迈向儿童投资型国家：中国儿童福利制度的时代转向——兼论民政部儿童福利司的建设方略

万国威，裴婷昊

（南开大学周恩来政府管理学院，天津，300350）

近年来，相继爆发的毕节留守儿童集体自杀事件、温州“狼爸”虐童事件、南京饿死女童事件、北京中关村二小霸凌事件和上海携程亲子园事件在引起社会轩然大波的同时，也突显了中国儿童福利制度的脆弱。中国政府及时意识到了这一问题，并针对儿童福利政策进行了积极部署。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中将“幼有所育”作为中国共产党下一阶段的重要民生保障项目。[1]2018年10月31日，民政部部长黄树贤在《学习时报》上的发文指出，“儿童福利保障对象将由孤残儿童、农村留守儿童、困境儿童向全体儿童扩展”。[2]2018年12月31日，民政部又在新一轮党和国家机构改革中增设了“儿童福利司”作为儿童福利的主管部门。[3]这预示着中国未来的儿童福利制度将迎来新的建设高潮。那么，中国当前的儿童福利制度缘何如此？是否具有历史局限性？在实践中存在哪些经验与困境？未来应当如何迎合时代发展而转向？本研究将基于理论解析与经验总结来回答上述问题。

一、中国儿童福利制度的历史局限

从世界范围来看，基于“儿童利益最大化”原则的儿童保护业已成为各国社会政策的普遍共识。联合国1986年颁布的《关于儿童保护和儿童福利、特别是国内和国际寄养和收养办法的社会和法律原则宣言》就明确指出“每个国家均应给予家庭和儿童福利高度优先地位”；1990年通过的《儿童权利公约》再次提出“缔约国应保护儿童免遭有损儿童福利的任意方面的一切其他形式的剥削之害”。[4-5]与此同时，各国也相继出台了专门性的儿童法案来保障其合法权益，如新西兰的《儿童与青少年法》(1974)、澳大利亚的《家庭法》(1975)、英国的《儿童法》(1989)、德国的《儿童与青少年福利法》(1990)、韩国的《儿童福利法》(2000)和中国的《未成年人保护法》(2006)。这些法案都为有效提升各国儿童福祉提供了法律依据，并在实践中发挥着不可替代的作用。

然而，如果细致对比中西方法案即可发现，中国多采取“儿童保护”的概念，而西方各国多运用“儿童福利”的词汇。两种概念表述的差别来自于中西方行政机构对于“儿童福利”的理解不同。其中，中国所坚持的狭义儿童福利仅被界定为“由特定形态的机构向特殊的儿童群体提供的一种特定服务”[6]；而西方各国所推崇的广义概念则将其界定为“一切针对全体儿童的，促进和保障儿童生理、心理以及社会潜能得到最佳发展的各种方式和设计”[7]。中西方两种概念衍生出的制度，事实上反映出儿童福利制度是补缺型还是普惠型，二者存在着三个显著的区别。一是狭义儿童福利的保障对象传统上仅为孤残儿童、遗弃儿童、流浪儿童等极少数失依人群，近年来虽然在范围上有所扩大，但也仅仅是将家庭困境儿童、个体困境儿童和家庭监护困境儿童等三类儿童含纳其中，[8]而广义儿童福利则面向包括困境儿童在内的所有儿童。二是狭义概念的福利提供类型往往比较单一，多为针对困境儿童的养育补贴和基本的照顾服务、医疗服务和教育服务，而广义儿童福利则包含丰沛的养育津贴、健康津贴、基本生活服务、健康服务、家庭生活服务、教育服务、休闲娱乐服务、社会融入服务、心理发展服务和免予剥削服务。[9]三是狭义儿童福利的提供主体主要为机构或机构委托的寄养家庭，“院内养育”的痕迹较为浓厚，而广义儿童福利则直接面向儿童、家庭或家庭所在的社区。因此可以说，中西方儿童福利是以狭义概念和广义概念为理论表象、以补缺型福利和普惠型福利为内在逻辑的制度区分。这种典型的差异决定了中西方儿童福利在理念设计、投资规模、建设重点和发展脉络上均表现出了巨大的分化。

