修订后的《甘孜藏族自治州自治条例》评析及完善建议

陈 瑛 杨廷友

引 言

《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)总则第二条规定：“在少数民族聚居的地方实行区域自治，民族自治地方分为自治区、自治州和自治县”，自治州作为我国的行政区之一，起着承上启下的重要作用。自治州的创建始于1950年甘孜藏族自治州成立，至1983年鄂西土家族苗族自治州(后更名为恩施土家族苗族自治州)建立，全国共30个自治州。自治州根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《民族区域自治法》制定自治州自治条例，以1985年《黔南布依族苗族自治州自治条例》为发端，至今，除了新疆5个自治州之外的25个自治州均制定了本州自治条例。2001年中国颁布修订后的《民族区域自治法》，各州先后开始了修订工作，至2011年4月甘肃省临夏回族自治州自治条例修订完成，25个州自治条例修订工作结束。民族自治地方自治条例的制定与修订是少数民族自治地方实现民族自治权的重要保障和途径，也是保证民族区域自治法规定的各项权益在少数民族自治地方全面执行的重要配套立法，更是完善民族区域自治制度的一项重要活动。[1]

一、《条例》修订简述

学者们对于自治条例的研究，主要集中在自治条例的立法基础、立法体制、影响因素以及自治条例的适应性和创新性建设等方面。自治条例的立法基础是民族权利[2]，自治条例制定权主要是原创立法权的一种[3]，是附条件的地方立法权和自治权，自治条例的制定应当在我国社会主义法律体系下考虑中央、地方、民族等因素，在明确条例制定的必要性、辨析与其他法律规范关系、充分考虑各方利益的基础上稳步推进[4]，还有学者比较了自治州自治条例与其他规范性法律文件竞合时效力问题，在充分考虑和把握自治权平等理论的基础上描述自治州条例在法律体系中的地位[5]，实证分析自治条例制定情况、结构、内容、成就和误区，提出完善自治条例的具体制度和结构，加强其内容的适应性和创新性建设[6]，回顾了自1984年以来开展的条例修订的整体基本情况，分析其中存在的问题、修订过程及动力[1]。也有一些学者开展个案分析，从不同视角，对恩施土家族苗族自治州[7]、延边朝鲜自治州[8]、红河哈尼族彝族自治州[9]、肃南裕固族自治县[10]等部分自治州和自治县的自治条例进行评述，以上文献启发了笔者对修订后的《甘孜藏族自治州自治条例》开展研究的思考。

(一)修订概况

甘孜藏族自治州建州于1950年11月，是中国成立的第一个专区级民族自治州，位于四川省西北部，青藏高原东南边缘，总面积15.3万平方公里，下辖18个县(市)。1986年7月甘孜州正式实施《甘孜州藏族自治州自治条例》(以下简称《条例》)，《条例》共9章68条，对甘孜州的自治机关、民族关系、经济建设、财政管理、教科文卫等方面进行规定，自颁布实施以来，对正确贯彻国家法律法规方针政策，全面落实民族区域自治制度，保障甘孜州内各民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进甘孜州的政治、经济、文化发展和维护社会稳定起到了重要作用。随着中国法治化进程加快，2000年颁布《立法法》，2001年修订《民族区域自治法》，2004年修订《宪法》，2005年中央民族工作会议召开，为了与关系密切的上位法的立法精神和宗旨一致，并贯彻落实民族工作会精神，更好地坚持和完善民族区域自治制度，结合近年来甘孜州社会经济发展的要求，《条例》也于2006年3月31日完成修订。修订后，《条例》共设9章71条。与原条例相比，增加5条，删除2条，修订了90%左右条款。

(二)与原《条例》比较

1. 纲领性规定强调上位法精神

《民族区域自治法》第二章修改强调依法办事、依程序办事。民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得轻易变动。《条例》总则规定“自治州和州内各县的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动”(第2条)，保障了甘孜州的稳定和完整。随着中央民族工作会议对社会主义民族关系描述的精确和丰富，《条例》规定“巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系”(第6条)。与宪法相一致，《条例》规定了邓小平理论、三个代表重要思想、中国特色社会主义道路和科学发展观作为民族工作中应该坚持和贯彻的指导思想(第9条)。要求各民族的干部和群众要树立“三个离不开”思想[注]“三个离不开”思想指的是：汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族互相离不开。(第22条)。

