基于制度比较基础上的中国儿童福利政策转向

黄晓燕，张恒茜

（南开大学周恩来政府管理学院，天津，300350）

改革开放四十多年来，中国坚持以经济建设为中心，基本实现了经济现代化。2010年中国的GDP超越日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体，至今仍是世界经济增长的最大贡献者。经济结构变迁带来了社会结构的深刻变化，随之产生的社会风险也影响着家庭中的儿童。少子化、老龄化危机出现，人口红利逐渐消失，劳动力市场风险防范的需求增加，作为国家人力资本储备的重要部分，儿童的培育和发展理应受到制度重视；受到人口流动、家庭小型化、女性广泛就业和外部风险增加的影响，家庭在儿童保护、儿童教育和儿童照顾等方面出现“失灵”现象，市场及其他社会部门供给服务的规模、质量和可及性不足；在从工业社会迈向后工业社会的进程中，儿童面对的社会“新”风险增加，其中还包括儿童福利制度本身不完善带来的制度性风险。促进儿童利益最大化，最根本的途径是建立完善的制度保障。中国儿童福利作为保障儿童生存发展的制度性安排，近年来在发展战略、政策法规体系、福利服务及相关组织、人才队伍建设等方面快速发展，但总体上仍相对滞后，与国家发展形势和成果不匹配。[1]20世纪90年代中后期，为了应对已经显现出的经济社会发展不平衡、不协调的问题，中国儿童福利开始探索社会化之路。在社会化探索过程中出现的“家庭失灵”和“市场失灵”问题又重新呼吁国家在儿童福利制度中的主导责任。中国儿童福利制度开始转向更加广泛深刻的变革，逐渐由补缺型的儿童福利制度转向适度普惠型的儿童福利制度，并在“十二五”期间明确了2049年在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系的战略目标。在这一背景下，厘清中西方儿童福利制度发展的历史脉络、儿童福利制度转向的动力和趋势，对构建中国现代儿童福利体系、促进儿童福利最大化有重要意义。

一、儿童福利概念的厘清

中国儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设应解决的首要问题是儿童福利概念的界定。[2]儿童福利概念的内涵和外延常因不同国家经济社会发展水平的不同而存在差异。发达国家和福利国家的经济实力为建立面向国家全体儿童的福利制度提供了基础。而大部分发展中国家还是采取补偿性的儿童福利制度。儿童福利概念的内涵通常涉及到福利对象覆盖面、福利内容、保障水平、参与主体等方面，外延包括覆盖的具体人群、具体目标和内容、实施方式和专业人员等方面。

立足于中国的社会结构、文化传统和经济结构等独特国情，国内学界通常认为儿童福利的概念界定有广义和狭义之分。狭义的儿童福利是指特定形态的机构向孤儿、处于不幸境地的儿童等特殊儿童群体提供的救助、矫治、扶助等特定服务。[3]广义的儿童福利在内涵和外延上涵盖的范围更广，一般认同1959年联合国《儿童权利宣言》中所指出的“凡是以促进儿童身心健全发展与正常活动为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。”[4]从制度实施运行角度看，我国初期的儿童福利主要面向失依儿童，由城市的儿童福利院和农村“五保”制度提供救助和帮扶，覆盖范围和保障水平都十分有限，单位和集体在儿童福利中发挥出重要作用，但具有明显的城乡二元性。随着多年探索和实践，制度的覆盖范围已由失依儿童逐渐拓展到农村留守儿童和困境儿童；在福利内容方面逐渐考虑儿童的全面性照顾和发展；在福利服务标准化、专业化、规范化、信息化和科学化做出了有益探索；社会组织和社会力量等更多主体参与到儿童福利事业发展进程中。我国儿童福利制度正逐渐由补缺型儿童福利向适度普惠型儿童福利转变。

由此可见，我国当前的制度设计理念实际上是基于广义儿童福利的内涵，但囿于国情、政策和实践基础，需要逐渐探索和拓展儿童福利的外延，分类、分层次地推进普惠型儿童福利制度的建立。2011年，国务院印发的《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》专门列出了“儿童与福利”部分，这部分内容与健康、教育、社会环境和儿童保护等其他部分的内容有所交叉，同时在这一阶段的发展目标中仍然强调的是基本需求和基本公共服务的满足。[5]“儿童福利”这一概念在政策层面尚没有明确地表述，与其他政策领域存在重合，且建立在初期救助性服务的基础上，这与福利国家广义的“儿童福利”概念存在差异。