中国之所以选择并长期坚持补缺型儿童福利制度，与改革开放以来的特定历史条件有关。首先，经济发展水平的有限性使得补缺型儿童福利成为一种必然。从社会支出来看，面向人群更为广泛且更加重视收入与服务平衡的普惠型制度在财政上更为奢侈，对于各国经济发展水平及其财政收入具有更高的要求，故即使英国、丹麦、瑞典等西欧发达国家也普遍是在人均GDP达到1 412美元至2 316美元时才建立普惠型儿童福利；而日本与韩国等东亚国家的“儿童福利元年”，其人均GDP甚至分别达到了3 470美元和8 134美元。[10]考虑到中国购买力水平不高及2000年人均GDP不到1 000美元的国情，中国难以在21世纪以前就建立普惠型儿童福利。[11]其次，补缺型儿童福利制度符合基于转型成本的政治考量。中国自建国以来就建设了一套基于计划经济而形成的“国家—单位/集体—家庭”的福利传输机制。尽管在职业身份与城乡户籍方面呈现出福利提供上的差异，但这种广泛依靠家庭互济来降低国家育儿成本的手段仍然保证了绝大多数儿童的基本福祉，国家只需要为“漏网”的孤弃儿童建立院内养育制度即可。改革开放开始后，受困于经济为中心的建设目标，社会保障制度的转型也需要充分降低财政负担，优先发展与劳动人口工资水平相挂钩的社会保险制度，有策略地降低花费较高的社会福利服务项目在单位制改革中也被优先考虑；加之21世纪以前家庭物资的普遍匮乏，还未能充分转化为育儿能力的差异，故保持补缺型儿童福利的低投资性质对于经济建设极为有利。最后，补缺型儿童福利制度符合东亚各国长期遵循的福利文化。东亚各国在社会福利建设过程中，重生产属性而轻保障属性、重家庭养育而轻机构养育，以及重集体意识而轻个体意识的福利特征在育儿领域表现得淋漓尽致。在“自力更生”的儒教观念的影响下，儿童既被普遍视为家庭福利的传递终端也被视为是家庭的“附属品”。在此基础上，东亚各国在社会福利投资领域，尤其是儿童、老人等可由家庭私领域替代照料的投资领域中，同比西方各国其投资更为谨慎。一个典型的例证就是亚洲国家社会福利的开支往往仅在GDP的5%以内，给予弱势人群的财政支持水平仅为联合国规定水平的35%。[12]

这一历史局限性不但决定了中国儿童福利制度在现行社会保障框架中的边缘位置，也使得儿童福利的财政投资规模极为有限。2017年，财政部公布的一般公共预算支出中“社会保障与就业”的支出总额为24 611.68亿元，约占总体财政支出的12.12%，这一比例不但同比2011年的10.17%有所提升，而且在各类统计项目中也仅次于教育投资的30 153.18亿元而位列第二位；[13]如果加上计入其他项目中的“财政对基本医疗保险基金的补助”(5 024.08亿元)、“医疗救助支出”(320.91亿元)、“保障性安居工程支出”(3 791.56亿元)及“住房公积金及住房补贴”(2 494.98亿元)，[13]中国与西方相对应的广义社会福利的投资规模已经达到了36 243.21亿元，大致占据总体财政支出的17.85%。该比例与美国的16.20%、加拿大的16.86%、日本的18.70%和英国的20.54%大致类似，同比德国的26.16%、瑞典的27.30%和法国的28.40%略为偏低，[14]未显示出宏观投资规模的巨大落差。真正的症结来自于财政投资结构。2017年我国行政事业单位离退休人员花费为7 578.95亿元，行政事业费花费达1 763.38亿元，养老补贴与医疗保险补贴分别为7 448.66亿元和5 024.08亿元，四者累计占据广义社会福利的六成左右。而中国的儿童福利投资规模仅为57.17亿元，约为狭义社会福利(民政福利)投资额的8.38%，约为社会保障和就业投资的0.23%，约为广义社会福利的0.16%，约为全国财政支出的0.28‰。[13]这与西方各国近年来从“老年人的福利国家”转向“儿童的福利国家”的社会投资规律严重不符[15]，并显示中国儿童福利制度囿于特定历史条件而生成的边缘性政策定位已经成为严重威胁儿童福利制度有效运转及儿童健康成长的痼疾。

