数据财产权的理论分析和法律框架

童 彬

(重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041)

“大数据技术可以让物联网收集到的看似毫无关系、不具价值的零散数据被整合为有用的信息。”[1]在数据资源的商业交易中，大数据交易平台有力地促进了数据资源的交易和数据资源市场的形成，如阿里巴巴数据交换平台、武汉东湖大数据交易平台、贵阳大数据交易所和数据堂。因此，在大数据时代，构建数据财产权确权规则、数据财产权交易机制、数据财产权安全保护机制、数据财产权公开使用机制以及个人信息权和隐私权保护的法律机制已经成为数据财产权法律规制的出发点和落脚点。

对此，在十九届中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记提出：“要加强政策、监管、法律的统筹协调，加快法规制度建设。要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。”尽管《民法总则》第127条有着对数据、网络虚拟财产的原则性规定，但是对数据资源所有权的确权问题仍然存在较大争议，尤其是数据资源本身的财产权利和数据资源控制者、数据资源处理者之间的法律利益冲突。与此同时，大数据产业的快速发展还带来了数据财产权的诸多理论问题，如数据资源所有权、数据资源采集权、数据资源使用权、数据资源被遗忘权、数据资源隐私权和数据资源处置权等新型权利逐渐引起法律学界的关注。

一、新型民事权利：从数据资源到数据财产权

在人类社会生活的新时代，互联网、物联网、云计算、移动支付等高科技带来的数据资源呈现出海量集聚的基本特征，尤其是在经济生活中的大数据应用已经成为企业竞争、生产力增长、生活便利、社会稳定以及国家安全的重要技术手段和基本方式。大数据的发展对经济社会有着重要的价值，需要提前布局。在《促进大数据发展行动纲要》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指引下，工业和信息化部在2016年公布了《大数据产业发展规划(2016-2020年)》(工信部规〔2016〕412号)。该规划明确指出：“大数据产业是指以数据生产、采集、存储、加工、分析、服务为主的相关经济活动，包括数据资源建设、大数据软硬件产品的开发、销售和租赁活动，以及相关信息技术服务。” 事实上，大数据(big data)集合数据采集与存储、数据加工与维护、数据应用等功能和价值于一体；可运用于生活服务、电子商务、金融理财、人工智能、交通地理、气象水利、环境保护、公共安全、国民教育、企业管理、国家安全和综合社会治理等经济社会生活的方方面面。从数据来源上看，数据资源大概可以类型化和区分为如下类型：第一，个人或家庭的数据资源，如浏览记录、照片、视频、电脑文档和健康状况；第二，企业的数据资源，如公司的合同订单、电信记录和设计图纸；第三，政府部门的数据资源，如部门协同办公数据、统计数据、会议纪要、执法文书、视频监控图像信息和保密材料；第四，社会公众的共享数据资源，如天文数据。在现实生活中，数据技术的快速发展要求大数据企业、政府机构以及自然人个体大规模地生产、采集、存储、加工和分析数据资源以及公开使用部分数据资源。

就某种程度而言，数据财产权的法律观念、交易习惯和交易机制已经普遍存在于大数据产业和数据资源商业交易之中。从法律经济学的视角来看，明确而统一的数据财产规则有助于大数据产业发展和数据资源交易。“卡拉布雷西(Guido Calabresi)和梅拉米德(Douglas Melamed)阐明的财产规则、责任规则和不可让渡规则及其所保护的‘法授权利’，为我们提供了一个统一的理论分析框架。”[2]121由此可见，在大数据时代，数据财产权已然成为一种新型的和被广泛认可的基本民事权利(或财产权利)。在数据资源的采集、分析、交易和处置过程中，在大数据运用中起主导作用的往往是行政机关和高科技企业等法律主体，而普通自然人的数据资源通常只是大数据的被分析对象。由于数据资源的大量使用能带来经济价值、社会价值和法律价值，因而需要明确数据资源的财产权利属性和数据财产权的确权规则、基本原则和交易规则体系。可见，在数据资源的采集和使用中，应当确定数据资源的所有者和使用者以及公共数据资源的权利归属和公开使用规则。以政府数据资源为例，政府数据作为公共数据资源，政府应当积极推动公共数据资源的公开和共享机制，如《2015年政府信息公开工作要点》提出要“积极稳妥推进政府数据公开，鼓励和推动企业、第三方机构、个人等对公共数据进行深入分析和应用”；《网络安全法》第18条规定：“国家鼓励开发网络数据安全和利用技术，促进公共数据资源开放，推动技术创新和经济社会发展。”

