浅析乡村法律顾问工作制度

张鹏霖

(山西恒一律师事务所,山西 太原 030012)

2017年10月18日习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。而健全和完善基层法律服务，是实现乡村振兴战略规划的必要保障。

各级司法行政部门积极响应国家乡村振兴战略规划要求，采取有效措施持续扩大法律服务覆盖范围、充实法律服务队伍力量、提升法律服务质量，其中完善乡村法律顾问制度、安排律师等法律工作者进基层担任法律顾问就是做好基层法律服务工作的一个重要举措，也是便民法律服务的具体体现。但是作为服务我国乡村基层的一项重要的便民惠民措施，单单从概念层面展开讨论显然是不足以为据的。因此，分析对比乡村法律顾问制度的发展历程及各地的实施效果并找出其中所存在的问题，才能进一步推进乡村法律顾问制度在全国有效开展，更好的服务于乡村振兴战略。

一、省内外各地乡村法律顾问工作发展概况

在党中央乡村振兴战略的指引下，律师进社区担任法律顾问开展法律服务工作的社区法律服务模式得到进一步推广。司法部于2018年开始大力加强和规范村(居)法律顾问工作，专门印发通知，部署在全国范围内推进村(居)法律顾问全覆盖。截止2018年底，全国65万个村(居)基本实现法律顾问的全覆盖，近20万名律师积极参与，方便老百姓就近享受普惠性“法律诊疗”服务。同时，积极创新工作方式，探索推进“互联网+村(居)法律顾问”，建立村(居)法律顾问微信群40多万个，实现律师服务群众“零距离”。一年来，广大律师为村(居)民和村(居)自治组织提供法律意见、法律咨询和法律帮助数百万次，律师等法律工作者进乡村担任法律顾问，成为最大限度的将有限的法律资源整合，调解农村群众矛盾和满足群众法律需求，解决农村社会治理水平低和法治思维欠缺的问题的得力措施。在推动基层依法治理、服务保障民生、维护社会和谐等方面发挥了重要作用。

在我国的经济发达地区，乡村法律顾问制度起步早，发展快，迄今已形成了相对完善的乡村法律顾问制度体系。例如，在浙江省宁波市，自2007年开始，在全国率先实施了“一村一顾问制度”工程， 出台了宁波市开展农村法律顾问制度的实施意见，指导乡村法律顾问制度的实施。宁波市通过政府财政承担法律顾问聘用费用的形式，为全市2554个建制村配备了法律顾问，实现了百分之百覆盖， 在全市范围内建立起乡村法律顾问制度。广东省也大力推广法律服务进社区，尝试通过以政府购买法律服务的形式，为全省范围内的每一个建制村配备一名法律顾问。截止到2015年5月底,全省已经实现近2.6万个村(社区)的律师法律顾问全覆盖。在山西，自“六五”普法以来，在省司法厅的领导下，省内各地各级司法行政部门集中资源开展“一村(社区)一法律顾问”工作，至2017年业已实现为全省29736个社区(村)配备了法律顾问，实现法律顾问农村、社区全覆盖。此外，为响应国家大数据信息化发展的号召，山西省为100个乡村和社区基层配备了智能化的法律服务机器人。乡村法律顾问机器人的上岗，是山西“一村(社区)一法律顾问”的拓展和延伸，此举更有助于推进乡村法治建设信息化、智能化。

具体到法律服务内容方面，当前各地乡村法律顾问开展服务的内容主要集中在以下几个方面：一是体现在乡村行政委员会的组织框架层面，协助村委会创建、修改、完善村规民约和管理规定，为乡村建设、治理提供法律咨询和法律意见；二是集中在基层普法宣传方面，例如开展为解决乡村居民日常生活中可能遇到的法律纠纷的法制讲座，引导、教育村民遵纪守法；三是开展针对到个案纠纷解决的免费或低收费法律咨询活动，如代写文书，解答村民之间的邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、老人赡养与孩童抚养的纠纷、农村土地承包经营权的流转、房屋拆迁补偿以及遗产继承等法律问题咨询，必要时也会为涉及刑事案件的村民进行咨询和辩护；四是类似于土地革命时期的马锡五审判方式的基层司法实践，主要表现为协助司法所、村委会参与矛盾纠纷排查调处工作，就地依法、依理开展矛盾纠纷调解，促进邻里和谐； 五是对基层人民调解员、法律服务工作者、村(居)委会工作人员开展法律业务和技能培训，提升其工作能力和业务水平等。

