流浪精神病人救助管理存在的问题及对策探究——以河南省B市救助管理站为例

杜艳丹

流浪精神病人指的是流浪乞讨人员中的精神病患者。流浪精神病人与一般的流浪乞讨人员相比，他们无民事行为能力，无法明确表述自己身份、家庭地址等信息，居无定所，以捡拾为生，自身易患多种疾病，行为紊乱，易发生伤人毁物、自伤等攻击性行为，也易受到外界伤害，给社会公共卫生和安全、城市管理带来压力，有损城市形象及社会稳定。本文从流浪精神病人救助管理中遇到的现实问题出发，探讨解决问题的方法，希望流浪精神病人能够得到更多的关注及政策支持。

一、文献综述

（一）国外研究现状

早在十六世纪七十年代，英国就有了专门从事收养精神病人的机构，如圣托马斯济贫院与伯利恒济贫院。在具体救助措施上，英国依据较为发达的公共服务体系特别是社区医院，在发现流浪乞讨精神病人时，通过政府购买服务的形式，由相关机构根据不同地区、不同病情，将病人分别送到相应的机构进行治疗和照顾。采取此种安置措施主要是基于流浪乞讨精神病人的整体数量不大、公共卫生体系非常健全、疾病预防工作较为完善（王玮婧，2014:5-6）。

美国遍布全国各州的非政府组织及慈善类社会组织在流浪精神病人的救助及安置过程中发挥了很大的作用。流浪乞讨精神病人不仅能够得到政府相关机构的帮助，还能得到社会组织提供的各个方面的帮助及专业医生、医护人员和律师提供的无偿服务（王玮婧，2014:6）。另外，美国建立起的简便、可及的社区精神卫生服务支持系统和个案管理系统使得无家可归的精神病人在社区就可以得到有效的护理和服务（陈进良等，2014:57-58）。美国纽约市在社区设立有专门的收治及居住场所，为不愿意去避难所的流浪精神病患者提供帮助，包括患者接受中心、过渡性生活区及永久性居住的处所（张博，2010：44）。

我国对流浪精神病人的救助还未形成完善的救助救治体系，缺少有效的社会支持系统。因流浪精神病人源自社区，生活困难、安置等问题最终还要在社区解决，但社区在预防和减少精神病人流浪方面的作用微乎其微。国外以社区为基础的完善的公共服务体系以及充分发挥社会组织力量的做法值得我们学习和借鉴。

（二）国内研究现状

笔者在搜集资料过程中发现，近年来，我国对流浪精神病人的研究焦点主要集中在医学领域，研究内容主要涉及到流浪精神病人的流行病学特征、人口学特征、精神及躯体疾病情况以及对流浪精神病人收治及护理方面。在知网平台搜索“流浪精神病人”，在219条相关搜索结果中，有近78%的文章属于医学学科分类。再搜索“流浪精神病人救助管理”，仅有25条相关结果，从社会学角度进行研究的仅有10篇，从社会政策角度、民政工作角度进行研究的就更是屈指可数了。在有限的可参考文献中，对流浪精神病人救助的相关研究主要包括以下几个方面：

一是流浪精神病人产生的原因。张博（2010：42-43）将精神病患者流浪街头的原因归咎于家庭遗弃因素、监护不力因素、缺乏财政收入、医疗资源不合理配置及立法尚不完善等方面。陈小璇（2010:58）则从疾病成因、家庭原因、社会原因（社会支持缺乏和社会歧视、政府救助部门相互推卸责任、救助机构缺少，救护人员缺乏）、法制原因（缺乏专项救治法律、监护制度及相关法律不完善、精神病治疗机构公益性和福利性的丧失）等方面来阐释精神病人流浪街头的原因。

二是流浪精神病患者对社会的危害。流浪精神病患者所引起的伤人及危害公共安全的事件屡有发生，这不仅会对他人造成严重伤害，对自己的生命安全也构成巨大威胁，且影响社会秩序稳定（张博，2010:43-44）。精神病患者流浪街头，游走于街头巷尾、在垃圾堆里捡拾残羹、露宿于天桥下，导致他们个人卫生极差，严重影响城市卫生，患传染病的几率明显高于健康人群。精神病患者经常会出现自伤、伤人、破坏公共设施行为，同时由于他们流浪在外，日常生活无法保障，也使得犯罪率增高，影响社会安全（陈小璇，2010:58-59）。我国流浪精神病人严重影响了城市市容、社会治安，行为紊乱、伤人毁物、赤身裸体等，这也成为他们入院的主要原因（陈进良等，2014：57）。