二、数据资源与数据财产权的基本特性和理论基础

(一)数据资源的基本特性分析

事实、数据、信息、知识和智能是信息化和智能化社会的基本构成要素。数据是承载和表达信息且排列组合的符号表达，如图像、文字、数字、声音以及代码。在一定程度上而言，数据与信息之间是相辅相成和密不可分的关系。因此，数据(data)和信息(information)在法律语言中经常被混同使用，而并不存在本质上的差别。“数据本身就含有所指客观事物的关键信息，根本无需借助于联网、计算、存储、处理和传输等技术过程。”[3]在大规模采集、分析和使用数据的基础上，数据产业形成了大量的数据资源并形成了较大的经济价值。因此，数据资源的本质可以被认定为在数据/信息累计或者聚集的基础上形成的数据资产或者数据财产。

从数据资源的性质上区分，数据资源的主要特性可以被区分为四种。第一，数据资源的可复制性。从数据资源的现实应用方式来看，数据资源具有可复制性。在现实应用中，数据资源的可复制性成为民事主体对其便利使用的重要基础和基本方式。但是，通过产业加工、安全保护和涉及商业秘密的数据资源早就与普通的数据资源有许多不同。事实上，这些数据资源早已被数据所有者、数据控制者和数据处理者视为民事权利抑或财产权利的重要组成部分。第二，数据资源的稀缺性。能够成为数据资源或者数据财产权客体的数据因自身的稀缺性数据通常具有较大的经济价值，就实质而言，财产权利的核心要义也在于权利客体的稀缺性。在数据资源的商业交易或其他交换中，数据资源的商业交换或商业交易往往涉及到数据资源的稀缺价值。第三，数据资源的真实性。数据资源综合应用的基本前提在于数据资源的真实性，否则数据资源的整合利用可能带来错误决策和判断。从财产性质上看，数据资源财产权属性建立在真实的数据资源基础上。因此，真实性是数据资源应用和交换的基本条件。第四，数据资源价值。对数据资源的采集方式、利用方式和保护方式直接影响着数据资源价值的大小。与此同时，市场前景、应用领域和增值方式等因素直接影响着数据资源价值的不确定性。数据资源价值的不确定性也会在商业交易中影响数据资源交易的现实估价和定价。由此可见，在可复制性、稀缺性、真实性和价值的不确定性基础上，数据资源的基本特性基本满足了作为财产权利客体的重要特性。

(二)数据财产权的理论创新

在商业交易实践中，数据产业的迅速发展和数据资源的现实交易对数据资源的财产权利属性以及数据资源的商业交易法律关系表达了法律需求。因此，在数据资源到数据财产权的法律演进过程中，需对数据资源的财产权利属性、财产交易规则、财产价值评估、财产权利保护等法律基础理论问题进行认真研究。但从立法层面而言，数据资源的既有立法对涉及数据财产权属性和产权交易规则体系的问题尚未进行立法表达。因而，在数据产业发展、数据资源交易以及数据资源保护的基础上，理性地分析数据财产权的基础理论和法律问题有助于创新数据财产权的理论研究。第一，数据资源的法律类型。从法律类型来看，数据资源可以类型化为政府数据资源、商业数据资源、社会数据资源和个人数据资源等数据资源类型。第二，数据资源的财产属性。通常而言，财产权的基本内容包括所有权、采集权、使用权、收益权和处分权。在数据资源的基础上，数据财产权基本需要具备财产权利的基本内容。第三，数据资源的交易规则。与有形财产不同，数据资源存储在一定载体之上，因而交易方式和交易规则需要专门的规则体系。

