制

城镇低效用地再开发目标是优化和改善城市空间，而非做大再开发规模，建立城镇低效用地再开发动态监测系统，及时掌握城镇低效用地数量和空间布局的动态变化，严格低效用地退出和准入管理，防范在低效用地再开发过程中产生新的低效用地，同时避免企业在低效用地再开发过程中利用政策寻租。

（四）完善激励政策

为减轻政府财政压力，降低政府债务和土地闲置的风险，完善城镇低效用地再开发激励政策。按照利益共享、合理确定不同主体间的收益分配机制，规范补偿标准，明确争议解决规则，政府适当退位但不失位，充分调动原产权人和第三方对城镇低效用地再开发的积极性，鼓励社会资本参与城镇低效用地再开发，尽可能地发挥市场的作用和原产权人的能动性，让政府、原产权人、其他社会参与者在各自合适的再开发项目中起到主导作用，分享合理的增值收益，促进城镇低效用地再开发的顺利实施。