试论全生命周期项目管理在市政公用行业类事业单位改革中的作用

李 勇

（新乡市市政设施管理处，河南 新乡 453000）

目前我国机构改革正在向纵深发阶段进行，机构改革中事业单位的重点在于公益性事业单位的改革，需要从社会效益、经济效益、公平公正及社会稳定发展多重方面进行考虑，事业单位改革的重点其实就是公益事业的管理，部分或全部由市场配置资源，以及如何使市场发挥作用，是事业单位改革成功与否的关键。本文将以市政公用行业类事业单位改革出发探讨对公益类事业单位进行改革的办法。

1 当前市政养护的运营模式和不足

城市市政养护存在管养一体和管养分离的两种情况。

管理和养护一体的事业单位，政府对其管理是一种全面管理，管人、管物、管材料、管建设。全面的管理不能保证管理的效率，由于人员工资收入和工作结果有一定脱节，会出现吃空饷、人浮于事、甚至出现腐败的现象，一定程度会出现人员效率低下的情况。

管养分离的情况就是很多管理部门为事业单位，养护工作推向市场，会在一定程度上提高管理效率。但是，市政养护工作并不能象其他行业的产品具有标准化属性，一是工作量的测算伸缩性较大，其次是工程完成标准及核对任务繁重，第三是工程完成质量都不能予以保证。管理和养护关系密切，管理的权力巨大并且管理力度有较大伸缩空间，由市场选择的养护单位将会最大化地追求经济效益，管理部门上级机构往往是主管局委，没有过多的精力再进行监督管理，以上情况会造成管理部门和养护单位之间腐败交易。简单的推向市场，并不一定能提高管理效率，提升管理水平。

2 全生命周期项目管理的优点

全生命周期项目管理，即项目从建设到完成直至生命周期内的运行进行统一管理。

全生命周期项目管理的优点一是减少管理部门的权力和任务，管理部门可以重点管理项目的运行或者使用过程。项目建设的最大目的，就是按照要求建成投入使用发挥自身价值，价值的有效衡量不在项目的建成投产或使用，而在全生命周期内的有效使用。管理部门不用考虑维护成本，只用考虑运行效果即可。二是可以促使养护或运营单位加大项目养护早期投入，减少运营成本，提高项目管理水平。以公路养护为例，欧美发达国家首创的“绩效托管公路养护”管理模式，以6-12年中长期公路养护质量效益为核心目标交由企业运营管理，企业将会以“全过程预防性综合养护”取代传统的“日常养护+中修+大修”，工作侧重点将从修改为养，不以工程取得回报，而以凭借养护维修效果获得收益，企业将会进一步发挥新技术优势精修细养，提高公路质量和运营效益。也符合当前供给侧改革理念，从供给侧提高产品质量，提升服务能力。三是可以将管理力度追溯至建设阶段，提高项目建设质量。目前项目的建设和养护或者运营往往是分为两个部分，虽然项目的建设通过法人制，招投标制和监理制的管理，但建设和使用的脱节，企业为了利益更大化，使得建设企业和业主以及运营管理方目标不能高度一致，对业主来说，项目建设的管理任务繁重，专业性强，即使投入大的人力物力，也不一定能够获得优质的产品。项目建设虽然有一定的质保期，但并不是所有的问题都在质保期内显示出来。全生命项目管理的建设和养护或运营是一个单位，即使是两个单位，也会有从属关系，比如，项目建设单位会委托其他单位进行养护或运营管理，整体管理目标还是一致的，这样，建设过程就会考虑运营阶段的问题，确保工程质量，考虑运营成本和效率问题。四是可以通过中长期的委托，将生命周期内的项目管养交由改革阶段的事业单位进行，便于当前事业单位的改革转型。用项目运营管理成效来对事业单位进行管理，取代以往重管人、管事，轻管成果。

3 如何将全生命周期项目管理引入到公共事务管理中

只要是政府需求的事务或服务能由市场提供，并且能用货币衡量，该项事务或服务都可以考虑全部或部分由市场来配置和管理。全生命周期项目管理分为两类，一类是包括建设和运营过程的全生命周期管理，另一类是单纯的运营过程全生命周期管理。

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公私合营模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP 模式基本上就是全生命周期管理，其中BOT 模式，即建设—运营—移交为建设和运营过程的全生命周期管理，TOT 模式，移交—运营—移交为运营过程的全生命周期管理PPP 模式多数适合大型建设项目，如污水处理厂管理、城市轨道交通管理，建设过程复杂，包括大型基建和设备采购安装，运营周期长，基建和设备安装质量在今后的运营管理中起到至关重要的作用。尤其BOT 模式更适合这种大型、设备量大、运行周期长的项目，一方面可以缓解政府资金压力，另一方面建设和运营的一体化，社会资金方会将建设和长期的运营成本统一考虑，从项目全生命周期进行核算，确保成本最小化。全生命周期项目管理契合了评标办法中的全寿命周期成本计算法，全寿命周期成本计算法是评标办法中经评审的最低投标价法的一种，将工程或货物的建设、采购、安装、运行、维修服务、更新改造，直至报废的全寿命周期成本进行合并计算并折算为现值比较的评标方法。全生命周期的管理和评标办法，都是从项目整体考虑，科学合理，公平公正。TOT 模式可以用于已建成的设施运营管理，项目管理的重点在于运营管理。

PPP 模式其实是政府对公益事业管理的一种模式，即通过市场化动作将公共事物交由社会第三方建设管理的一种方式，其中Private 私人组织，也应该包含国有企业。

合同能源管理方案（EMC），是政府对路灯进行管理的一种方式。led 能源公司免费提供产品，以租赁管理形式承担节能改造，政府提供相关的财政担保。项目改造完成后，所节约电费依据能源审计结果按照一定比较，如政府10%、企业90%的比例进行分配。项目投资回收期6～8年，在这6～8年内企业每月收取90%的节约电费，作为投资成本回收。回收期满后，设备及再节省的电费全部归政府所有。其他光源路灯管理也可以参照执行，根据光源的生命周期，通过招标形式选定出供应商提供和安装光源，在生命周期内进行维护管理，按照一定比例分期支付光源费用。减少了政府对光源的管理成本，确保了光源的质量。

欧美发达国家首创的“绩效托管公路养护”管理模式，也可以运用至市政道路的管理维护中。市政道路生命周期通常为10—15年，由于市政道路建成运行标准简单规范，便于验收，可以将道路的养护管理交由企业运营管理，政府管理部门用道路平整度等外观质量来考核企业。新建成的道路运营维护成本低，并且还有质量保证期，这一阶段，只用做好对建设企业的管理即可。为便于管理，也可以考虑将增加道路的质保时间，其实，也是一定程度上的运营+管理模式，因为前期的养护费用低，对企业没有产生较大的成本支出，还能够对建设质量是一个检验。

4 全生命周期管理在事业单位改革中的作用

目前，我国事业改革正处于关键时期，2020年，将形成新的事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。

随着城市的不断扩大，市政设施量也不断加大，很多城市的市政维护部门应付不了巨增的市政设施，一方面可以通过全生命周期管理方法，从社会上吸引力量对市政设施进行管理。另一方面，现有的市政事业单位，用全生命周期管理的模式，由政府对其进行考核，逐步消化减少事业编制人员，即保证了社会稳定，又提高了工作效率，政府对事业单位人财物全方面的管理转变为工作任务的管理，双方面提高效率，减少负担。