在确定数据财产权的基本问题后，还需要明确法律创新的主要问题。一般而言，数据财产权的法律理论创新主要涉及到如下几个方面。第一，从法律属性来看，个人信息与数据利用之间的法律冲突。质言之，在个人隐私和数据利用之间，数据产业是否可以采用个人信息去身份化来取得利益平衡？在个人信息去身份化后，数据控制者和数据处理者是否能够获得相关数据资源的财产权利成为理论界的重要争议，即个人信息在数据产业中能否被财产化。有学者认为，“数据控制者在个人信息去身份过程中对数据价值进行了挖掘和增值，理应对此享有一定的财产利益”[4]。第二，数据资源的财产权界定问题。在现实操作中，由于缺少对数据资源的权属定性，如所有权、使用权和处置权，因而数据资源的使用和交易往往会带来对自然人、法人和非法人组织民事权益的侵犯，尤其是在互联网和物联网时代更容易侵犯隐私权和被遗忘权等民事权益。第三，数据资源的商业交易机制问题。海量的数据资源商业交易行为使得数据资源的交易市场和交易平台大量出现，如大数据交易所，但是相关交易行为缺乏统一的法律交易规则。尽管数据产业已将数据资源作为财产权利进行交易，这在事实上表明了数据资源的财产权利属性，但数据资源的交易方式和范围仍然存在诸多差异。

(三)数据财产权的法律界定

在数据产业的发展期，如何规范和保护数据资源的财产权利以及自然人、法人等的合法民事权益已经成为法学研究的现实课题。消费记录、浏览记录、电信记录、医疗记录、公共监控视频图像信息等带来大量的数据资源，其中许多数据资源直接涉及到个人隐私权利。从某种程度上看，数据资源已经成为数据财产权的重要组成部分，相应地，数据产业的发展带来了财产法律制度改革的现实需要。事实上，数据产业的发展和数据资源的综合应用必须以保护自然人、法人和非法人组织等民事主体的数据财产权为法律前提。从比较法来看，欧盟用严格的数据保护条例来规范数据资源的采集、使用和保护，如《欧盟数据保护通用条例》；美国也采用严格的法律和判例来规范数据资源的收集和使用。

从法律理论上看，合理界定数据财产权成为分析和探讨数据资源和数据资源综合利用的法律前提。在有效分析数据资源的基本特性基础上，可以对数据财产权的基本内涵、法律主体、法律客体、法律关系等内容做出法律限定。因此，“财产规则都是一类贯穿数据保护的主要规则，综上可知数据法益归属于数据产生者是最佳的选择”[2]124。明确的数据财产权归属和数据交易法律规则方能使数据资源成为经济社会发展的重要元素。因此，产权不明晰和商业交易不畅等问题带来的诸多问题可以通过对数据资源财产权利的立法将其明确为数据财产权，并规定数据财产权的法律规则和法律体系。综上所述，数据财产权可以被界定为：自然人、法人和非法人组织对在生产、采集、存储、清洗、开发、应用、交易各种数据中产生的数据资源享有数据资源所有权、数据资源采集权、数据资源使用权、数据资源被遗忘权、数据资源隐私权和数据资源处置权等民事权利。

三、数据财产权存在的主要问题

(一)数据财产权与个人信息权、隐私权间的法律争议

数据资源的生产、采集、存储、清洗、开发、确权、交易和共享与个人信息保护、隐私权的法律关系是法学研究需要认真对待的法律问题。数据财产权与个人信息权、隐私权之间存在着交融的法律关系和不同的法律规则。整体上看，数据财产权的客体包含着个人信息权和隐私权的部分内容，因而数据财产权的规则设计应当有效保护个人信息权和隐私权。不过，数据财产权与个人信息权、隐私权也存在着较大区别。数据财产权主要体现为财产权的法律规则，个人信息权和隐私权则主要体现为人格权的法律规则。因此，很有必要研究数据财产权与个人信息权、隐私权的法律关系和法律规则。