官方概念的明确度和清晰度影响着民众的儿童福利认知，民众对推进儿童福利的诉求也会影响官方对儿童福利的界定。政府和民众对儿童福利概念的共识在一定程度上能够反映出儿童福利制度的发展阶段以及未来制度的转向动力。官方和民众形成对儿童福利的“社会共识”注定是一个漫长的过程，需要政府更多地明确界定和引领“儿童福利”概念的内涵。随着社会经济基础的提升，未来中国要逐步以广义的“儿童福利”作为制度设计的核心概念，在儿童福利制度的价值选择、保障对象、保障内容、实现方式等方面有新的转向和突破。这也是本文展开分析所基于的概念范畴。

二、儿童福利制度发展中的国家动力

国际上儿童福利的发展有三个重要节点：《贝弗里奇报告》(1942年)标志着现代福利国家的开端，其中儿童福利也开始得到重视；20世纪70年代，绝大部分西方国家开始大力发展儿童福利制度，儿童福利走向适度普惠；到20世纪90年代，大多数西方国家的福利政策更趋完善，开始建设普惠型儿童福利。[6]有学者还将福利国家的普惠福利细分为“底线普惠”和“高级普惠”来评价政府承担福利责任的范围和水平，并指出当前的福利国家开始向福利社会转型，可能发展到了一个强调多元参与的新阶段。[7]对比来看，中国儿童福利制度的发展是以改革开放为节点。1949年至1978年是儿童福利的探索期和停滞期；改革开放初期开始制度重建，直到20世纪90年代加入联合国《儿童权利公约》，开始与国际儿童福利理念接轨，在随后的制度实践中逐渐纳入国际规则和惯例。

(一) 20世纪30年代到70年代：国家干预与“政府有限负责”

20世纪30年代至70年代初期，国家干预主义强调的大政府权威、积极有为的政府，开始介入传统理念上属于“私人领域”的家庭来保障弱势儿童权益，这是西方国家在这一时期的主流指导理论。1889年英国颁布实施的儿童法案赋予了法庭剥夺忽视、虐待儿童的父母监护权的权力，是人类历史上第一次从法律上粉碎了孩子是父母私有财产的神话，为国家干预儿童抚育事务提供了充分的法律基础。[8]这一儿童法案也为《贝弗里奇报告》的发表和实施奠定了重要的制度基础。《贝弗里奇报告》是当时正在兴起的凯恩斯主义经济学所主张的国家干预主义在社会福利政策方面的具体化，后成为整个西方福利国家的典型模式。[9]以英国为例，这一时期英国政府围绕儿童义务教育、家庭补助、托儿服务、早期教育和融合教育颁布了一系列政策法规，促进儿童福利；这些政策法规扩大了福利范围和保障对象、提高了福利标准。1948年，英国宣称建成了“从摇篮到坟墓”的福利国家。之后德国、法国等欧洲国家也相继宣布建成福利国家。国家干预主义在带来了西方国家高水平的儿童福利制度的同时，也由于国家过度干预家庭带来的弊端、财政负担及福利依赖问题受到质疑。

这个时期由于意识形态的原因，西方儿童福利思想和传统民间慈善思想对我国儿童福利事业影响极其有限，取而代之的是社会主义福利意识和单位福利思想。[10]64与西方建基于公民权利基础上的制度不同，这些思想的主要倾向是集体主义、奉献精神和以单位、集体为基础的福利架构，儿童福利被囊括在集体福利中。计划体制下，我国通过城市单位制和农村集体制(公社+生产队)的组织形式覆盖了绝大多数居民的福利，在这两种形式之外，由民政系统负责向极少数未被覆盖的特殊社会成员提供福利。[11]民政救助的主要对象之一是孤残儿童，除依靠家庭和亲友网络之外，国家全额拨款的儿童福利机构一般只收养城市地区的儿童，农村则依靠村集体和“五保”供养制度的保护。我国20世纪50年代末和六七十年代儿童福利服务进入停滞期。

