甘肃深度贫困地区农村基层法治治理困境及其对策探究

冯树芹 肖生禄

（中共白银市委党校 甘肃 白银 730900）

十九大报告和《乡村振兴战略规划（2018－2022 年）》为乡村治理提供了基本遵循，既在坚持健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的同时，要坚持自治为基、法治为本和德治为先的总原则。2019 年中央一号文件对农村基层法治治理提出了更加明确的要求。作为国家治理体系的基本单元，农村是国家治理的基础。作为依法治国的基本单元，农村又是依国法治的基础。重视农村治理中法治的作用，使农村实现依法治理，是乡村治理的重中之重。

一、农村基层法治治理面临的困境分析

在甘肃一些深度贫困地区，农村基层法治治理依然还存在许多问题和不足，需要引起我们有关方面的高度重视，从而在直面问题、化解矛盾困境中促使乡村依法治理不断得到推进，最终走向善治之路。

（一）老百姓普遍法治观念还不强

相比过去，甘肃深度贫困地区老百姓普遍运用法律维护权利的意识得到普遍提升，但还普遍存在“信访不信法，信上不信下”的现象和“法不治众”的心态，[1]对法是有选择性地接受，即当涉及自身利益时，才重视对有关法律的学习了解，而对于自身利益无关，或觉得自身不会发生与法律有关的问题，所以不重视法律学习，对于普法的态度多是表现为一种消极应对心态。

（二）一些乡村干部法治观念上存在一定问题

在甘肃深度贫困地区，一些乡村干部缺乏对法律应有的敬畏，存在一定“我说了算”的现象。把自己置身于老百姓之上，即出发点不是为老百姓办事，而是捞取个人利益。对于《中华人民共和国村民自治法》有关法律规定不认真贯彻执行，民主决策和民主监督往往流于形式，或根本连形式的东西都没有，老百姓自然没有享有应有的知情权，没有享受到国家政策给予的扶持。与对法律缺乏敬畏相应，一些乡村干部存在“对上负责，对下不负责”的现象[2]，在实施有关惠民政策时，或在推行产业时，不注重站在百姓角度考虑问题，或轻易对有关事项进行承诺，但事后又不去履行，造成党和政府在百姓中的公信力受到影响，等等。

（三）政策、法律落实不到位，引发新的社会矛盾

政策是好政策，法律是好法律，这是甘肃深度贫困地区老百姓共同的心声。但在执行过程中跑偏、走样，让老百姓心生怨言。如低保政策，本是国家的一项惠民政策，目的是帮助困难群众度过生活难关，但我们一些干部，把低保作为一种筹码、好处，给予那些并不困难的人群，或给予那些有劳动能力，并不想通过自身劳动改变自己生活现状的人群，造成老百姓对此不满，助长乡村的一些不正之风，甚至引发乡村新的社会矛盾和纠纷。另外对于国家实施的一些惠民工程，按照村民自治法应该公开的没有进行公开，应该进行民主决策后实行的而没有进行民主决策；对于有些项目实施后应该进行公示的没有公示，该让老百姓享受的利益没有享受到，由此弄得有些项目本身可能没有什么问题，但老百姓心里总是有疑问，有怀疑，同时意见很大。

（四）普法存在一定形式化的现象

甘肃深度贫困地区在农村普法工作中存在一定形式化的倾向。目前农村普遍的情况是，生活在乡村的青壮年越来越少，留守下来的多半是老弱病残。普法针对村党员干部，党员干部平时留在村里的都很少，把他们组织起来进行普法教育基本都比较困难；普法针对普通老百姓，留守群体大多数接受能力有限，听一句，忘一句的，基本没有以法律维权的意识，更谈不上对于法律的学习。而我们一些部门对于农村普法提出的要求，确实脱离了实际，而要应付检查，只能从形式上做文章了；普法的形式化的表现还在于没有跟老百姓的切身利益结合，没有与乡村的发展实际结合，没有树立起老百姓对法律足够的信心，即很多时候停留于就法律而宣传法律，而不是就营造良好的发展环境而宣传发展。

（五）法律服务于农村发展还存在一定差距

乡村振兴离不开法律的支持。但法律服务于农村发展还存在一定差距。表现在村民自治上，很多村自治程度有限，不仅村民参与度低，而且各种事项公开程度低，很大程度上说明我们在落实村民自治法上力度不够，有关部门没有能够很好地服务于村民自治法的落实；表现在有关组织运行的规范程度上，目前注册的农民专业合作社不少，但多数名义上是农民专业合作社，实际上是一个私营企业，或家庭农场，甚至多数是有名无实，即使是符合性质的农民专业合作社，其运行也存在诸多不规范，这在一定程度上说明，我们在这方面的法律服务没有跟进，没有为农民专业合作社健康发展保驾护航；表现在农民有关权益的维护上，现在农村出现很多土地、宅基地、家庭、邻里纠纷，本身不会造成很大矛盾的，但由于我们法律服务不到位，没有对涉事农民讲清有关法律问题，没有在该为老百姓进行利益主张的时候进行主张，弄得老百姓心中失去对法律的敬畏，只一味考虑自己的诉求，当自己诉求不能得到满足时，就想着上访，弄得矛盾重重。