二、中国儿童福利制度的地方实践

近十余年来，中国政府逐步认识到了转型社会的潜在风险，并对既有政策进行了有力的改革。2007年，民政部提出了“适度普惠型”社会福利的建设目标，试图扩展儿童、老年人和残疾人的保障边界。2008年开始，民政部连续颁布《儿童社会福利机构基本规范》《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》《关于开展孤残儿童护理员职业技能培训和鉴定工作的意见》，为儿童福利服务的标准化提供了基本规范。2010年，民政部启动了“中国儿童福利示范区项目”，在山西运城、河南洛阳、河南驻马店、四川凉山、云南德宏和新疆伊犁的120个村进行了儿童福利的试点，儿童福利从院内安置转向院外安置。[16]2016年，国务院先后颁布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》，在民政部社会事务司新增未成年人(留守儿童)保护处，农村留守儿童关爱保护工作联席会议也在各地普遍建立。2018年底，民政部儿童福利司的成立进一步宣告我国儿童福利工作进入到了新的阶段。

在中央政策的影响下，地方政府也在儿童福利领域进行了积极的探索①，并取得了宝贵的进步。首先，儿童福利的辐射对象正在稳步扩大。目前，儿童福利院仍然承担孤弃儿童的主要养育工作，其中轻度残疾儿童多由机构委托的家庭寄养，重度残疾儿童则由儿童福利院或院内的“类家庭”养育。社会救助机构的儿童保护工作原为收治流浪乞讨儿童，但是随着流浪人口的减少，其实际养育的儿童数量已经非常有限。除了院内养育以外，部分地区的保护对象已经开始辐射到院外困境儿童，以残疾儿童、贫困儿童、艾滋病儿童、单亲儿童、服刑人员子女、流动儿童、留守儿童为重点的困境儿童群体被逐步纳入到福利服务范围之内。其次，儿童福利的项目正变得愈加丰沛。目前，儿童福利院中所涉及的残疾儿童多享受儿童津贴、护理服务、康复服务、疾病诊疗服务、教育服务、心理疏导服务及就业安置服务，院外散居孤儿或残疾儿童可享受一定的儿童津贴及费用减免。社会救助机构的儿童往往能享受看护服务、医疗服务、临时监护服务和遣送服务。社区中的困境儿童服务则以心理疏导服务为主，但是由于其资金保障缺乏长效稳定机制，因而福利项目的多少与各地政府的支持力度有关。最后，政府购买服务在儿童福利中的作用逐步增强。目前，越来越多的政府部门鼓励和引导社会工作组织或专业志愿组织参与到儿童福利的建设中，在天津、郑州、南京及沈阳等市儿童福利院都有专门的社会工作机构对接部门，与本地和境外社会工作机构进行了深入的合作，并形成了院内人员及院外社会工作组织人员共同从事一线服务的合作体系。同时，社区中的政府购买服务也在逐步增强，除了天津市、江苏省等东部发达地区的购买服务较为健全以外，以河南省、陕西省等为代表的中西部地区也出现了形式多样的社区购买服务。