从总体上看，这一时期我国的儿童福利主要是国家福利而不是社会福利，带有“普惠制”特征，儿童福利是政府统包统揽的社会福利的一部分，但以院内收养和物质救助为主，并且具有非社会化、单一性、低水平、城乡二元分裂的特征。儿童能够满足基本生存需要，但无法获得更高层次的福利服务。政府并不是全面发展儿童福利，只是对特殊的儿童群体履行托底责任，是一种“政府有限负责”。有学者指出，西方社会福利制度的发展是建立在社会资源总量富足这一坚固基础上的；而我国建国后驱动社会现代化的社会资源总量并没有达到那种富足的程度，因而必须重新构建一种崭新的方式以满足社会现代化的逻辑要求。[12]

儿童福利制度建设的初衷在于应对工业化和现代化发展给儿童和家庭带来的社会风险，在制度完善的过程中，又受到政治、经济、社会和文化多重因素的影响，而对制度转向产生顶层影响的因素是政府制定政策来推动转向的内在动机或对儿童福利制度设计的观念。

(二) 20世纪70年代到90年代：政府购买与“隐性家庭化”

20世纪70年代经济危机促使西方高福利国家政策改革。凯恩斯主义在经济滞胀和“新”自由主义的双面夹击下逐渐丧失了自己的主流地位，而“新”自由主义经济理论和经济政策主张开始重新抬头。[13]有学者提出，20世纪70年代以后，在一个国家的经济政策选择中，其指导思想已经融合了多个学派的精华，在兼收并蓄中发展，各国使用的经济理论与政策既有自由主义成分，又包含有凯恩斯主义的某些主张，实际上是一种杂糅综合性的选择。[14]儿童福利作为社会福利中的特殊内容，在控制社会福利、紧缩福利开支的背景下，很多国家并没有减少在儿童福利上的投入，而是不降反增。[15]为了避免把儿童福利服务完全交给私营机构或实行市场化带来的问题，同时克服政府直接提供服务所存在的缺陷，政府购买服务作为一种过渡手段被提出来，这是儿童福利服务方式的一个重大转变。[16]这说明儿童福利的供给朝民营化的方向转变，政府仍然承担福利投资监管主体和制定儿童福利法律政策的角色，但通过出资购买由个人、民营组织或者非政府组织民间力量等来提供儿童福利服务。[10]15

而这一时段正是我国儿童福利制度的恢复重建期。受改革开放初期以经济建设为中心的发展战略和西方福利国家改革等内外因素的影响，计划经济体制下城市“单位办社会”和农村“大锅饭”的模式不再适应市场效率的要求。企业改制导致的下岗失业波及到家庭中的儿童，家庭联产承包责任制的实施将经济重心从集体转移到家庭，原有的单位制和集体经济庇护下的儿童福利逐渐瓦解。岳经纶等对这一时期儿童照顾政策的观察认为其有着明显的“隐性家庭化”取向，使得儿童照顾的主要责任重新回到家庭。[17]在这一背景下，20世纪80年代，我国民政部门开始“社会福利社会化”的改革探索。一方面减轻政府财政负担，另一方面，动员政府和家庭之外的社区、市场等主体加入福利供给，儿童福利也走向社会化的道路。但这一阶段仍然以政府管理为主，社会力量参与的规模和程度都十分有限，对政府的依赖性较高。

(三) 20世纪90年代至今：儿童权利视角的建立

20世纪90年代以来，西方福利国家的儿童福利政策取向更加积极，也更加注意防范现代化、全球化进程中出现的新风险。1990年，联合国《儿童权利公约》正式生效，确立了儿童福利发展的儿童权利视角，并指出家庭环境对儿童成长的重要作用，在家庭功能无法正常发挥时，要给予必要的保护和协助。[18]在西方儿童福利发展的历史进程中，儿童权利视角下出现了三种主要的取向：传统的家庭保护取向，国家干预和社会保护取向，以及强调儿童青少年相对独立性的自由主义取向。[19]20世纪90年代之后，在儿童权利保护的基础上，更强调国家对家庭的支持角色和有界限的干预，在强调儿童福利的同时强调家庭福利供给对儿童的重要性。“儿童保护导向”的国家如美国、英国，儿童保护权力会在家庭中的父母无法达到儿童照顾的最低标准时采取介入措施；“家庭服务导向”的国家如法国、瑞典则采取对家庭的支持服务，协助家庭满足儿童营养、照顾、教育、医疗等需要；这两种导向有融合并重的趋势。[20]