三是流浪精神病人救助过程中存在的问题及对策。陈小璇（2010:59）主要从法律层面分析对流浪精神病患者的管理存在的问题，包括现行强制救助措施的合法性问题、是否患有精神疾病的界定问题、对法定监护人缺乏有效的法律约束和救助过程及角色定位无明确规定。进而提出以下六点救助对策：发动社会力量，分担治疗费用；明确相关部门的具体职责，分工明确，对不作为行为给予严厉处罚；完善精神病治疗机构和医护人员的建设，严格规范其公益性质；普及精神病相关知识，消除社会歧视；建立和完善精神卫生立法、保障流浪精神病人的权益；完善监护制度。赵川芳（2014：13-16）认为流浪精神病人救治存在以下问题：收治政策不健全，相关制度执行困难；家庭监护失责，社会关注缺失；安置困难，缺乏长效救治救助机制；部门配合缺乏，地方缺乏衔接；流浪精神病人社会保障缺乏。继而从对流浪精神病人进行职业技能培训、对流浪精神病人救治进行专项立法、建立生活困难精神病人家庭保障制度和救助相互衔接的机制、加大流浪精神病人资金支持力度、加强部门配合、加大民政精神病院建设力度等方面给出措施建议。还有学者从社会支持网络的角度理解当前流浪精神病人救助存在的问题并提出相应建议。如杨娟、刘风（2017：86-89）认为流浪精神病人因传统社会支持体系的不足而难以回归社会、实现自我发展，提出通过家庭、社会、政府以及其他各方面的联动，完善和重构他们的社会支持网络。

以上国内外的研究为笔者理解流浪精神病人群体及救助过程中的问题提供了有价值的参考。当前我国对流浪精神病人的救助及安置缺乏完善的立法及明确、统一的处置措施，不同地区的地方法规也存在差异性，救助流浪精神病人的资金来源、地方财政投入、救助管理方式、安置方式都有很大差别。笔者从救助一线的角度出发，从对流浪精神病人救助管理面临的直接现实问题入手，尝试理解当前问题的原因，并提出相应的解决措施，希望能给政策制定者提供参考，进而增进流浪精神病群体乃至整个精神病群体的福祉。

二、流浪精神病人救助管理现状

（一）一般资料

本文搜集了2016年至2018年6月河南省B市救助管理站救助的307名流浪精神病人的资料，具体数据如下：

性别和年龄。307名流浪精神病人中，男性165人，女性142人，分别占53.7%、46.3%；年龄在18岁及以下的占1.3%，年龄在19-59岁之间的占90.2%,年龄在60岁及以上的占8.5%。

救助时间。从在站时间来看，最短在站天数1天，最长在站天数1998天，平均在站天数为69.7天。

入站方式。本站接回及本站主动上街救助的占6.2%；外省、市救助站护送入站的占55.4%；公安机关及其他人员护送至站内的占35.2%；综上，护送入站占全部入站方式的90.6%，流浪精神病人主动求助来站仅占3.3%。

户籍地。流浪精神病人案例中户籍在本市的占62.5%，本省外市的占23.8%，户籍在本省的累计占86.3%。户籍在外省的占9.1%。另有4.6%的流浪精神病人身份信息不明。

医疗救治情况。307名流浪精神病人样本中，在精神病专科医院接受过医疗救治的有67人，约占22%；接受医疗救治的病人中，在医院救治天数最短为1天，最长为424天，平均救治天数为45.3天；流浪精神病人医疗救治费用来源于中央财政流浪乞讨人员救助补助资金，长期住院月均医疗费用为5000-7000元。

离站情况。流浪精神病人返乡方式中，救助管理机构护送返乡的占73%，由亲属接回的占20.8%，另有4.6%的身份信息不明者滞留在站。由于救助人员中有明显攻击性或暴力倾向等较为明显的精神异常特征才会被送到精神病院进行治疗，因身份信息不明而滞留在站内的流浪精神病人人数或更多。

（二）当前对流浪精神病人的救助办法

B市救助管理站担负着本市辖区流浪乞讨和临时陷入困境人员的救助管理和全省及全国范围内的送返中转任务，综合负责流浪精神病人的救治、救助工作。救助对象入站后，工作人员根据其精神和情绪状态、行为表现、语言表达等多方面判断救助人员精神是否异常，是否具有攻击性，是否会对其自身或他人有危险，而后分类实施救助。