2.自治机关职能和组成体现依法、民主和平等原则

要求自治机关“坚持把国家利益放在首位”(第4条)，体现了对国家利益的重视；自治机关“在不违背宪法和法律的原则下”采取特殊政策和灵活措施(第5条)，自治机关充分发扬民主，建立健全重大决策的听证制度(第11条)，体现了依法治国理念；规定“自治州人民代表大会常务委员会的组成人员中，应当有一定名额的藏族以外的其他民族公民”(第12条)，体现了各民族一律平等原则。

3. 经济建设与生态保护并重

《民族区域自治法》修订的显著特点之一是由政治功能型权利向经济功能型权利转变，体现了民族地区发展经济的重要性和迫切性。我们也可以很明显看到，《条例》的第五章经济建设部分是修订最多的章节，该章标题由“自治州的经济建设”修改为“自治州的经济建设和环境保护”，强调经济建设的同时也强调环境保护,契合《民族区域自治法》要求强化资源和环境的规定，实现人口、资源和环境协调发展的精神。第五章不仅对条款顺序进行相应调整，还对大部分条款的文字表述和标点进行必要的修改。要求以发展“生态经济”为重点(第25条)，加强对生态功能保护区、文化遗产、古建筑等的保护、建设和管理(第27、45条)，强调资源国有(第34、37、41条)，实施资源补偿制度(第28条)，坚持可持续发展。重视市场的作用，大力调整经济结构，积极培育支柱产业，加快发展社会主义市场经济。提出坚持公有制为主体，促进多种所有制经济共同发展(第26条)，引导和支持建立现代企业制度(第42条)，建立和完善现代市场体系(第46条)，逐步完善宏观经济调控下的市场形成价格机制(第47条)。出现社会主义新农村建设(第38条)、城乡协调发展(第45条)、扶持中小企业(第43条)、网络化建设、信息化服务(第44条)等新名词。为保障经济基础薄弱的自治地方的企业和民众，特别新增重视安全生产(第48条)和建设多层次的社会保障体系(第49条)条款。

4.教育法治化建设

高度重视人的素质的提高。提出深化教育改革，依法治教。重视职工业余教育和城镇社区教育，鼓励自学成才(第58条)，体现了鼓励终身学习、建设学习型社会的理念。升学优惠政策中增加了“汉族公民在州内工作、居住十年以上的，其子女在升学方面与当地少数民族享受同等待遇”(第59条)，这是我国民族平等政策实事求是的具体体现，表明从形式平等向实质平等的努力。对教育经费投入要求的用词从“应高于”修改为“确保每年教育经费的增长高于财政经常性收入的增长”(第60条)，体现了发展教育的决心，注重地区贫困的根源性，强调全面协调发展。

5.宗教事务管理突出本州特色

众所周知，四川是全国第二大藏区，四川藏区的整体情况是多民族聚居、多宗教共存，藏族同胞中有广大的信教群众，所以宗教事务管理工作在甘孜州非常重要。修订条例第7条强调“依法管理宗教事务”“维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益”“任何组织和个人不得利用宗教危害国家安全、破坏民族团结”，体现了马克思主义宗教观和我党的宗教工作基本方针，全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应，同时也严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动。

二、修订后的《条例》带来的经济社会效益

修订后《条例》与相关上位法和民族工作会议的精神相一致，更好凸显了保障国家利益，保证国家法律政策在甘孜州贯彻执行，依法治国、依法办事、坚持民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的精神要旨，为甘孜州政治、经济、文化、教育等各方面的快速发展起到保驾护航之效。自《条例》2006年修订以来，甘孜州在各方面所呈现的成效就是最好的佐证。

(一)经济结构持续优化，非公有制经济稳步发展

从下表数据可以看出(见表1)，《条例》修订以来，2006年至2015年10年间，甘孜州地区生产总值持续增长，年度增长率接近11%。截止2016年底，甘孜州三次产业结构比为25.1：35.7：39.2，2017年底进一步调整为24:39.1:36.9。由于甘孜州“优先发展旅游业，有序发展生态能源业和优势矿产业，加快发展特色现代农牧业、民族文化业和中藏医药业”[注]合理布局 相对集中 共同推进甘孜州经济发展，载于甘孜日报，2015年10月28日第1版。的产业发展思路，较之2006年,三次产业占比起伏不大，均衡发展，但是特色农业、强州工业和全域旅游促营销的全产业链不断延伸，产业融合明显加快，产业结构加速优化。同时，非公有制经济稳步发展。2016年底民营经济增加值占地区生产总值的45.5%，2017年底实现增加值119.5亿元，比2006年提高约14个百分点，所有制结构持续优化[注]2016年和2017年数据来源于在甘孜藏族自治州第十二届人民代表大会第一次会议和第二次会议上分别所做的《甘孜州政府工作报告》。参见甘孜州政府门户网站， http://www.gzz.gov.cn/10000/10047/15445/15446/2017/01/11/10558720.shtml 2018年5月4日访问。后文中相关数据均来源于此，不再重复标注。。