从20世纪90年代之后，随着与国际儿童福利理念接轨，中国政府也越来越多地从儿童权利和儿童发展的视角来考虑儿童福利制度的发展，对于儿童福利领域的介入也逐渐与西方其他国家同步，努力推进中国现代儿童福利制度的建立。一个转折点是，1992年，我国加入联合国《儿童权利公约》，并于20世纪90年代和21世纪初先后制定两个“中国儿童发展十年纲要”。有学者认为这两个纲要将国家保护和关爱儿童福利的意志上升为国家政策和发展规划，标志着新型福利模式的诞生。[21]这一时期，中国开始从计划经济向市场经济转轨。儿童福利国际交流的增加促进了院舍照顾观念和方式的转变，儿童照顾开始强调满足儿童多层次的生活需求并开始重视社会融入和家庭导向的理念。其中院内家庭式照料、家庭寄养、家庭收养、社会助养等新的方式成为儿童福利社会化的发展方向。[10]99同时，在公办儿童福利机构供给不足的情况下，民办儿童福利机构逐渐开始发展，以承接不断增加的有需求的儿童。中央政府从2012年开始每年拿出2亿元购买社会组织服务，其中购买儿童类社会组织服务成为重要组成部分。[22]21世纪初，我国相继建立了流浪儿童救助制度和孤儿基本生活保障制度，在儿童保护方面更加尊重儿童的个体权利和多元化的福利需求。在院内照顾之外，院外的困境儿童福利范围也逐渐扩展。残疾儿童的医疗康复、教育保障，受艾滋病影响儿童的救助保护和贫困家庭的儿童福利也提上议程。

纵观中西方儿童福利的历史发展，可以发现两者有着一定的差异。西方国家在儿童福利领域一直有全面的儿童福利理念和较强的国家干预和介入，从儿童权利和儿童发展的视角出发对儿童福利做出制度安排。在国家干预方面从制定儿童福利相关的法规政策延伸到政府提供和购买各类儿童福利服务。而中国的儿童福利政策安排最初聚焦在保障儿童的基本生存权，且政府对于特殊儿童群体承担的是有限照顾责任，政府在介入的范围广度和深入方面有所欠缺，儿童福利呈现出“隐性家庭化”的特征。

三、中国儿童福利制度的转向特征

中国当前的儿童福利正在从补缺型向适度普惠型转变，未来将迈向普惠型的儿童福利制度。从以上对中西方儿童福利制度发展脉络的梳理和比较中，可以获得我国儿童福利制度转向的四个特征。

(一) 逐渐建立以儿童权利视角为基础的儿童福利制度理念

《儿童权利公约》中儿童的基本权利可概括为四项：生存权、受保护权、发展权和参与权。[18]儿童权利视角承认儿童的脆弱性，同时也主张儿童的相对独立性，这涉及到对儿童个体身份的认知。儿童应该受到来自非自身力量的保护以及与之相匹配的制度安排保障，以促进儿童权利的最大化。中国和西方福利国家一样经历了儿童与成年人等同、儿童是家庭私有财产等儿童福利观念的存在阶段。不过在福利国家普遍建立儿童权利原则之后，我国才开始基于这一理念开展制度设计和实践，并尝试建立相应的儿童福利服务递送体系。比如我国在加入《儿童权利公约》二十多年来制定了比较完善的儿童福利法规和政策，建立了比较完善的儿童福利行政体系；由失依儿童的照顾和保护逐渐扩展到留守儿童和困境儿童；照顾水平也开始兼顾儿童生存和发展两个层面。

(二) 从政府有限负责到家庭化再到推进儿童福利社会化

20世纪三四十年代以来，西方国家的儿童福利制度发展大体上经历了自由放任到国家干预再到福利社会化的轨迹。目前，我国民政部门也在积极推进儿童福利的社会化发展。但应该认识到，我国从计划经济向市场经济转型、促进城市化发展、弥合城乡二元体制、社会力量较为薄弱的经济社会基础，与西方国家的制度建设基础存在差异。我国未来的儿童福利制度应该在国情的基础上借鉴国际惯例和规则，找出适合本土的国家、家庭和社会的角色分工。