一是对无明显攻击性行为的疑似精神异常受助人员，安排在救助人员生活区的观察室内居住。通过询问了解受助人员身份及家庭地址信息，身份信息不明的受助人员采用登记至全国救助寻亲网、发布今日头条寻亲信息、提取DNA录入公安系统信息库进行比对、人脸识别等所有可使用寻亲方式不间断为其寻亲。

二是对有明显攻击行为，留在站内可能对其自身或他人人身安全造成威胁的疑似精神异常流浪人员，送入精神病医院救治。身份信息明确的，尽快联系亲属接回；身份信息不明的，在医院治疗期间定期到医院了解其病情并甄别其身份信息；经过长期治疗病情好转、精神状态稳定、经医院判定可以出院的身份信息不明流浪精神病人，由救助站接回站内进行养育。

根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（ 中华人民共和国国务院令第381号）：“对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回”。因此，对寻亲成功的流浪精神病人，一般通知其亲属到救助站接回。在亲属无力接回或拒不接回的情况下，由救助站护送至户籍地民政部门，户籍地民政部门安排送返或安置。对于无法查明身份信息、在站救助时间超过10天的流浪精神病人，采取站内照料服务的形式对滞留流浪精神病人进行生活照料。根据《民政部 公安部关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》(民发〔2015〕158号)，对超过三个月仍无法查明身份信息的滞留流浪精神病人，可向所属民政部门提出安置申请，由民政局提出安置方案，报同级人民政府予以安置。民政部门对安置后符合特困人员供养条件的流浪人员纳入特困人员供养范围，落实社会救助政策。

三、流浪精神病人救助管理存在的问题及原因分析

（一）流浪精神病人救助管理存在的问题

1.流浪精神病人救助主体救助主动性不足

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始实施，同时，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，对流浪乞讨人员的强制性救助转变为“自愿受助，无偿救助”。从入站方式的数据可以看到，流浪精神病人主动求助来站仅占3.3%，本站接回及本站主动上街救助的占6.2%。救助站主动救助至站内或公安接群众报警护送至站内的流浪精神病人基本都是对他人或公共安全造成威胁、或赤身裸体影响城市形象的，那些不影响社会治安的流浪精神病人则不会被强制救助。而流浪精神病人由于缺乏自主认知，大多不会主动寻求帮助，在街头开展流动救助时遇到疑似精神异常流浪人员，主动前去询问是否需要救助时有些还会拒绝救助，这样就使得流浪精神病人流落街头的时间延长，无法得到及时的帮助回归家庭，也增加了他们在街头受到伤害或增加身体疾病的风险。在这种情况下，救助主体可否增强救助主动性，对他们采取强制性措施？

2.流浪精神病人救治费用高，资金压力大

在精神病专科医院，一个精神病人的月均医疗费用可达5000-7000元。精神病与其他身体疾病不同，治疗所需时间长、治疗效果不明显且易复发，即使出院也需要药物维持。由于救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施，救助期限一般不超过10天，对那些查明身份信息的流浪精神病患者在病情得到控制后会联系亲属接回或护送返乡。迫于资金压力，那些身份信息不明的流浪精神病患者也会在病情稳定达到出院条件后接回站内养育，若病情复发再送至医院救治。一个流浪精神病人的治疗费用每年可达60000-80000元左右，因身份信息不明而滞留在站内的流浪精神病人若常年在医院治疗康复，费用可达上百万元，某些救助站的精神病人医疗救治费用甚至达到几百万元，医疗负担沉重。

3.流浪精神病人身份甄别、寻亲难

大部分的流浪精神病人入站时身上无有效身份证件，与正常的救助对象不同，许多流浪精神病人无法说出或无法准确说出自己的名字及家庭地址信息，加之精神状态、地方口音难辨别、不会写字的影响，为他们寻亲困难重重，也使得他们滞留在站的时间较长。样本中流浪精神病人在站时间平均为 69.7天，在站时间最长的有五年多，寻亲周期长，部分流浪精神病人长期滞留在站内。

案例1:2012年，党兰在救助站街头巡查救助时被发现并救助至站内，她有着明显的南方口音，沉默寡言，不与人交流，有时会自言自语。因多次询问都没有得到有价值的信息，党兰一直滞留在站内，直到2016年，为她寻亲才有所突破。“我叫杨x红，1953年生，四川瑶池县购葛区（音）天平公社八大队五生产队，哥哥在云南开火车，家里就剩自己了。生产队队长叫王xx”。由于她口齿不清、南方口音较重，又不会写字，说出的信息工作人员并不能准确理解。通过网上地名信息查询，工作人员发现四川省广安市岳池县有一个天平镇。通过再次询问确定是四川省岳池县后，工作人员通过今日头条、全国救助寻亲网发布了寻亲信息，希望有知情者提供信息助她早日回家。头条发出后又是一片沉寂，询问难以得到更多的信息，为党兰寻亲遇到瓶颈。