为了进一步增强儿童福利的有效运行，一系列常态化的制度安排在地方实践中得到了普遍的坚持。首先，部分地区用于儿童福利事务的财政投资开始显著增长。根据笔者的调研，江苏省财政每年拿出2 000万元用于购买儿童服务，张家港市每年也会配备2 000万元的儿童服务专项资金；河南省洛宁市在儿童福利驻村建设方面每年也投入数百万资金。同时，各个地区用于困境儿童的财政补贴也大幅增长，江苏省已经实现了150元个人缴费和480元政府补助相结合的困难儿童补偿标准，在儿童医疗保障及意外伤害、低龄残疾儿童的康复保障、困境儿童家庭支持等方面都进行了财政支持；内蒙古自治区给予孤儿4万元用于攻读大学，并建立相关助学基金来支持所有困境儿童入学。②其次，儿童福利的协调议事机制在部分地区开始常态化。东部地区相关部门之间的协调配合度较高，如南京市形成了以市长牵头的未成年人保护委员会(未保委)为主导、与民政局、教育局、人社局等多个部门定期会商的沟通协调制度；河南省洛宁市等地区对不同部门的责任进行了细致划分，儿童福利院、社会救助机构承担特殊困难儿童的报告和转介工作，社区承担临时监护职能，社会组织进行专业的儿童介入服务。最后，专项儿童福利制度在部分地区开始常态化。其中，监护权剥离制度在各地实践中虽未大规模出现，但在南京市等地已有典型案例；儿童热线制度目前在陕西部分地区广泛开展，使得家庭成员、教师和陌生人的虐待风险有所降低；儿童转介制度在各地实践中也逐步涌现，江苏省南通市等地区已经利用大数据信息系统为困境儿童的转介提供了技术支持；临时托管制度多以“四点半课堂”形式出现，天津市、江苏省的部分城市社区广泛开展了儿童课后看护与假期照顾服务；而“留守儿童之家”在云南省等农村地区比较常见，并和“童伴妈妈”“爱心妈妈”等计划一起取得了较好的效果。

当然，从目前的地方实践来看，九个典型问题仍然深刻困扰着儿童福利制度的有效运行。一是立法层次问题。目前儿童福利的立法层次整体偏低，缺乏法律层次的《儿童福利法》及行政法规层次的《儿童福利条例》，仅仅依靠民政部门的规章制度难以获得充足的地方财政支持。二是部门权责问题。由于儿童福利事务的管理存在着“九龙治水”的特点，目前儿童福利管理部门之间的权责仍然具有部分重叠，各个部门之间的重复规划和重复建设问题较为突出。三是协调机制问题。目前的协调议事机构在地方实践过程中以未保委和妇儿工委为主，但是在实际执行过程中部分地区在领导不重视的前提下难以做出有效衔接；同时，各个部门之间的数据也缺乏对接和共享，民政、教育和公安等部门的各类数据无法有效拟合。四是基层机构转型问题。目前多数未成年人保护中心面临空置及职能转型的问题，儿童福利院等机构对专业儿童服务的支持角色较弱，而社区儿童服务则在缺乏场地、人员与技术的条件下发展缓慢。五是困境儿童分类问题。由于困境儿童的概念认定不清晰、分层标准不统一，导致针对不同类型困境儿童的政策保障措施缺乏专业性和针对性，进而使得儿童福利服务的效果大打折扣。六是家庭教育问题。当前各地的家庭教育普遍不足，部分家庭对于政府福利责任要求过高，但是自身育儿的能力和意愿严重不足，缺乏惩罚性的责任追究条款也使得儿童虐待、校园欺凌等问题较为严重。七是社会工作建设问题。当前我国中西部地区的社会组织发展缓慢，购买服务的连续性较差，本土性儿童社会工作组织较为匮乏，从事儿童服务的一线社会工作者非常有限。八是儿童福利设施问题。与老人设施相比较，当前儿童活动场所及所属设施不但非常有限而且友好性较低，这大大限制了儿童福利服务的开展。九是区域平衡问题。由于地区发展差异过大，东部地区与中西部地区在儿童福利建设的理念与能力方面存在着巨大的差距，资金、人才、技术和管理体制都大大限制了中西部偏远地区儿童福利制度的有效运行。