第一，数据财产权与隐私权保护的问题。数据资源的价值在于数据的使用和挖掘，但同时也给数据资源所有者带来隐私泄露的巨大风险。“现代科技的发展使得很多信息都以数字化的形式得以呈现，并成之为信息财产。”[5]然而，数据资源包含的个人信息和隐私内容很容易被滥用或者被侵权。尽管个人信息权和隐私权存在重合部分，但个人信息权强调个人对自身信息的使用而隐私权更为强调信息被侵犯的事后救济。在隐私权方面，如果在数据资源的采集、储存和清洗中去除隐私信息后，数据财产权将较少涉及个人隐私权利；相反，如果并未去除个人隐私信息则涉及到隐私权保护问题。第二，数据财产权和个人信息权的法律定性。数据财产权与个人信息之间的法律关系界定一直是理论研究的难点。在《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》中数据资源被定性为“电子信息”。《民法总则》在个人信息和数据的关系上显得较为暧昧，如《民法总则》第111条和《民法总则》第127条的规定。尽管《民法总则》第127条对数据、网络虚拟财产有着明确规定，但是数据和个人信息的法律定性存在复杂性和较大分歧。“一方面，立法一开始就意识到个人信息和数据资产的区分性；但是另一方面，却就如何确定二者的法律利益关系存在严重分歧。”[6]65《网络安全法》第22条第3款规定：“网络产品、服务具有收集用户信息功能的，其提供者应当向用户明示并取得同意；涉及用户个人信息的，还应当遵守本法和有关法律、行政法规关于个人信息保护的规定。” 同时，《民法总则》第111条又规定了任何组织和个人获取和使用个人信息的基本规则，例如应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息。因此，从上述法条的立法表达和法律内涵来看，个人信息权与数据财产权之间存在着较大的区别，即个人信息权属于人格权的组成部分而数据财产权则属于财产法的组成部分。

(二)数据财产权交易的法律限制

在互联网应用的早期，数据资源的综合应用并未引起政府、企业和个人的足够重视，而仅仅被视为社会公共利益。然而，互联网的经济活动日益活跃，带来了数据资源交易的经济价值。网络购物记录、网页浏览痕迹、电子邮件发送等涉及个人信息和隐私权利的民事行为被数据运营商控制和处理。在公法意义上，数据资源的保护和利用主要在于信息社会的合理构建和有效防控网络信息危害；在私法意义上，数据资源的使用和保护主要立足于人格权保护。因此，有必要对数据资源交易活动进行规范和约束。“综合表现为一套严格的人格权保护以及相应严格的信息活动行为规范，严格规制对个人信息的制造、收集、控制和传播等活动。”[6]70因此，在数据资源法律规制上存在四种基本方式。第一，以隐私权来保护数据资源。隐私权关系到人生活的尊严和价值，因而收集、使用和处理个人数据资源需要顾及隐私权利，否则容易侵犯民事权利。第二，以个人信息权来保护数据资源。个人数据资源属于个人信息权的一部分，属于人格权保护的重要内容，因而在采集和使用中需要征得个人信息权主体同意。第三，以知识产权来保护数据资源。以专利、商标和外观设计等知识产权的法律规则来保护数据资源的财产权利。第四，以财产权来保护数据资源。数据资源的所有者有权控制对其数据资源的收集、使用和处分。在数据资源的制度设计上，需要在去个人信息和隐私信息的基础上构建财产规则。“可以打破私权利社会的观念和制度束缚，发展出更高效和合理的个人数据信息规制制度。”[7]117由此，《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第1条规定：“任何组织和个人不得窃取或者以其他非法方式获取公民个人电子信息，不得出售或者非法向他人提供公民个人电子信息。”在数据财产权交易中，凡是涉及到个人信息和隐私权的数据财产权交易需要进行严格限制，质言之，即数据财产权交易需要得到数据所有者的同意。