二、农村基层法治治理对策探讨

（一）以解决问题、服务群众为着眼点，树立法律在老百姓心中的权威

建议甘肃深度贫困地区政府进一步要以人民群众利益为根本出发点，想群众之所想，急群众之所急，紧贴百姓生活生产实际，定期进行一些法律咨询服务，必要时代理百姓解决一些遇到的法律问题，帮助解决百姓面临的法律困惑，为他们提供必要的法律支持。当前，百姓面临的生产性问题涉及到土地流转问题、“三变”改革问题、参与合作组织的问题，以及与有关市场主体的经济纠纷问题等等，对于这些问题，老百姓缺乏基本的法律知识，不知道因此产生纠纷了如何用法律来维护自身权益，那么这就需要我们有关部门和有关方面提供必要的法律支持，让老百姓的权益能够获得法律上的保障，从而让老百姓积极接受新的生产发展方式与生产变革，增强老百姓的法律意识，树立法律在老百姓心中的权威。

（二）以抓好政策、法律制度落实为着力点，营造良好法治氛围

政策、法律制度一旦确立，关键就是在落实。落实得好，就能使政策、法律制度效应得到最大限度的释放，让老百姓获得实实在在的利益；落实得不好，不仅影响到政策、法律制度效应的发挥，而且还影响到老百姓对政策、法律制度的信心，以及党和政府在人民心目中的形象。因此我们应该不时对有关政策、法律制度落实情况和落实效果进行评估，对于诸如低保政策落实不当的应当及时给予纠正；对于诸如农民专业合作社这样的关系乡村发展的组织，运行不符合法律规定的，应当予以及时注销或变更其登记；对于诸如黑恶势力的治理，应当克服一切阻力，从根本上消除其对乡村发展的危害，还老百姓以真正的自主性，还乡村一个良好的自治环境；对于诸如支持产业发展的惠民政策，靠实责任主体，监督其实施和落实，一旦发现其没有发挥应有的作用，应当责令收回国家投入部分，防止一些套取国家资金的现象发生。总之，让政策、法律制度的落实在乡村社会中营造一个风清气正的发展环境，让政策、法律制度真正惠及老百姓，给老百姓带来实实在在的利益。

（三）以提高农村干部法律素质为着眼点，为乡村依法治理提供基础保障

依法治理，主体是关键。乡村社会依法治理的核心主体是乡村党员干部，他们的法律素养和法律意识决定了乡村依法治理的进程。客观上讲，当前乡村党员干部普遍的法律素质和法律意识都不是很高，一切行为方式多时还是受“人情社会”的影响，致使多年来推进的乡村自治，其实质上自治程度还是显得比较低。因此，要加强依法治理，建议有关方面应加强对乡村党员干部法律素质和法律意识的提升，要定期不定期对他们进行有关政策、法律的专项培训，并进行考核，考核结果与其待遇结合起来。具体培训要结合乡村发展实际和发展需要。如针对自治中存在的问题，进行提高自治水平的培训；针对土地流转中存在问题，进行有关土地法的培训；针对政策落实中的不正之风问题，进行有关廉政建设法律制度的培训；针对诸如“三变”改革中农民权益的维护与保护问题，进行有关经济法方面的培训等等，总之，让他们的一切履职行为都建立在法的框架下。

（四）以加强基层组织建设为根本点，为乡村依法治理提供有力的组织保障

乡村振兴需要提高组织化程度，乡村治理更需要提高组织化程度。实践证明，组织化程度高低决定乡村发展水平的高低，因此，要推进农村基层依法治理，提高依法治理的水平，必然要加强农村基层组织建设。农村基层组织建设要符合农村发展的需要，要使其成为乡村经济社会发展某一方面的重要支撑力量。乡村发展需要各类组织的支撑。组织建设首先需要建立在法律基础上，即一开始，就要把组织规范在法律的框架下，使其符合法律的有关规定，不能像有些农民专业合作社，有名无实；其次，要保证组织的规范法运行，需要法律提供保障，使其组织章程符合相关法律规定，并成为组织良好运行的基础；最后，也需要运用法律手段对有关组织进行定期考核、监督，对不符合有关规定，或没按有关规定运行的坚定予以注销，从而在法律上保证组织成为乡村依法治理的有力保障。

（五）以增强文化宣传效力为出发点，为乡村依法治理夯实人文基础

农村基层依法治理不是一个仅仅依靠法律就能够推动的，而是还需要借助文化宣传、媒体等一些软实力来推动。要借助文化宣传、媒体等来改变人们不正确、不合理的法律观念和法律意识，树立符合现代发展的法律观念和法律意识，从而使法律成为人们的一种普遍遵循。建议有关方面要注重发挥文艺工作者的作用，创造更多条件让他们经常深入乡村采风，把老百姓身边人身边事作为创作元素，创作出大量老百姓喜闻乐见的优秀文艺作品，再通过广播电视，或节庆活动，由民间演艺团体创意性的呈现，启发老百姓来自觉改变与自觉接受；宣传广播电视部门要针对乡村农民群体，策划创办一些与老百姓生产生活息息相关的法律节日，类似“今日说法”，通过问案说法形式，给老百姓以法律的启蒙与启示，让老百姓自觉树立起法律意识，懂得当权益受到侵害后如何依靠法律来维护自己的权益；当然乡村社会更要注重发挥乡村乡贤、乡规民约、“道德讲堂”和“农民讲习所”等的作用，通过这些作用的发挥，使社会主义核心价值观深入群众，在乡村社会培育一种符合现代生产力发展的新的社会风尚，从而为乡村依法治理提供有力的人文基础。