在城市的可持续发展中看地铁上盖开发

文/庄巍

伴随着轨道交通建设在中国城市发展中体现越来越重要的作用，地铁上盖开发、TOD也成为各大城市发展、规划建设、地产开发等论坛中的热门主题，作为一名从业人员，与有荣篶。

北上广深四个中国一线城市，地铁上盖发展的规划差不多同时开始于2010年前后，经过近十年的发展，也呈现出不同的发展态势，回顾这些不同，我们可以看到城市管理者们不同的思路，这些不同的思路事实上也是对于超大城市可持续发展的不同认识体现，研究来颇为有趣。

地铁上盖开发是城市的需要

地铁上盖开发首先是城市的需要，城市需要地铁上盖开发来改变城市形态，提高城市效率。其关键是提高地铁车站周边可覆盖的步行可达的就业和居住人口。

现代超大城市是人类经济组织的最高水平的体现，在超大城市里，人类经济效率、生活质量得到了极大的提高。在这里，城市管理者不应对超大城市有各种恐惧，而是应该熟练地应用现代城市各种发展管理手段，顺应城市的发展规律。

地铁是一种大容量绿色交通工具，它环保、安全、准时、大容量，简直就是为城市度身定作。以超大城市普遍使用的A型车为例，如果行车间距为3分钟，地铁一小时可以运送的人数是48000人次。相当于150万平方米住宅的规划人口，如果按1/3人口通勤比例来算，地铁一小时的运送能力可以承担450万平方米的规划人口。地铁作为大容量骨干城市交通工具，它的能力是被大大放空的。

能力放空的原因只有一个，城市规划的不匹配。如果将450万建筑量按2.0的平均容积率平辅在地面上，要占据225万平方米的土地。如果这块土地是正方型的，就是近1.5公里乘1.5公里的大方块，而人愿意步行的最长距离是500米。容积率的控制就是对城市效率的伤害，也是影响地铁效率发挥的最大原因。2008年有个统计资料，比较北京与纽约CBD地区地铁车站覆盖的就业人口，从车站出发步行20分钟所能抵达地区里所覆盖的岗位数量，纽约覆盖的就业人口是170万，北京是15万，我估计上海也差不多。

因此，TOD也好，地铁上盖开发也好，是城市发展的需要，也是城市土地集约利用的需要。城市建在轨道上，才能可持续发展，才能去除交通堵塞、空气污染等大城市病。用控制容积率的方式来控制城市人口是治标不治本，最终会牺牲城市的效率，损害城市的发展。

地铁上盖开发的主体如何确定

地铁上盖开发主体如何确定，才能最大程度保护城市土地市场的效率，城市发展的利益才能最大化。地铁是城市发展的利器，有了它，更大规模和更高产出的城市才有了可能，它是城市竞争力的一部分。同时，地铁也是非常昂贵的城市基础设施，目前国内地铁建设的公里单价普遍在10亿人民币，北上广深更贵，而运营地铁整个生命周期的投资是初期建设成本的2.5倍至3倍。地铁巨大的社会经济效益外部化、社会化，无法通过地铁票价来体现，因此所有地铁业主，其实主要是地方政府都有用地铁上盖开发来弥补地铁亏损的强烈愿望和冲动。

作为超大城市，每个地铁上盖项目和城市的其他发展项目一样，都是不可再生的资源。土地“招拍挂”制度作为市场公认的游戏规则，最大程度地调动了各个市场参与主体的积极性，体现土地的市场价值，也尊重土地开发者的专业水平。因此，为发展地铁上盖开发去打破原有的市场平衡，是需要认真权衡利弊的。

上海和北京的做法值得思考借鉴。两个城市不约而同地采取了同样的方式，车站上盖项目仍然以公开“招拍挂”为主，而车辆段上盖则以协议或者带条件出让的方式，提前确定为地铁投资建设主体。这主要是因为，车站上盖与周边项目接建技术简单、对建设工期制约小，更应发挥市场主体的作用，做成城市好的作品。车辆段上盖与地铁本身工艺结合紧密，难度更大。与建设工期制约很大，如不同步预留，基本没有可能再建。

广州和深圳作了另外一种选择，地铁投资建设主体同时也是地铁上盖开发主体，纳入巨量的土地开发收益后，地铁可以有机会实现自身的财务平衡，使地铁开发运营主体成为更有活力的市场主体，其代价是一定程度地影响了城市建设的土地市场秩序，孰优孰劣，待市场和历史检验。

地铁上盖开发的关键节点

地铁上盖开发是一个涉及城市规划、土地、财政、产业发展的复杂利益综合体，如果决定要做，城市管理者应尽其可能，留足空间，让多方博弈时留有余地。城市管理者可以使用规划、土地等工具，稍作调整就可游刃有余。试举几个关键节点：

（1）车辆段规划选址优化，轻松减少动迁成本、优化运营组织。车辆段规划选址的区位和规划指标对上盖开发的经济可行性起决定性作用，是否位于区域发展中心、交通是否便利、周边环境、商品住宅指标、容积率等都是关键。由于确定采取上盖开发模式，规划选址就可以考虑放在城市区域中心，不但更易取得城市产业集中、规划业态集聚的成功，而且由于土地的一级收益和二级开发收益有了空间，就更容易吸引更好的市场主体参与，做出更好的城市作品。甚至，车辆段如果更靠近城市中心，对于地铁运营组织和节能减排都有好处。

（2）尽早确定地铁上盖开发主体，巧妙安排规划建设时序差异，节约上盖开发预留成本。上盖开发是在市政设施复合上部空间做开发，最佳情况是上下同步规划、同步设计、同步建设。这里有个原则是，如果能让企业自己协调的事，政府不参与，管理成本最小、投资产出最大。因此城市管理者不应去纠结上盖建设时序，在完成上盖规划后，尽早地以合法方式确定上盖土地开发主体，如能将开发主体和地铁投资建设主体合一，就能做到同步设计和同步建设。根据以往北上广深上盖开发的实际数据，上盖这块板造价在8000-10000元/平方米，如能明确预留方案，采用上下一致的非均匀荷载预留，造价至少减少30%。

（3）合理安排上盖开发规划业态指标比例，做到土地及项目的经济平衡。结合以往上盖开发案例，由于轨道交通上盖开发相比白地开发需增加板地的建设成本，故综合考虑土地、建安等成本控制的同时，如要满足上盖开发项目自身能实现经济平衡，开发业态中可销售的商品住宅的比例也起到决定性作用，因此只要将该部分规划业态指标比例增加到1/3，则项目的经济指标可行。

（4）鼓励地铁投资建设主体在上盖建设和运营阶段与优秀的市场化主体合作，对接市场机制，把每个上盖开发作品都建设成传承和体现城市温度的好作品。由于轨道交通市政设施和上盖项目在同一块土地上进行开发，两者之间结构上也立体交错。因此地铁投资建设主体在确定规划设计方案，做到上下协同方面有着独特的优势，但是对于上部大体量开发项目的规划设计建设，地铁主体则不是最好的团队，因此应该鼓励优秀和一流的市场主体以股权方式进入主导上盖开发建设。这样的模式充分发挥两个团队的优势，国有资产对接市场机制后得到更好保值增值，也是国资混合所有制改革的最好实践。