表1 甘孜藏族自治州经济社会发展部分指标统计表(2006-2015年)[注]本表统计数据来源于四川年鉴编辑部2006年——2015年《四川年鉴》，以下图表数据均来源于此，不再重复标注。

(二)居民收入逐年增长，社保体系逐步完善

从下表(表2)可以看出，《条例》实施10年期间，居民收入逐年持续增长。至2016年，城镇居民人均可支配收入已达到27176元，是2006年的3.4倍，年均增长13.8%；农村居民人均可支配收入达到9451元，是2006年的6.4倍，年均增长18.6%。并且，城乡差距逐渐缩小，城乡居民收入比由2006年的5.4降至2016年的2.9，2017年农村居民人均可支配收入更是首次突破万元大关，达到10490元。

社保体系逐步完善。从2006年开始，甘孜州逐步扩大农牧民参加新型农村合作医疗试点面。新型农村合作医疗制度参合率，从2007年的87.2%，到2008年增加至92.13%，2009年增加至93.39%，2011年达到98.31%，此后一直保持在98%以上。2008年，开始试点城镇居民医疗保险。2013年，在四川省率先实施城乡居民大病医疗保险。2017年，结合本州自然灾害多发的实际状况，在全省率先实施城乡住房地震巨灾保险。目前已基本形成多层次、多元化、可持续的社会保障体系。

表2 甘孜藏族自治州居民收入统计表(2006-2015年)

(三)各类设施助力发展，生态环境得到优化

甘孜州大力加强各类设施建设以保障民生。比如：2010年，村以下基础设施投入21.6亿元，人均2700元。2012年，交通建设投资达到93亿元，相当于全州“十五”和“十一五”期10年的投资总和，用于通乡油路、通村公路、高速公路和铁路建设。2010年，康定机场正式通航；2013年，全球海拔最高的稻城亚丁机场正式通航。交通设施大大改善了州内人民出行状况，也为甘孜州推行全域旅游和对外开放交流提供了必备硬件。2014年开始，加快智慧甘孜、光网甘孜、无线城市建设。同时，甘孜州也坚持修订《条例》中的经济与生态并重精神，自2006年始，持续加强森林资源管护，实施“天保”、退耕还林、退牧还草和天然林保护工程，加快后续产业建设，加强野生动植物保护和自然保护区建设。在全国率先编制实施生态文明建设规划，建设自然保护区、森林公园、湿地公园56个。截止2016年底，全州森林覆盖率达33.9%，较2011年提高2.3个百分点。环境空气质量100%优良，地表水监测断面水质100%优良，饮用水水源地水质100%达标。

(四)重视依法发展教育，大力培养民族干部

确保每年教育经费的增长高于财政经常性收入的增长，经费用于教育软硬件建设。2012年以来，全州共投入十五年免费教育资金和学生资助资金17.6亿元，68.36万人(次)学生受益；投入各类教育基础设施建设资金29亿元，用于各级各类学校建设及设备设施配置。截止2015年底，九年义务教育巩固率从2011年的70.78%提高至93.7%，州内普通高中在校学生从2011年的9471人增加至12073人，净增27.48%。高中阶段毛入学率达到83.18%。本土职业教育吸引力逐年增强，在校生规模大幅增长，从2011年的2930人增长到2015年的6204人，增长了111.74%。2011年颁布《甘孜州中长期教育改革和发展规划纲要》，实施“9+3”免费中职教育，全州2012年以来累计送生6626余人，“9+3”学生初次就业率达90%。全州实现教育城域网全域覆盖，宽带网络(光纤)覆盖学校87%，“云黑板”设备覆盖班级90%；初步搭建了“内地优质带动州内优质”、“州内优质带动州内薄弱”远程网络教学平台，实现了幼儿园观摩式、小学植入式、初中录播式、高中直播式远程网络教学全覆盖。2009年，在四川省率先兑现义务教育教师绩效工资。[注]以上关于教育方面数据来自于甘孜州教育局提供的《甘孜藏族自治州教育局关于换届以来全州教育工作的自查报告》，完稿于2016年3月。