(三)数据财产权交易的法律规范缺失

在现有法律法规体系中，涉及数据资源确权和数据交易的法律规范处于缺失状态。尽管《民法总则》将数据作为民事权利的组成部分，但在数据资源商业交易中，数据资源所有权、数据资源采集权、数据资源使用权、数据资源隐私权、数据资源处置权、数据资源安全体系和数据资源管理体系等相关法律规范和标准规范缺失。《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第2条规定：“网络服务者和其他企业事业单位收集、使用公民个人电子信息，应当公开其收集、使用规则。”该规定也仅仅对数据资源(个人电子信息)做出原则规定，而缺乏对数据财产权的相应规定。美国采用隐私权保护来处理数据资源所形成的财产关系。在制定信息隐私和法律中，美国政府尽力在信息资源流通和隐私权利保护之间做到平衡。“一是促进信息利用，使政府利用个人信息合法化；二是限制政府权力，防止行政机关滥用个人信息，侵犯隐私。”[8]因此，在处理个人信息保护中，引用判例法对隐私权保护的法律规则来规范数据利用和法律地位。“同时根据网络信息实践开展的实际需要，进行一定的变通，以更加务实地调整用户和网络经营者之间基于个人信息的利益关系，并由此认定网络经营者接触、收集或者处理个人信息的行为是否构成侵权。”[6]66在政府数据资源开放过程中，数据财产权的共享带来了国家安全和个人隐私安全的问题。“大数据环境下数据开放过程中个人数据的保护越来越成为公众关注的重点。”[9]

四、数据财产权的顶层设计和法律体系

(一)设定数据财产权的主要内容

设定数据财产权的主要内容和构建数据资源的财产权保护机制是大数据战略实施的私法基础。不过，传统财产权法律制度并不完全适合数据财产权的现实状况和综合应用。“财产规则的要点在于，法律明确指定了法益的归属，并且允许法益的私人转移，但是将法益转移的唯一合法方式限定为：自愿交易。”[10]因此，在数据财产规则设定下，数据财产权交易需要交易双方在市场机制下自愿定价。因为数据资源本身并不具有形体，所以数据财产权不属于有形财产权的范畴。数据财产权也不属于知识产权的范畴，因为知识产权只能涵盖数据中的特定类型数据，并且无法包含所有的新型数据资源类型。在现行制度规范下，数据资源往往通过协议或者合同方式成为法律调整对象。在商业交易中，大量的数据资源通过协议方式进行生产、采集、清洗、加工、储存、分析和处理。仅仅依靠债权方式来保护数据资源的现实交易并不符合数据产业的发展方向，因而需要确认数据资源的财产权利和被侵权的法律救济方式。事实上，虚拟货币、虚拟财产等法律问题均源于法律对数据资源规定的缺位，因而合理地区分个人信息和数据资源是正确设定数据财产权的重要理论基础。与人格权相关的信息(如隐私信息、遗传信息)可在人身权中进行规范和保护；与知识产权相关的信息(如著作权、专利权、商标权)可在既有法律规定中进行规范和保护。不能纳入人格权和知识产权的数据资源，则可专设数据财产权来保障数据提供者、数据采集者、数据处理者和数据分析者的相关财产权利。在此基础上，数据财产权的主要内容可以明确界定为数据资源所有权、数据资源采集权、数据资源使用权、数据资源被遗忘权、数据资源隐私权、数据资源处置权等权利。此外，当数据产业发展到一定阶段，还必须考虑设定数据财产权的公开使用制度以及强制许可等反垄断的法律规则。

(二)数据财产权：所有权、使用权的合理配置

从法律上设定数据财产权的重要价值在于确定数据资源所有权和数据资源使用权的法律规则的有效配置。从类型化的角度，数据资源所有权可以区分为原始数据资源的所有权和加工数据资源的所有权。第一，原始数据资源的所有权。原始数据资源的所有权主要是由普通的自然人、法人和非法人组织拥有或形成的原始数据，如家庭住址、生活线路、位置信息、消费行为、上网记录、社保数据、交通违章数据。通常，此种数据资源与普通的自然人、法人和非法人组织具有密切联系，并可能存在大量隐私数据。自然人、法人和非法人组织的原始数据资源的所有权需要法律赋予法律救济方式，包括民事救济方式、行政救济方式和刑事救济方式，如隐私权、被遗忘权和侵犯公民个人信息罪。第二，加工数据资源的所有权。加工数据资源的所有权则主要是由专业采集、流通和交易数据资源的自然人、法人和非法人组织所拥有。在原始数据资源所有人同意的前提下，原始数据资源所有权人享有的数据资源被专业的大数据公司或者相关的自然人主体进行分析和整合后就形成了加工数据资源的所有权。从商业交易现状看，加工数据资源的所有权是数据财产权经济价值的重要体现，因而数据财产权中最为核心的组成部分便是加工数据资源的所有权。