由此看到，西方国家也是基于自身的经济社会发展状况来进行儿童福利的制度安排。在以社会目标为依据的福利中，美国人更倾向于“残补模式”和有限政府干预，欧洲人则更倾向于制度模式和全面政府干预。[23]美国政府在儿童福利政策中的价值取向也经历了由自由放任到积极干预，再到回归尊重家庭权利与稳定的转变，并成为推动儿童福利事业发展的主导力量。[24]基于对隐私的高度重视，美国政府对涉及家庭个人私密的干涉通常被视为不受欢迎的入侵。受此影响，美国并没有形成正式的家庭政策。取而代之的便是联邦、州及地方层面对处理不同家庭关系的法律层出不穷。[25]英国儿童福利具有立法完善、政府作为责任主体，面向全体儿童同时向贫困家庭倾斜、各种力量广泛参与、形成服务网等特点。[26]日本的儿童福利发展首先通过《儿童福利法》(1947)明确国家责任和对象的普遍性，随着一系列儿童福利法律的出台，日本儿童福利经历了由补救型向普惠型、由家庭育儿到“社会育儿”、由“保护型”到“自立支援型”的转变，形成了成熟完善、适应社会发展的儿童福利制度。[27]

计划经济时期，我国传统儿童福利制度中，民政部门负责的是在单位体制和集体经济之外的特殊儿童，实质上还是依赖于家庭的儿童福利制度；而在普惠型儿童福利制度中，国家承担起的是所有儿童的福利责任。传统儿童福利制度中，儿童福利机构通常是官办机构，民间机构或组织几乎没有发展空间；而普惠型儿童福利制度下社会组织作为国家和家庭福利功能的补充得到充分发展。中国传统的家庭或家族观念深厚，家庭与儿童的联结紧密，国家在进入家庭领域时，应该考虑到家庭自身的抗逆力，对于不同功能和类型的家庭采取不同性质的福利措施。有学者指出应该根据不同的家庭类型分别采用替代性儿童福利、补充性儿童福利和支持性儿童福利。无法回到原生家庭的儿童选择替代性儿童福利；生活在“问题家庭”的儿童可以探索实施监护权的转移；对生活在部分功能家庭中的儿童，应当通过补充性儿童福利来补足其家庭功能；对于生活在正常家庭中的儿童，则应通过支持性儿童福利来改善其家庭功能；[10]207-208同时在儿童福利社会化的过程中，也要重视非营利组织在儿童福利服务供给方面的作用，在家庭功能失灵时，可以在一定程度上弥补家庭功能的不足，并促进政府社会职能的转变。

(三) 普惠型儿童福利是新制度的聚焦点和最终目标

2013年，民政部选取五个城市为试点地区，拉开了我国适度普惠型儿童社会福利制度建设的序幕。补缺取向的儿童福利制度无法适应经济发展伴生性的儿童问题，也无法使得所有儿童共享经济社会发展成果。这一制度转向意味着我国更多地朝向现代儿童福利制度发展，在家庭保障功能的基础上，更加强调国家责任。“适度”一方面考虑经济与社会的协调发展，另一方面考虑到国家对儿童家庭已有的介入基础。而制度发展的最终目标是建立普惠型的儿童福利制度，适度普惠儿童福利制度是一种过渡形式。

普惠型的儿童福利制度具有自身的新特点，与计划经济时期“政府包办”的儿童福利存在差异。除了在儿童福利理念上与国际趋势接轨之外，还存在着社会经济基础以及福利发展标准和水平的差异。计划经济体制下有城市单位制和农村集体经济作为儿童福利的屏障。普惠型儿童福利处于快速变化的市场经济背景下，原有的屏障逐渐解体，少子老龄化和人口流动性增加，家庭规模小型化，减弱了家庭应对社会风险的能力，需要国家协助儿童及其家庭增能，建立起新的保护屏障。户籍制度未放松之前，儿童福利被分割在城乡二元结构中；普惠型儿童福利在于最大限度地增进城乡儿童福利的一体化，凸显公平性。在福利标准和水平方面，以往的儿童福利更多是应对社会风险，而普惠型儿童福利是建立在更高层次的生活质量水准之上，更多从儿童全面保护和潜能发展的角度来着手制度建设。

在一些领域，普惠性的儿童福利政策已经出现和发展，如九年义务教育制度、儿童国家免疫计划、儿童营养午餐项目、困境儿童福利保障范围的扩展、儿童票价减免政策等。但在制度设计层面还存在一些不足，包括覆盖对象有限、福利水平不高、财政支持不足、管理不统一、儿童福利社会化程度低等。[28]