僵局在2018年的寻亲排查中出现转机。党兰提供了三个哥哥的名字、生产队队长的名字，并说出自己叫罗xx（音），除天平公社外，又多了一个回龙公社。而且道出自己从1980年就被拐卖出来的情况，最后被卖的地址在河南南阳，但详细地址记不清了。

经上网查询，岳池县天平镇有一个回龙村。工作人员马上与广安市岳池县救助站取得联系，请求帮助查询核实。并加了岳池县救助站工作人员的微信，将照片传过去。岳池县救助站很快就回了话，该村确有一名走失多年人员，也姓罗，有三个弟弟，但情况与党兰说的并不符。我们猜想，也许是我们听的音不对。当即又录小视频发过去，让当地人去听更准确一些。很快消息传来，已确定是本村走失人员。此时，距罗XX离家已38年。

4.返乡安置难，易重复流浪

在全部的307个样本中，仅有20.8%的流浪精神病人离站方式是亲属接回。在协调流浪精神病人返乡的过程中经常遇到家人拒不接收的情况，或迫于压力签字接收后对流浪精神病人放任不管，使其再次处于流浪的境地。还有部分流浪精神病人实际上处于无人监护的状态，由户籍地基层民政部门接收后送其回家，后续生活问题无法解决，不得不反复流浪。不仅人身安全、生存权益难以保障，也造成了救助资源的浪费。

案例2：孙x,女，66岁，B市本地人，外出流浪近30年后在外市救助站的帮助下寻亲成功，女儿到站内将她接回。然而她流浪的生涯并没有结束，女儿要上班，还要接送孩子上学，无法24小时在家看护，也无法将她锁在家里，孙x常自己外出捡垃圾，多次走失。样本选取的两年半的时间里，在全国救助管理信息系统内查询到孙x的救助次数为22次，集中在本市周边市县。她的女儿不再到救助站接她回家，而是要求救助站或公安将她送回家，再由家人签字接收。虽然严格来说孙x不符合“离家在外、自身无力解决食宿、正在或即将处于流浪或乞讨状态的人员”的救助对象要求，但遇到公安半夜在街头救助将她送至站内又无法联系上她的家人时，为了保障她的人身安全，还是要对她进行救助。

案例3：杨x，女，51岁。长期在B市乞讨，多次因犯病或在街头滋事被公安护送至站内。她随身携带有残疾证，身份信息为南阳市X县人。查询时间内本站曾救助过她6次，按照属地管理原则将她送回户籍地民政部门。从户籍地救助站了解到，她曾因救助问题状告当地救助站，给他们带来极大的麻烦。杨x的户籍信息用的是已故人员信息，残疾证也是以户籍为基础办下来的，但当地村里以她不是本村人为由拒不接收，后来户籍地公安部门注销了她的户籍。《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》（民发〔2014〕132号）第六十六条规定：“受助人员确已无家可归的，其户籍所在地的救助管理机构应当接收受助人员，并协调当地人民政府予以妥善安置。受助人员因长期流浪被注销户籍的，其户籍注销地的救助管理机构应当接收受助人员，并协调公安机关办理恢复户籍手续”。户籍地救助站依据政策在她被送回后还要接收，但由于后续安置问题无法妥善解决，在签字接收后便让她自行离开，她很快又会回到B市。杨x自述是孤儿，从小在孤儿院长大，没有家。

（二）存在问题的原因分析

1.立法层面的不足

（1）配套立法欠缺。尽管《精神卫生法》、《残疾人保障法》和《社会救助暂行办法》都对精神病人的社会救助进行了规定，但总体来讲这些规定较为原则和一般化，对精神病人救助的重要事项还缺乏具体规定，从而使这些规定的可操作性打了折扣（余超婷，2015:11-15）。对于流浪精神病人救助的相关法律则更为欠缺，主要依据为《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（中华人民共和国国务院令第381号）及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（民政部第24号令），流浪精神病人是作为流浪乞讨人员中的残疾人员出现的，与其他类型救助对象并没有明确的区分及要求，不能满足流浪精神病人的特殊救助需要。