按照《条例》规定，甘孜州积极培养和任用民族干部。仅以现任自治机关为例，甘孜州州长由藏族公民担任，州政府领导班子11人中，既有藏族公民，也有其他民族的公民，少数民族干部共5人，占比45%；人大常委主任副主任共9人，人大常委会主任由藏族公民担任，其中少数民族8人，占比87.5%；人大常委会各专门委员会共31人，藏族及其他少数民族公民21人，占比67.7%。[注]以上关于民族干部方面数据来自于甘孜藏族自治州人民政府官网 ，http://www.gzz.gov.cn/. 2018年5月5日访问。

(五)依法加强宗教事务管理，社会治理创新升级

依法加强宗教事务管理，不断完善寺庙依法管理长效机制，有序推进藏传佛教寺庙分类管理达标升级和重点寺庙综合整治，试点寺庙财税监管制度。截止2016年底，投资2.8亿元实施寺庙“五通”工程1865个，39954名僧尼纳入医保、16358名僧尼纳入低保、17274名僧尼纳入养老保险。同时坚持，健全完善社会治安防控体系，推进“网格化”服务管理，依法严厉打击违法犯罪活动，社会治理能力不断提升，保障安定的社会秩序。

三、《条例》的不足之处和完善建议

通过以上对《条例》修订实施十来年甘孜州的经济、教育、社会等各方面成效分析，笔者认为，《条例》从立法理念、立法技术和立法形式都比较科学合理，基本达到了预期目的。根据我党和政府近年来陆续出台的文件精神[注]参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的2014年《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》、2017年《关于依法治理民族事务促进民族团结的意见》等指导性意见。，强调要健全民族工作法律法规体系，加强民族工作法律法规建设，依法治理民族事务，可想而知，进一步完善民族工作法律法规应是题中应有之义。通过上文分析，我们认为《条例》仍存在可完善的空间，主要表现在以下几方面：

(一)体例结构或可创新

《条例》共计9章71条，分别为总则、自治州的自治机关、自治州的人民法院和人民检察院、自治州内的民族关系、自治州的经济建设和环境保护、自治州的财政管理、自治州的教育科学文化卫生事业、自治州的人才培养和管理、以及附则，章节的设置体现了自治州工作的诸多重要方面。该体例也是大多数自治条例所采用的传统结构，与上位法重复的原则性的、宣示性的条款较多，集中在前几章。笔者认为可以从探索创新体例，精简重复条款，着力于发展具有本州特色的政策和措施，解决本州实际问题的角度来加以完善。比如：建议将第一章总则中关于自治机关的规定(第3、4、5、6条)合并为一条；第四章关于自治州民族关系合并为一至两条表述，并移至总则部分。同时，扩充与本州的政治、经济、社会、文化实际情况有密切关系的条款。以关于依法管理宗教事务部分(第7条)为例，如前所述，甘孜州是一个多民族、多宗教共存的地区，其独特的自然、文化和政治背景使该地区具有浓厚的宗教特色，建议结合十九大对宗教工作的要求、2017年3月《民法总则》确立的宗教法人制度、8月公布的新修订《宗教事务条例》以及11月公布的《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》等一系列政策法规，融入甘孜州在长期实践中已探索形成的有效经验，扩充第7条的内容。又比如，作为甘孜州特色的藏医药产业仅仅在《条例》第64条中提及，“自治机关提倡中医、藏医、西医相结合，继承民族传统医学遗产，推广新的医疗卫生技术，发展现代医药和藏族医药事业”；作为工业强州战略具体措施之一的，需要有序发展的电矿产业，在《条例》中也仅有第29条笼统规定“依法保护、管理、合理开发利用矿产资源”，这些都是可以调整《条例》体例、着力扩充内容的条款。另外，建议将教育从第七章教科文卫章节中剥离单列，以更切实有效的措施保证优先发展教育事业。