在加工数据资源所有权基础上，数据资源使用权成为数据资源商业交易的基本形式。第一，数据资源使用权与商业交易。与传统物权和知识产权不同，数据资源的使用权需要确保商业交易的合法性、正当性、营利性和公众使用的开放性。商业交易的合法性、正当性和营利性可激励数据资源的收集者、控制者和处理者尽最大努力收集、流通和开放数据资源。以贵阳大数据交易所交易规则为例，在数据资源交易中数据买卖双方要保证数据所有权合法、可信和不被滥用；数据资源交易不是底层数据而是数据清洗、建模和分析的结果。第二，数据资源商业交易的基本原则。《贵州省大数据发展应用促进条例》第18条规定：“数据资源交易应当遵循自愿、公平和诚实信用原则，遵守法律法规，尊重社会公德，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”因此，在进行数据资源使用权的商业交易时，还需要将数据资源被遗忘权、数据资源隐私权纳入交易规则和法律体系以保证个人信息和隐私权的安全。

(三)完善数据财产权的交易机制

在数据财产权交易中，健全的数据财产权交易机制是保证数据资源得以有效实现最大化价值的制度基础。第一，交易机制和定价机制。在数据资源隐私权利保护和数据交易法律规范日趋成熟的前提下，数据财产权交易机制和定价机制将促使数据资源交易行为更为规范和科学。因此，需要构建大数据的市场化交易机制和定价机制。国务院在《促进大数据发展行动纲要》(2015)中提出：“开展面向应用的数据交易市场试点，探索开展大数据衍生产品交易，鼓励产业链各环节市场主体进行数据交换和交易，促进数据资源流通，建立健全数据资源交易机制和定价机制，规范交易行为。”在大数据时代，大数据财产权交易机制可突破信息孤岛和信息壁垒，从而有效整合数据资源并实现其经济价值。第二，交易平台建设。《促进大数据发展行动纲要》(2015)还提出了发展医疗健康服务大数据、社会保障服务大数据、教育文化大数据、交通旅游服务大数据等数据类型。尽管全国各地都开始建设大数据交易中心或者大数据交易平台，但是客观地看，数据财产权交易机制仍处于探索阶段，因而完善的数据财产权法律制度是数据资源交易的法律基础。在此基础上，数据资源交易需要构建信息系统互联互通和数据资源共享的基本标准和共享平台，如《贵州省大数据发展应用促进条例》第19条规定：“数据交易服务机构应当具备与开展数据交易服务相适应的条件，配备相关人员，制定数据交易规则、数据交易备案登记等管理制度，依法提供交易服务。”第三，构建行业规范。在法律制度尚不完善的背景下，行业组织或者数据交易所的交易行为规范和标准就成为数据财产权交易的制度规范，如华中大数据交易所制定的《大数据交易行为规范》。