（2）立法内容需要完善。首先，对流浪精神病人主动救助缺乏法律依据。民政部、公安部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、卫生部《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发〔2006〕6号）将救治对象界定为：必须抢救的有生命危险的流浪乞讨危重病人和危及他人生命安全或严重影响社会秩序的精神病人。这就是说只有精神病人自身有生命危险或者对他人或者公共安全造成威胁时，才能强制进行救助，对于不符合此条件流浪精神病人的强制救助是没有相应的法律政策依据的，这就影响了救助主体对流浪精神病人救助的主动性。其次，地方人民政府在流浪精神病人救助方面的权责不明确，造成实际工作中对流浪精神病人救助措施不力。《救助管理办法》第十二条规定：“受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。”在实际工作中，流浪精神病人户籍地地方民政部门往往将流出的精神病人交给家人就算工作完成了，对于实际处于无人监护状态的流浪精神病人也不能采取预防其反复外出流浪的有效措施。第三、流浪精神病人监护问题突出，处于监护人缺失或监护真空状态，权利无法受到保护。《中华人民共和国精神卫生法》规定精神障碍患者的监护人应当履行监护职责，精神障碍患者的监护人遗弃患者，或有不履行监护职责的其他情形的；歧视、侮辱、虐待精神障碍患者，侵害患者的人格尊严、人身安全等侵害精神障碍患者合法权益的，依法承担赔偿责任。事实上对流浪精神病人监护人的监督并不到位，监护人的权利没有得到必要的限制，对损害被监护人权益的，没有部门去采取相关措施来保护精神病人的合法权益。还有些救助对象无劳动能力、无生活来源，其他亲属不愿承担监护职责，严格来说应由居委会、村委会或者民政部门担任监护人，实际上却处于无人管的状态。

案例4：李x，女，59岁，2017年10月由外市救助站护送至站内，身份信息明确，为本市X区人。在联系区民政局接收时，本身很明朗的去向却遇到阻力。所属街道以李x无住所、无亲属无人签字接收为由拒绝接收。通过区民政局进一步了解到，李x为某厂退休职工，有退休金，不符合低保、五保等救助条件。送回去之后没有住处，只能住到宾馆，且之前曾经帮助过她，她并不愿意接受救助。经与区民政局多次沟通，区民政局同意确定好安置方案后来接。在站16天之后，区民政局到站内将她接回。然而，一个月以后，她再次流浪到郑州市。李x作为一名无完全民事行为能力的精神病患者，能否根据她自己的决定选择是否对她进行救助？没有亲属，应该由谁担负对她的监护职责？在本案例中，李x户籍所在地政府部门应该担负哪些职责？应采取何种措施对她进行妥善安置以防止其外出流浪？这些都是值得思考和探讨的问题。

案例5：朱x,女，50岁，在广州市救助管理站受助近12年。经过多年医疗救治及不懈寻亲，朱x终于在2018年4月回到B市，女儿到站内亲自将她接回。由于外出流浪多年户籍已被注销，她的女儿曾来站请求开救助情况说明准备为其上户口。当年7月29日，朱x在洛阳市与济源市交界处的小浪底风景区被遗弃，当地公安局亲自护送她回来，并按照她所述的地址为她找家，但并未找到她的亲属接收，只好将她护送至站内。工作人员随即联系她的女儿，她的女儿矢口否认，说没有人能证明那是她的母亲。工作人员并未放弃与她沟通，她态度恶劣，扬言不会去做亲子鉴定，想告她可以随便告。协调安置期间，朱x在站内再次犯病，只好先将她送到精神病院进行救治，直到次年3月，区民政局才将她接走安置到养老院。

2.精神病人救治经费欠缺

B市救助管理站的救助资金来源于全额财政拨款，即中央财政流浪乞讨人员救助补助资金，对流浪乞讨精神病人的救助资金属于补助资金中的医疗救治部分，并无针对流浪精神病人的专项资金。B市区内救助的符合救助条件的流浪精神病人救治费用都由B市救助管理站结算。囿于救助临时性质及资金压力，被救助的流浪乞讨精神病人并不能得到长期有效的治疗。以往资料显示，我国对精神病人救治的经费投入远远不足。中国疾病预防控制中心精神卫生中心2009年初公布的数据显示“我国各类精神疾病患者在1亿人以上；重症精神病患人数已超过1600万”，精神疾病在我国疾病总负担中排名首位，约占疾病总负担的20%，而我国精神卫生投入仅占卫生总投入的1%。我国精神疾患的治疗费用主要由患者、家属和单位三方承担，因患者需要长期治疗、服药导致因病致贫、因病返贫的现象屡见不鲜（张宝琴、常建军、阎秀芳等，2013:164）。有统计数据显示，全国有1600万名重性精神病患者中，住院治疗人数不超过10%，90%的重症精神病人散居在家庭和社会中，处于疏于监管的无医药无治疗状态（李丽，2011）。