(四) 儿童福利制度建设多层次全方位地推进

在适度普惠型儿童福利理念的指引下，近年来中国儿童福利在保障对象、覆盖范围、立法和行政架构方面都取得了重大进展。2011年，民政部提出中国儿童福利保障对象的范围是随着经济发展、社会文明进步而逐步拓展的，从孤儿到困境儿童，最终目标是所有儿童。困境儿童概念在覆盖范围上已经超过了传统孤残儿童，实际上是介于残补型和普惠型儿童福利制度的一种中间状态。[10]191-1922013年，是中国建设适度普惠型儿童福利制度的重要年份。在中央和地方各级政府的推动下，全国各地纷纷建立或规划困境儿童保障制度，但制度的覆盖面和保障范围还需要进一步拓展。2014年《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，总目标是扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变，建立健全城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化、惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系……为有需求的儿童及其家庭提供教育辅导、心理疏导、监护指导、政策咨询、能力培训、帮扶转介、定期探访儿童等服务。[29]2018年，民政部部长黄树贤在《开创新时代民政工作新局面》的讲话中，指出要深刻认识以人民为中心的发展思想，赋予新时代民政工作的新使命，机构改革后，儿童福利保障对象由孤残儿童、农村留守儿童、困境儿童向全体儿童扩展。[30]2019年，民政部首次设立儿童福利司，这是儿童福利行政管理级别首次升格为“司”，独立的儿童福利管理部门的设立是社会发展和机构改革的趋势，也是学界呼吁多年的夙愿；同时也与已经建立相对健全的儿童福利体系的发达国家的发展趋势保持了一致性，对于未来统筹设计儿童福利制度具有重大意义。

除了对独立的儿童福利管理机构的重视，各界还十分重视儿童福利的立法工作，主要是为了改善当前儿童福利立法碎片化、福利成分少、儿童福利权观念不合时宜、回应社会需求等问题，认为由国家立法机构制定综合性的儿童福利法是国家儿童福利制度化建设的最高指向。但2014年，民政部有关领导明确表示，目前我国进行儿童福利立法的时机依然不成熟，因为各地儿童福利服务的实践探索还在过程，甚至是起步过程之中，人们的认识还有分歧。[31]因此，在探索综合立法的过程中，不仅要强调法律体系的完善，同时也要关注法律的实践土壤、法律执行过程的效率和质量，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

四、分析与结论

综观西方福利国家的发展趋势和我国儿童福利制度发展的历史轨迹，在20世纪90年代逐渐与国际儿童福利发展接轨之前，我国的儿童福利发展更多基于苏联模式，这在建国初期百业待兴的背景下具有积极的历史意义；而随着市场化改革的深入和社会风险的增加以及对国际契约的承诺，国家不得不调整自己在儿童福利制度建设中的责任定位，在接受国际经验的同时，探索适合本国国情的儿童福利制度。虽然建设现代儿童福利制度的起步晚于西方福利国家，但中国已有的制度基础、社会基础和经济基础都与西方有所差异，因此在追随现代化儿童福利制度建设国际趋势的同时，要综合考虑本土的适应性和现有资源的有效利用。

在我国儿童福利制度从补缺型向普惠型转变的过渡期，可以借鉴和吸收西方国家的一些成功经验。一是推动儿童福利观念和儿童权利意识的普及。前文提到国家和社会之间对儿童福利概念的共识可以促进二者在儿童问题上的良性互动，减少侵害儿童权利的不良事件。国家层面的儿童福利立法是推动观念普及的强有力措施，目前我国还尚未制定相应的综合法律。同时，传统文化中儿童是家庭所有物的观念破除仍然需要时间，当社会意识到儿童也是国家财富的一部分时，相应的福利诉求就会出现。二是厘清国家、家庭和社会在儿童福利制度中的角色和责任。儿童福利制度建设是一项国家为主导，全社会共同参与的系统工程。但需要认识到家庭既是儿童福利的供给方，也是福利的需求方。国家需要促使家庭福利功能的正常发挥，同时监督、引导社会力量增加儿童福利的供给。三是政府应该继续在分类救助的基础上，提高识别儿童个性化需求的能力，在现有的资源框架下，优先解决具有紧迫性和重要性的需求。四是完善儿童福利制度落实所需要的配套措施。这些措施包括与中央政府机构设置对应的地方政府层面相应的职能部门、儿童社会工作专业人才队伍的建设、部门运作资金配套和明确的操作规程等。