三、中国儿童福利制度的时代转向

随着时代的变迁，中国补缺型的儿童福利制度已经越来越难以适应改革开放40年至今的巨大经济社会变革。尤其是当重法律惩治而轻服务干预、重事后保护而轻前期预防、重资源赋予而轻资源链接的现行儿童福利制度逐步将家庭“照顾赤字”转化为儿童“照顾危机”之时，[17]其历史局限性在现代社会已经表现得淋漓尽致。一方面，经济增长未能给普通家庭带来育儿领域的广泛福祉，导致中国的人口出生率出现了显著的下滑。客观而言，中国狭义儿童福利制度能够有效降低财政成本，是以减少国家育儿范围及增加家庭育儿负担为代价的，但由于现代家庭在儿童照料、医疗、教育等养育过程中需要花费更多的资金和精力，且新生代父母对于税收支出条件下的育儿补偿更为敏感，因此近年来中国家庭的生育意愿大幅降低。尽管不能排除代际结构的影响，但2018年中国全年出生人口仅为1 523万，人口出生率仅为10.94‰，还是凸显出儿童福利不足对普通家庭构成的强大挑战。[18]另一方面，现行儿童福利制度未能有效割裂家庭风险与儿童风险的关联，导致困境家庭儿童面临着更为艰难的成长处境。国家在儿童福利领域的责任缺位，是通过将部分育儿责任让渡给家庭来完成的。这使得家庭育儿能力的不平等能够很容易转化为儿童成长的不平等，并给事实孤儿、受虐儿童、流动儿童、留守儿童、单亲儿童等困境家庭儿童造成了直接伤害。以儿童虐待为例，近年来连续爆发的儿童虐待案例的背后，是中国自2010年以来每年1 031亿美元以上的长期损失，这一数据与美国2007年1 240亿美元的损失已经基本相当。[19-20]

从地方实践来看，尽管中国近年来的儿童福利制度日臻完善，但是九个典型问题依然昭示着既有制度仍有广阔的成长空间。特别是考虑到困境儿童巨大的人口体量以及新生儿的增长乏力，通过优化儿童福利投资理念来为中国减少未来的不可控风险是极为必要的。民政部儿童福利司的成立恰恰显示出我国政府着力推动儿童福利制度转型并强化儿童投资的雄心，而其深刻的政策意涵在于适应现代社会的两场思想变革。其一，社会福利的新共识对“婢女型”社会政策的强烈冲击。由于经济发展所需，中国社会政策长期被经济政策所边缘化，即使在社会政策内部，就业等偏生产主义的社会政策也备受重视，这使得中国社会政策的保障效能在体感温度上较低。网络时代的到来使得中国民众能够快速了解国外社会福利制度并表达个人意愿，范围广泛且种类多样的普惠型制度在使中国民众产生极强“羡慕感”之时也在重塑着民众的福利预期。2014年针对四城市的调查显示，中国民众对于政府10项基本社会福利项目的支持度已经达到了87.4%，同比韩国(83.1%)、日本(69.4%)、美国(73.6%)、德国(80.4%)和瑞典(80.3%)等国的支持度具有显著提升，[21]这在体现我国政府得到广泛公众信赖的同时，也展现出中国社会福利的建设需要更具使命感。其二，家庭性别分工的新共识对传统育儿模式的强烈冲击。受到女性主义和性别平等意识的影响，自20世纪中后期以来女性在育儿过程中长期隐匿的价值得到了普遍重视，这使得西方福利国家要么通过福利津贴(Neo-familism模式)来对女性退出劳动力市场予以补偿，要么采取税收减免(Gender Sameness模式)或居家福利服务(Gender Egalitarianism模式)来降低在职女性的育儿压力，以实现人口的有序增长。在仅采取二胎政策放宽却未进行大规模儿童福利投资的前提下，中国女性群体长期承担的隐性育儿责任与现代家庭中男女平等意识发生了激烈冲突，原有的女性为主的家庭育儿模式面临解构。中国家庭，尤其是城市中接受男女平权思想的精英家庭，可能会以延迟生育或减少生育数量的方式来变相抗争，这对于中国维持良好的家庭育儿文化和良性的人口增长极为不利。