3.家庭监护失责

流浪精神病人反复流浪，很大程度上是家庭监护失责的结果。精神病为慢性疾病，病情反复发作难以治愈、治疗成本高、行为难以控制，需要长期甚至终生服药。样本中的流浪精神病患者年龄在19-59岁之间的占90.2%,正处于劳动年龄。也有调查显示，有95.3%的精神病患者处于中青年阶段，中青年是家庭的经济支柱，他们的患病必然会造成家庭的经济损失，给家庭带来沉重的经济负担（陶国根，2011:700）。且发病中的精神病患者无法识别、控制自己行为，需要密切的关注与照料，给家庭带来长期的经济压力及精神压力，以致监护人失去信心和耐心，不能进行有效监护，从而使精神病人流落街头。

大部分的流浪精神病人家属不愿到站内接其返乡。部分精神病患者的监护人因年迈、无经济能力等原因无力承担监护职责，使之实际上处于无人监护的状态。部分患者家属在救助站护送流浪乞讨病人返乡时签字便算了事，对返家的家庭成员听之任之，不加以监护。还有部分家庭甚至故意遗弃家中的精神病患者，更不会在其走失后主动寻找，给身份信息不明的流浪精神病人寻亲工作也带来一定阻力。

案例6：李x，男，39岁。2016年至2018年6月间，李x在全国救助管理信息系统内可查到的救助记录有42条，足迹涉及河南、河北、山东、安徽、江苏、浙江、上海、湖北、湖南、广东、福建、云南、内蒙古、新疆等多省，部分地区救助站曾因他发病而将其送至精神病院救治。外省市救助站将其护送返乡后，最初其哥哥还愿意到站内接他回家，出来流浪的次数多了之后，家属也对其产生厌烦情绪。回家之后家属并不会送他去医院治疗，也没有日常药物控制，任其反复外出流浪。

案例7：魏x,男，38岁，冬季巡查救助时发现他露宿街头将他救助至站内。自述叫乔xx,为商丘市某县人。通过当地救助站核实，他小时候被送养到开封，具体地址不清楚。工作人员通过公安部门人脸系别系统比对出他的身份信息，实为魏x，开封县人。养父母年事已高，无力对他进行管束，使得他长期在外流浪。后曾因在街头寻衅滋事而被强制送至精神病院救治，但后续监护及安置问题仍未解决。

4.救助体系不健全

（1）对精神病人的家庭保障不完善

当家庭失去有效监护时，政府应当发挥兜底作用，保护精神病人的合法权益。因监护人不履行监护职责而使精神病人流浪街头的情况，仅靠教育、责令促使其监护人履行监护职责是不够的，如果不从根本上解决精神病人家庭的实际困难，完善对特殊困难家庭的保障机制，就难以从根本上防止精神病人反复外出流浪（王子福，2012:35）。

当前，我国对精神病人的社会保障主要有医疗救助、最低生活保障、特困人员供养和残疾人两项补贴四个方面。《中华人民共和国精神卫生法》第五十五条提出，要为严重精神障碍患者提供精神科基本药物维持治疗、定期随访、康复训练等；第六十八条提出“县级以上人民政府卫生行政部门应当组织医疗机构为严重精神障碍患者免费提供基本公共卫生服务。”国家对精神病人的基本公共卫生服务主要是重性精神疾病（严重精神障碍）患者管理，包括患者信息管理、随访评估和分类干预和健康体检。但是，以上规定因缺乏配套政策和资金来源，未能真正落实①农工党参政议政部，《关于全面贯彻实施〈精神卫生法〉 加强严重精神障碍患者救治救助管理的建议》，中国农工民主党网,原文链接：http://www.ngd.org.cn/jczt/jj2017qglk/2017lktaya/45441.htm。。目前，精神障碍患者已纳入医疗保险范围，根据样本资料可知，患者月均治疗费用为5000-7000元，没有发病的情况下每月药费可达几百元，而城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的个人报销比例最高只有60%，且有起付线标准，这对家庭经济状况本已拮据甚至因病致贫、因病返贫的患者家庭而言，负担仍然较重。相关资料显示，2018年本省全省城市居民最低生活保障标准每人每月不低于470元，农村居民最低生活保障标准每人每年不低于3450元。这个标准只能满足一般低保对象最基本的生存需求，无法满足精神障碍患者的医疗救治、护理等需求。残疾人两项补贴（困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴）的发放对象为：具有本省户籍，持有第二代《中华人民共和国残疾证》的最低生活保障家庭中的残疾人。精神病患者属于残疾人中精神残疾的一类，与其他类型的残疾并无明显区分。本省定的两项补贴标准是每人每月不低于60元，现执行的最高标准分别为120元、100元，对于精神障碍患者家庭而言仍杯水车薪。特困人员供养的供养条件为：无劳动能力、无生活来源又无法定赡（抚、扶）养义务人，或其法定赡（抚、扶）养义务人无赡（抚、扶）养能力的老年人、残疾人以及年满16周岁的未成年人。案例4中李x因精神异常无劳动能力，无法定赡（抚、扶）养义务人，无固定住所，但有退休金，严格来说不符合特困人员供养条件，应采取何种措施来预防其反复流浪？