(二)立法质量有待提高

2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，其中最大的变化之一就是赋予了自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。事实上，这一举措既是赋予了自治地方更多的立法权，也对立法质量提出了更高要求。党的十九大也着重强调要“全面推进依法治国”，在这样的背景下，各自治地方理当主动提高立法质量，依法治理民族事务，甘孜州亦不例外。我们认为可以从表述的严谨程度、操作的可行程度来提高《条例》的立法质量。以第5条为例，“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合自治州实际情况的，可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”。事实上，甘孜州即根据本州实际情况，通过合法程序制定实施的变通规定是不仅止于“上级国家机关的决议、决定、命令和指示的”，2004年制定实施了《四川省人口与计划生育条例》的变通规定，[注]甘孜藏族自治州实施《四川省人口与计划生育条例》的变通规定，四川人大网，http://www.scspc.gov.cn/html/fzyd_30/flfg_31/scsfg_97/2004/1213/45264.html ，2018年5月5日访问。2011年，制定实施了《四川省旅游条例》的变通规定[注]关于《甘孜藏族自治州实施〈四川省旅游条例〉的变通规定》的说明，四川人大网，http://www.scspc.gov.cn/html/cwhgb_44/201102/2011/0509/59835.html，2018年5月5日访问。，以上两个条例都是地方性行政法规，而非决议、决定、命令和指示。有学者指出，我国民族自治地方的变通执行权根据变通执行的对象不同可以分为法律、行政法规的变通执行权和决议、决定、命令指示的变通执行权。法律、行政法规的变通权的权利主体是民族自治地方的人民代表大会，其权力来源是法律、行政法规的明确授权。变通权的特定表现形式是自治条例、单行条例和变通规定。[4]所以，《条例》第5条规定不甚严谨。[注]也有学者论及类似问题，并持相同见解，参见安兵. 肃南裕固族自治县自治条例修订之我见[J]. 甘肃广播电视大学学报，2014年第1期。在上一点中，笔者已经论及精简表述关于自治机关的条款，建议考虑修改为：“自治机关依照宪法、民族区域自治法以及其它法律规定的权限行使地方国家机关职权、立法权、自治权和变通权”，这样既无需赘述上位法和其它法律中重复表述，也涵盖了自治机关的职能。另外，《条例》和大多数自治条例一样，以《民族区域自治法》为主要制定依据之一，与《民族区域自治法》同样没有法律责任条款，且缺乏有利于实际操作的程序规定。就立法理念而言，自治条例应该比自治法更具操作性，建议增补制裁性条款和程序规定，使违法者承担法律责任，给受害者以有力保障，保证自治机关有据可依行使职权。[注]相似观点参见李宝奇, 赵静波. 自治法的修改对自治地方立法提出的新课题[J].东疆学刊，2001年第3期；黄元姗. 自治州自治条例研究——对《恩施土家族苗族自治州自治条例》修正案的宪政解读[J].内蒙古大学学报，2009年第3期；赵遵国. 浅议我省民族自治地方自治条例的修订工作[J].人大研究，2008年第8期。

(三)立法内容尚可充实

处于“历史交汇期”的中国，多个领域都发生着重大深刻的变化，建议《条例》把握时代脉搏，充实体现社会发展趋势的立法内容。比如，随着全面深化改革工作的开展，社会主义市场经济的加快发展，现代企业制度和现代市场体系建立的过程当中，在经济基础原本相对薄弱的民族地区，完善的社会保障体系将会为维护社会稳定发挥不可替代的作用，《条例》仅在第49条笼统规定“建设多层次的社会保障体系”，不能满足实际需要，建议充实细化社会保障相关内容，为切实打造保障人民基本生活、养老、医疗、就业等民生问题的社会保障体系发挥州级顶层设计之效。再如，党的十九大对我国社会主要矛盾的变化作出了科学判断，传递了共商、共建、共治、共享的社会治理理念，为民族区域自治地方发展提供了科学指引。随着居民生活水平的不断提高，基层社会组织的地位和作用越来越突出，这也是我国与世界接轨的具体举措之一，也是甘孜州社会发展的必然趋势，建议在《条例》中充实完善公共服务体系，创新社会治理，健全公共安全体系，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移的内容。

(基金项目：本文系四川省哲学社会科学重点研究基地“社会治理创新研究中心”重点项目——“四川藏区共治共建共享的社会治理格局研究”阶段性成果，项目编号：SHZLZD1802；四川省教育厅2018年度重点项目——“藏传佛教对康巴藏区文化和社会稳定的影响——以四川甘孜藏区为例”阶段性成果，项目编号：18SA0178。)