近年来中国政府事实上已经为儿童投资型国家的构建做好了前期准备。首先，财政支出规模的快速提升为儿童福利投资奠定了经济基础。自2000年以来，中国的GDP总量从10.03万亿元增长到2018年的90.03万亿元，人均GDP从7 942元增长到64 644元。[22]与此相伴随的是，中国有关民生领域的财政支出也大幅增长，其中2018年度的“教育支出”、“社会保障与就业支出”和“医疗卫生与计划生育支出”分别达到了3.22万亿元、2.71万亿元和1.57万亿元[23]，同比2009年三者的0.198 1万亿元、0.329 7万亿元和0.127 7万亿元[24]分别增长了15.25倍、7.22倍和11.29倍。这种快速的经济发展势头及显性的财政投入增长为儿童福利制度的转型提供了物质保障。其次，党和国家机构改革后的民政工作新格局为儿童福利投资奠定了组织基础。本轮机构改革中，民政部出现了较大规模的机构调整，救灾、优抚安置、医疗救助等传统核心业务被剥离出民政系统，而养老服务、儿童福利、社会工作等业务职能则得到了加强。作为此次机构改革中变动较大的领域，儿童福利既是下一阶段民政工作新的业务增长点，也是检验民政系统建设成效的重要考核标准；既承载着民众的孜孜期待也肩负着党中央、国务院的坚定嘱托。这显然为中国儿童福利制度的快速跃升及增强儿童福利投资的效率做好了组织准备。最后，中国陆续开展的儿童福利试点方案为儿童福利投资奠定了经验基础。近年来，民政部等部门通过“中国儿童福利示范区项目”(2010年)、“婴儿安全岛试点”(2013年)、“适度普惠型儿童福利制度建设试点”(2014年)、“农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范活动”(2018年)等试点行动及“蓝天计划”(2007年)、“重生行动”(2008年)、“孤儿助学工程”(2011年)、“福康工程”(2014年)、“家庭暴力受害人庇护”(2015年)、“留守儿童关爱保护”(2016年)等专项行动为儿童福利的理念转变、物资投送、人才培育、机制建设、过程监管和效果评估积累了宝贵的经验。这为下一阶段儿童福利投资的扩大做好了经验的准备。

从未来来看，中国儿童福利制度需要重点实现四个方面的转向。

第一，通过扩大儿童福利投资来实现从“家庭为主”到“家庭为本”育儿理念的转向。中国儿童福利政策的有效部署，首先需要明确国家与家庭在育儿过程中的权利义务关系。当前，国家在儿童福利领域基本上承担事后干预责任[25]，这种补缺型的福利类型虽然与中国传统的家庭育儿文化相一致，但是却与三大儿童保护运动之后世界范围内儿童福利的发展潮流相违背，并极大程度的放大了由于家庭不平等而形成的儿童不平等。因此，国家在重塑家庭教育理念、培育亲子文化及强化家庭教育技巧的同时，更需要做出四点调整：一是各级政府应当将儿童福利事务纳入到国民经济和社会发展规划，相关经费纳入政府的年度财政预算中，并建立常态化的督查考核机制和稳定的经费保障机制；二是要妥善安排民生领域的财政投入结构，在稳定离退休人员经费及行政经费的前提下，提升儿童福利在财政投资中的占比和中央财政在儿童福利投资中的占比；三是提高儿童福利的覆盖范围和补贴标准，推动儿童福利的目标人群从“标准的小众”向“精准的大众”进行转型[26]；四是国家应投资支持儿童服务专业基地与专业人才的建设，增强岗位设置和政府购买，逐步提高本领域从业人员的劳动报酬和社会地位。

第二，通过捋顺工作机制来实现从“权责模糊”到“权责清晰”育儿职能的转向。为了保障儿童福利投资的效率，中国政府还需要明确各个部门及各层级部门在儿童福利事务中的权利义务关系。尤其是随着补缺型儿童福利向普惠型儿童福利的转型，中国儿童福利制度势必要突破原有的民政福利框架而成为涉及多部门的新福利组合，民政部儿童福利司、卫健委妇幼健康司、教育部基础教育司、全国妇联家庭和儿童工作部等职能交叉机构需要形成部门管理权限的再平衡，全国性的协调议事机构也面临着重组问题。从未来的建设方向来看，应当遵循四点原则：一是在短期未能出台《儿童福利法》的前提下，应当在新修订的《未成年人保护法》中增加“儿童福利”专章，国务院也应当尽快拟定《儿童福利条例》来规范不同部门和不同层级部门之间的权责边界；二是应当积极整合未成年人保护委员会、妇女儿童工作委员会和留守儿童联席会议等联席制度而形成综合性的协调议事机制，同时建立多部门联动的数据分享与定期会商制度；三是应当以新成立的儿童福利司为核心，以相关业务司局为辅助来制定更为清晰的“十四五”儿童福利发展规划，协调涉及儿童的政府购买服务计划，避免重复建设与资源浪费；四是以县级救助机构和儿童福利机构为转介支持中心，以街道/乡镇儿童福利工作站为骨干，以社区儿童福利督导员为辐射，实现儿童福利事务的专人管理。