（2）临时性的救助制度与其他相关社会保障制度缺乏有效衔接

流浪乞讨及临时陷入困境人员的救助管理是一项临时性的救助制度，主体为救助站，在临时困难解决之后受助人员最终都面临着离站、返乡，离站结束意味着整个救助流程的结束。许多流浪人员返乡之后由于生活困难得不到解决，重新陷入“救助返乡—流浪—再救助—再流浪”的怪圈。其根本原因在于临时性的救助管理制度与其他相关的社会保障制度缺乏有效衔接。救助站作为发现问题的一个窗口，在救助过程中了解到流浪精神病人的困难情况后与当地政府部门缺乏对接，当地政府部门对他们的安置也不予重视，以致受助人员返乡后的后续生活等各方面的困难无法得到有效解决，从而再次外出流浪。

（3）部门配合不畅

流浪精神病人的救助管理涉及民政、公安、卫生、综治、城管、财政、残联、劳动与社会保障等多个部门，同时，由于其流浪的特点，涉及到不同的地方部门。在街面巡查主动救助、寻亲服务、受助人员安置等环节尤其需要相关部门配合，但在现实工作中存在衔接不畅，导致民政部门单打独斗的现象，影响救助工作成效。

在对流浪精神病人的救助方面，精神病人主动来站求助的情况非常少，基本上都是群众报警后由公安护送入站，也有一部分是救助站在街头巡查时发现后进行救助。公安、城管、综合执法部门等有街头巡查职责的部门在主动发现流浪精神病人并进行保护性救助方面作用发挥不够。在寻亲服务方面，救助站目前的主要寻亲方式有传统询问、在今日头条发布寻亲信息、在全国救助寻亲网发布寻亲信息、查询户籍信息、DNA采集比对、人脸识别等，其中后三种方式都需要公安部门的协助。在实际工作中，部分地区民政部门与公安部门建立合作关系较难，另外受访问权限的限制，在进行人脸识别时只能识别到本省以内的受助人员信息，外省的受助人员则无能为力。那些没有户籍的人员信息查询更无从下手，以致全国各地有大量身份信息不明流浪精神病人滞留在救助站内。护送受助人员返乡，对生活困难的流浪精神病人妥善安置涉及到生活保障、医疗救助、监护管理、残疾人保障等多个方面，需要相关部门协调配合。只有相关部门形成合力、各司其职，共同致力于从根本上解决流浪精神病人的实际困难，才能更好地保障流浪精神病人的合法权益。

四、流浪精神病人救助对策探究

（一）完善精神病人救助的相关立法

作为流浪者人中的精神障碍患者，残疾人中的精神残疾人员，流浪精神病人的需求与一般流浪人员及一般残疾人不同，其救助工作更加特殊和复杂。国家应明确推进精神病人专项救助的立法进程，尽快颁布《残疾人保障法》和《精神卫生法》的实施细则，对精神病人这一群体作出专项救助实施细则，对精神病人的救助条件、救助内容、具体救助程序、权利保障等做出详细的规定。在流浪精神病人救助方面，明确救助站对于疑似流浪精神病人的主动救助义务，当常规救助方式无法达到救助目的时，可以从保护性救助的角度采取强制性救助措施。同时，在立法层面上明确地方政府，包括乡镇(街道)及村(社区)在精神病人救助方面的职权和职责，明确相关部门（卫生计生、综治、公安、民政、司法行政、残联等）在精神病人救助中的相应职责，使精神病人救助工作法制化、系统化、可操作化。另外，完善监护制度，确保监护责任的落实。明确监护监督主体范围，密切关注和监督监护人对精神病人的实际监护情况，避免出现监护人遗弃、虐待精神病人、监护真空等状况。监护人不履行监护职责或侵害被监护人的合法权益的，明确由哪个部门通过法律途径来维护精神病人的权益，并建立起相关部门不履行责任的问责机制。对确无监护人的精神病人，户籍所在地或住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门要承担起监护职责，最大程度上避免精神病人因无人监护而外出流浪。

