我国当前的民生短板及社会政策的任务

关信平

当代各国普遍通过制定和实施社会政策去保障和改善民生。党的十九大报告明确指出当前我国保障和改善民生还存在短板。为此，社会政策的研究者和决策者都应该清楚地了解当前我国保障和改善民生方面还存在哪些“短板”，以便各级政府根据实际情况加强制订和实施社会政策，更好地保障和改善民生。

民生是老百姓的基本需要，是在特定社会经济发展水平上个人和家庭的基本生活水平和发展能力，而民生短板则是指民众各方面的基本需求尚未得到有效满足的情况。各国的经验都告诉我们，经济发展是保障和改善民生的基础，但仅靠经济发展并不能满足所有人的基本需要。必须要制定和实施有效的社会政策才能补齐民生短板，满足人民群众的基本需要。我国改革开放以来经济发展取得巨大成就，最近十多年里，政府在保障和改善民生方面也取得了突出的成就。目前我国已经基本建立起较为完善的社会政策体系，各级政府在保障和改善民生的财政支出方面也比十多年前高了许多。但是，与民众的需要以及国际水平相比，我国在保障和改善民生方面还存在一些短板，需要加以认真对待。

从总体特点上看，当前我国的民生短板已经从生存型民生不足转变到了生活型和发展型民生的不足。目前我国已经基本解决了吃不饱、穿不暖的生存困难问题，城乡困难家庭在日常生活、医疗、教育、住房等方面也都能够获得最基本的救助和服务。目前存在的主要问题是由于市场机制和公共服务不均衡等原因导致的收入和实际生活差距较大。城乡部分困难群众仍然达不到常规生活水平，或者说无法获得像普通人那样有尊严的生活。各级政府在教育、医疗、就业、住房等方面都制定和实施了相关的社会政策，从制度上能够保障所有困难群众获得一定的帮助，但在实际实施过程中仍存在一定的漏洞，部分群众仍然没有得到有效的覆盖。更重要的是，各地政府提供的公共服务在质量上仍然存在差距，导致民生保障的质量短板比较突出。

从内容上看，当前的民生短板比较广泛，主要包括以下方面。

第一是我国收入差距大的短板。从总量上看，我国收入分配总体的基尼系数最近十来年虽有所下降，但目前仍然保持在高位，并且收入差距缩小的幅度逐年缩小，最近一两年里还有反弹。收入差距大是社会不平等的重要表征。我国现阶段收入差距大的原因比较复杂，既包括市场机制带来的收入差距扩大的问题，也包括因权力、垄断、投机等非市场机制的因素，还包括公共政策不均衡、不公平而带来的问题。收入差距大会带来许多严重的社会问题，严重影响着共享发展，是当前民生和社会发展方面最大的短板之一。因此，需要进一步强化收入调节政策，其中包括制定和实施更多好的社会政策。

第二是反贫困行动中的短板。我国城乡的反贫困行动都取得了重大的进展，即将基本解决绝对贫困（或生存型贫困）问题。但是，从缓解相对贫困（或生活型贫困和发展型贫困）的角度看，目前还存在很大的短板。目前我国对贫困家庭的社会救助水平还很低，全国平均农村低保标准仅为全国农村居民人均收入的30%左右，而平均城市低保标准不到全国城市居民20%。全国城乡低保对象人数已经缩减到总人口的3.3%左右，城市低保对象更是低到了常住人口的1.3%左右。如此低的标准和如此少的覆盖面很难有效帮助有需要的困难家庭。因此，尽管困难家庭都能达到“两不愁、三保障”了，但是我国城乡仍然有很多家庭生活处于困难当中。

第三是医疗卫生政策方面的短板。过去十多年我国医疗卫生事业在不断发展，政府对医疗卫生的投入也在增加，但目前总体上看政府对医疗卫生事业的投入还不足以满足民众对高质量医疗卫生服务日益提高的需要，普通民众看病难、看病贵的问题仍然存在。尤其是目前优质医疗资源的分布很不均衡，大城市与农村、小城市中的医疗卫生服务质量有很大的差别，迫使许多患大病、重病的民众不得不拥挤到大城市的大医院里求医，进一步加剧了看病难、看病贵的问题。同时，在医疗保障方面也存在保障不足和异地看病报销难的问题，在药品供应方面也还存在价格昂贵和不时出现假药、劣药问题。所有这些问题加在一起，引发了老百姓的强烈不满，需要通过进一步优化相关社会政策加以解决。