第三，通过家庭福利补偿来实现从“女性为主”到“男女平等”育儿模式的转向。受到传统父权制的生产方式和性别观念的影响，中国直到今天仍然保留了东亚儒教主义的家庭观，即母亲依然在家庭内部承担了大部分的照顾责任。照顾责任女性化有利于填补儿童照顾的社会福利赤字，但却是以牺牲或部分牺牲女性权益及可能造成不婚主义、婚姻延迟及离婚率升高等为代价的。考虑到现代家庭观念变化及家庭育儿的可持续性，未来政府应当积极推动四个转变：一是儿童福利主管部门在政策设计过程中应积极承认儿童照顾者的贡献，为儿童照顾者提供适当补偿以抵御社会变迁带来的家庭风险；二是加强对多子女家庭的经济补贴，对于普通家庭而言应尽快提升在学儿童家庭的税收减免或税收抵扣力度，对困境儿童及困境家庭儿童而言应当保障其基础的生活、医疗、住房、教育及康复护理资金；三是依法保障女性的法定育儿假期，适当延长男性的育儿假期，积极探索重新就业居家女性的就业渠道以降低母职惩罚；四是积极拓展儿童福利场地与设施，在人口密集区域应当依循常住人口标准而非户籍人口标准配备资源，依法为儿童提供年龄导向而非身高导向的公共福利优惠，引导儿童友好型社会的建设。

第四，通过福利服务的合理安排来实现从“服务普及”到“专业服务”育儿支持的转向。目前，我国虽然已经初步具备了向儿童提供专业服务的经济基础和人力资源，[27]但儿童福利服务工作仍然处于数量扩张阶段，福利服务的专业性及其背后的项目设计、过程管理和审核评估依旧缺乏有效监管。[28]该问题既与地方政府对儿童福利服务的重视度不高有关，也与我国儿童福利服务的普及面过宽有关。在此基础上，国家应当通过四方面的措施来优化：一是需要进行儿童福利服务的优先性研判，应当优先加强针对婴幼儿群体及困境儿童的福利服务，优先发展民众普遍关心且亟须解决的公共托育服务、早期康复服务和困境家庭支持服务，并随着财政投入力度的加强拓展服务的边界；二是不应将儿童福利服务全部寄托于国家力量，对于非困境家庭应当引入市场购买机制，广泛建立社区为基础的有偿与无偿相结合的儿童服务体系；三是需要各级儿童福利主管部门积极向财政部门争取更多资金用于购买实务型儿童福利服务并建立持续稳定的资金增长机制，在制度转型过程中应当对区域碎片化、城乡碎片化予以部分宽容，允许部分发达省市或发达城区尝试建立更高水平的儿童福利制度；四是建立儿童福利服务机构的准入机制和信用评价体系，各级政府应积极在场所、信息、技术、管理和项目合作方面为本土社会组织的孵化和培育提供更大的支持，着力加强社会组织间、社会组织与高校间、社会组织与基层职能部门间的良性互动。

注释

①② 为了更好地开展相关研究，本研究在民政部社会事务司的支持下，自2017年8月至2018年10月，先后对江苏、河南、云南、陕西、天津、辽宁、内蒙古和河北8个省市的儿童福利院、社会救助机构、社区、社会工作组织和家庭进行了全面的实证调研，并总结出了相关经验。