（二）保障经费投入

目前，流浪精神病人救治费用一般由中央财政流浪乞讨人员救助补助资金支出，资金压力导致流浪精神病人救治标准偏低。政府财政投入不足是导致大量精神病患者无法得到及时救治与管理的重要原因。因此，政府要加大精神卫生工作经费投入力度，为精神病患者建立起必要的特定生活保障及医疗社会保障，并加强对任务完成情况和财政资金使用绩效的考核，提高资金使用效益。其次，拓宽筹资渠道，鼓励、引导社会资源投向精神卫生领域。卫生计生委等十部门制定的《全国精神卫生工作规划（2015—2020年）》中提出“要建立多元化资金筹措机制，积极开拓精神卫生公益性事业投融资渠道，鼓励社会资本投入精神卫生服务和社区康复等领域”。政府可通过组织和动员社会力量筹集资金，帮助贫困精神病人及其家庭，或投入精神卫生事业。

（三）促进家庭监护权职责的落实

家庭是精神病患者生活中最主要的场所，也是预防精神病患者外出流浪的第一道防线，保障精神病患者合法权益，需要促进家庭监护权的落实。首先应建立完善的监护监督机制，监督精神病患者监护人的监护执行状况，对监护人的监护瑕疵进行指正，在被监护人合法权益受到损害时通过法律途径保护其权益。其次，加大落实家庭监护的宣传和执法力度，对于不履行监护职责或不当履行监护职责，给精神病患者造成人身、财产或其他损害的，依法追究监护人的过错责任，及对侵权事件不予处理应承担的法律责任，避免精神病患者由于缺乏有效监护而被推向社会。

（四）健全救助体系，加强源头预防

1.健全对精神病人的家庭保障机制。

深入贯彻落实国家关于精神病人救助的法律法规及政策规定，不断完善社会保障措施，提升保障水平，充分发挥救助制度托底线、救急难作用，织密对困难精神病患者家庭的保护网。落实严重精神障碍患者免费享受基本公共卫生服务工作；对精神障碍患者通过医疗保险支付医疗费后仍有困难，或者不能通过医疗保险支付医疗费用的，民政部门应当优先给予医疗救助；对符合城乡最低生活保障的精神障碍患者，应当及时将其纳入最低生活保障范围。对属于农村五保供养对象或城市“三无”对象的精神障碍患者，应当按照有关规定予以供养、救助；其他确有困难的精神障碍患者，民政部门应采取临时救助、发动社会力量参与救助等多种措施，帮助其解决生活困难。通过以上措施缓解家庭内部经济压力，提高应对能力，从而避免精神病人流浪情况的发生。

2.促进临时性救助制度与其他相关社会保障制度的衔接

流浪乞讨人员的救助管理仅仅是我国社会救助体系中一项临时性的社会救助措施，要打破“救助返乡—流浪—再救助—再流浪”的怪圈，就必须改变离站即救助结束的救助现状。救助管理机构要加强与流出地民政部门的联系，对需要延伸救助的精神障碍患者，流出地民政部门应根据受助人员需要为其链接医疗救助、教育救助、就业援助、社会福利等资源，多渠道帮助困难精神障碍患者家庭解决生产、生活方面的困难问题，避免其重复外出流浪。

3.加强部门配合，促进信息共享

充分发挥流浪乞讨人员部门联动救助机制的作用，促进各部门在流浪精神病人救助各个阶段履行好职责，为流浪精神病人提供从主动保护性救助、医疗救助、寻亲服务、妥善安置等全流程、衔接紧密的服务。针对流浪精神病人身份核实难、寻亲难的问题，各地公安、卫生、民政等部门应联合起来，对辖区内所有的精神病人进行登记，建立起照片、指纹、DNA等资料信息库，在全国范围内实现资源共享，一旦救助站救助身份信息不明的精神病人时，可以通过信息库比对查询，提高寻亲成功率，帮助流浪人员回归家庭。