二、乡村法律顾问制度存在的问题及解决建议

就笔者所搜集到的文献以及数据资料来看，相比于西方发达国家如美国、日本、德国等，我国的乡村法律服务体系仍有很长的路要走。当然，完善乡村法律服务制度体系是一个多维度建构的事情，而拘泥于字数限制本文定然不能面面俱到。笔者认为，目前我国的乡村法律服务体系建设中最为明显的问题主要是基层法律服务人才队伍建设和经费保障问题。当前阶段我国的基层法律服务工作队伍仍存在服务人员业务素质不够高、参与服务的人才数量紧缺、基层法律服务以低收费(甚至免费)服务为主要形式，一定程度上影响持续有效开展法律服务等问题。对此，笔者认为：

(一)建立乡村法律顾问制度的培训体系，有效提高乡村法律顾问人才的整体素质

应当以政府为主体，将对乡村法律顾问、基层法律工作者、乡村法律志愿者等为乡村提供法律服务人员的法律素养培训纳入年度工作安排，给予经费保障，使培训工作常态化。对乡村法律顾问的培训应当包括形势与政策教育、专业知识和专业技能培训等几个方面的内容。在形势政策教育方面，由于国家近些年来大力宣传实施乡村振兴战略，基层法律服务工作者也应当及时响应党中央号召，加强政治思想的建设。例如，应重点培训党中央乡村振兴战略规划的重要意义和具体要求，关于普遍建立法律顾问制度、创新社会治理和加强法治建设方面的论述，本地区开展乡村法律顾问制度的有关要求和本地社情民情分析研判等。在基础业务知识以及技能培训方面，应针对乡村多发的婚姻家庭、继承、土地承包经营权属、宅基地及相邻权、征地拆迁及拆迁补偿等纠纷进行培训。通过持续、系统的培训，必将有效提高为乡村提供法律服务人员的整体法律素养，提升法律服务质量。

(二)扩大基层法律服务工作者的数量，满足基层法律服务工作需求

目前虽然已经实现了一村(社区)一顾问的全覆盖，但存在一个法律工作者兼任多个村(社区)法律顾问的情形，为基层提供法律服务的人员数量还远远不能够满足乡村的法律服务需求。吸引更多的法律专业人员加入到基层法律服务工作中已经成为迫切需要解决的问题之一。一方面应当制定或完善鼓励政策，加大财政政策扶持力度，以使优秀青年律师和基层法律工作者愿意投身到农村地区，弥补农村地区法律资源不足的问题。另一方面，加强基层法律服务志愿者队伍的建设。例如可以邀请已经退休的警察、法官、检察官等人员以及对乡村法律顾问工作开展保持高度关注的媒体人员等参与乡村法律顾问工作。另外，以在校大学生为中心，建立高校法律专业学生实习实践平台，鼓励法学院就读学生参与到基层法律服务实践中去。总之，采取多种措施，多管齐下、多个渠道吸引更多的法律专业人才投入到乡村法律服务工作中来，以满足基层群众日益增长的法律服务需求。

(三)完善基层法律服务经费保障机制或补贴机制，体现律师的劳动和价值

目前全国各地在发展基层法律顾问工作中，对于经费处理并无统一标准，有的地方由政府购买服务，提供专项经费予以保障，比如江苏省苏州市就明确了经费保障标准,建立了政府购买服务的经费保障机制。有的是根据处理纠纷的数量进行财政补贴，比如广东省的中山市实行的“以案定补”机制。当然，多数省市还没有制定经费保障机制或补贴机制，以基层治理组织支付适当的法律顾问费用为主要模式，甚至存在由律所对提供基层法律顾问服务的律师进行补贴的情形。但是，不论是政府进行经费保障或补贴，还是基层自治组织支付顾问费用，均存在一个突出的特点就是所提供的经费并不足以体现律师的劳动和价值，一定程度上依靠律师的社会责任感和奉献精神推进工作的开展。长此以往将会严重影响到这项工作的有效拓展，现在取得的成效也难以长久保持。所以，把乡村法律顾问等基层公共法律服务纳入政府购买服务项目，并按市场经济规律支付费用是亟待解决的问题。

三、结语

乡村振兴战略是治国安邦之本，是实现中华民族伟大复兴、实现“两个一百年”奋斗目标的重要举措。而完善乡村法律服务工作制度的建设是在司法服务领域响应乡村振兴战略的最好体现。不可否认的是，我国的基层法律服务体系已日趋完善。但从未来发展的眼光来看，也应当承认现有的乡村法律服务制度中所存在的短板。正视问题，积极作为，不断提高服务人员素质、扩大服务团队的人员数量，强化对服务人员的经费及执业保障，是进一步继续完善现有的乡村法律服务体系的应有之举，也必将调动法律服务群体为基层提供法律服务的积极性，更好的参与到党和国家的乡村振兴战略伟大事业中去。