第四是教育社会政策方面的短板。教育事业是各级政府在保障和改善民生方面投入最多，在过去十多年里发展最快的领域。但是，目前在民众最关心的教育质量方面还存在着系统性的差距。农村的教育质量普遍不如城市，小城市的教育质量也不如大中城市。尤其是近年来高等院校之间教育质量和学术水平的不均衡还有扩大的趋势，尽管“双一流”院校水平不断提高，但其他众多普通院校的质量和水平仍然堪忧。

第五是劳动就业政策方面的短板。进入21世纪后我国的就业形势总体较好，近年来城市失业率保持低位，但是目前在新的经济发展形势下就业方面也存在或潜在一些问题。一是在转变经济发展方式的过程中，因化解过剩产能和调整产业结构而带来新的就业压力；二是就业质量总体比较低下的问题；三是部分就业困难群体仍存在就业难的问题；四是劳动争议近年来反弹增多，和谐劳动关系面临新的挑战。劳动就业政策中的这些问题在较大程度上是现阶段我国经济发展面临的结构性和阶段性问题所导致的，但也反映出相关社会政策存在短板。需要进一步优化社会政策去增强人力资本、提升困难群体的就业能力和协调劳动关系，以有效地缓解劳动就业方面的压力和矛盾。

第六是住房保障政策方面的短板。过去十多年我国城乡住房保障政策有了很大的进展，城市中保障性住房建设、公租房制度、针对贫困家庭的住房租金补贴制度，以及农村困难家庭的危房改造补贴都发挥了积极的作用。但是，面对城市中高额的房价，住房政策还是能力单薄，仅能帮助最困难的家庭租住最基本的住房，还无法帮助有需要的家庭购买一套自己的住房，并且城市住房租金补贴和农村危改的覆盖面还不够大，低保对象之外很多困难家庭还难以获得有效的帮助。

第七是老年人、儿童、残疾人和流动人口社会政策方面的短板。目前我国已经有了针对这些特殊群体的相关社会政策，但总体上看水平还不够高。在老年社会政策方面主要是对困难失能老年人的长期照料政策短板和普通老年人普惠性服务方面的短板。在残疾人社会政策方面主要是去障碍方面的短板，即无障碍设施建设和维护、残疾人辅具生产与提供以及残疾人就业权利保护等方面存在不足。在儿童社会政策方面则主要是普惠型儿童服务的不足，尤其是在早期儿童照料方面的不足，以及对儿童免贫政策的重视不够。此外，流动人口仍然在一定程度上游离在城市和农村的社会政策覆盖范围之外，形成较为突出的短板现象。

第八，我国社会政策的目标和总体福利水平也还存在一定的短板。尽管过去十多年总体福利已经有了较大的提升，但是与我国经济发展速度和水平相比，以及与发达国家的福利水平相比，我国的总体福利水平还有较大的差距。下一步还应该进一步将我国社会政策的主要目标从基本保障提升为缩小差距、促进公平和增强人力资本，并在此基础上进一步提升总体福利水平。

综上所述，当前我国民生短板是多方面的短板，主要是质量和均衡方面的短板，是在发展中产生和存在的短板。从某种角度看，当前的民生短板主要反映了人民群众需求的提升与社会政策发展不充分、不均衡的矛盾。应该更加积极地制定和实施社会政策，在发展中不断提高总体福利水平，重点提高各项社会服务的质量，重视社会政策在提升人力资本和促进经济发展中的作用，并在发展中不断增强社会政策的公平性，纠正目前公共服务不均衡，尤其是质量不均衡的现象，让社会政策在消除当前民生短板和促进社会公平方面发挥更加积极的作用。