(四)构建数据财产权的法律监管和共享机制

在享受大数据交易带来的便利时，必须意识到行政机关和行业组织对数据财产权商业交易法律监管的重要性。第一，数据控制者和处理者需要取得原始数据资源所有者的同意或者许可。采集和处理个人数据需要具备合法理由，如取得原始数据资源所有权人的同意并有效保护数据资源控制者和处理者的合法财产权利。对此，《欧盟数据保护通用条例》(以下简称《条例》)加强了对数据控制者和处理者的法律监管和法律责任。“数据处理者的违规行为同样将受到《条例》规定的严格处罚，数据监管机构扩展的监管权力也同时适用于数据处理者，包括进入数据控制者的工作场所、发布警告、发布数据处理禁令等。”[11]当然，用户自己也可以向数据处理者和数据控制者(如错误指令是数据控制者造成)要求经济赔偿。第二，健全数据资源的安全保障体系。《网络安全法》第10条要求：“建设、运营网络或者通过网络提供服务，应当依照法律、行政法规的规定和国家标准的强制性要求，采取技术措施和其他必要措施，保障网络安全、稳定运行，有效应对网络安全事件，防范网络违法犯罪活动，维护网络数据的完整性、保密性和可用性。”数据采集、存储、清洗、开发、应用和交易应当加强对涉及个人隐私、商业秘密、公共安全和军工科研生产等领域的安全评测和风险评估。因此，需要构建数据资源安全保护制度并定期开展风险评估和制定应急预案；数据资源安全保护制度应当建立政府数据安全工作领导机制。因此，“在立法手段上，应当由作为公权力机关的政府专门机构对个人数据信息的适用进行监管”[7]131。第三，建立公共数据资源的共享机制。《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)提出：“引导各类社会机构整合和开放数据，构建政府和社会互动的信息采集、共享和应用机制，形成政府信息与社会信息交互融合的大数据资源。”政府数据资源公开应当成为政府部门和社会组织保护公共安全、公民人身、财产安全以及社会治理法治化的重要手段。在大部分情况下，基于政府公共数据资源所产生的数据财产权应当由全社会共享并被公众免费使用。与此同时，公共数据开放负面清单制度要求政府公共数据应当向全社会公开。除法律法规有规定或者涉及国家秘密的情形，公共数据开放的负面清单应当列明具体项目。此外，从国际上对数据公开来看，《开放获取公共资助研究数据的宣言》(2004)和《开放获取公共资助科学数据的原则和指南》(2007)均提倡公共资助的数据开放获取机制。

(五)数据财产权的立法建议

尽管全国各地都大力推进数据资源的交易和保护，但是地方立法(如《贵州省大数据发展应用促进条例》)尚不能统一全国的数据资源的确权、开放、流通、交易和共享等法律制度。因此，在智能化和法治化的时代，数据资源保护和数据财产权需要制定统一的法律法规方能实现统一规制。第一，数据资源财产权利确权和交易的立法规划应当建立在有效保护数据财产权的法治理念和确立数据财产权的法律概念的基础上。事实上，大数据和数据产业的良好发展需要建立在数据资源确权和清晰的产权基础上。在经济社会变迁中，法律制度创新和法律理念更新往往都是建立在生产方式和交易方式的改变或者是新型社会经济关系出现的基础上，尤其是关于财产权的规则体系和合同交易规则。“当前我们正置身于大数据时代，这一时代因为互联网和数据技术的飞速发展，导致数据经济突如其来，使得我们面临法律创制的重大挑战。”[6]76第二，建议制定和完善数据财产权制度和产权保护制度以及数据财产交易规则的统一立法，尤其可考虑专项立法的模式。其实，《民法总则》第127条关于数据保护的立法技术为专门制定数据资源权利保护和综合应用的法律法规做了提前准备。《民法总则》第111条和第127条的法律规则对个人信息、数据财产和网络虚拟财产做出了基本区分。“在区分规范个人信息与数据和网络虚拟财产的基础上，简单地做出了开窗式的立法授权规定，从而预留下了继续研究的巨大空间。”[6]65因此，可以考虑先在数据专项立法中明确设定数据财产权及相关法律制度。

五、结 语

在大数据时代，数据资源被视为基础性的生活资料和市场要素，成为财产权利的重要组成部分。因为数据资源具有可复制性、稀缺性、真实性以及价值的不确定性，基本满足了财产权利构成的基本要素，所以可以被纳入财产权的客体范围。因此，研究数据财产权的理论基础和法律框架符合数据资源交易安全的现实需要，也符合相关组织和个人的财产权利保障诉求。自然人、法人和非法人组织等民事主体产生的数据资源呈现指数级增长的情形，但涉及数据资源财产权利保护的法律法规却不能满足数据资源的市场交易和法律监管。因此，数据资源的采集、存储、清洗、开发、应用、交易和确权应当在统一的法律框架下进行。在大数据时代，尤其是在数据资源管理和规划上，政府更应体现法治化和专业化水平。在数据资源立法上，应当考虑在专项立法中将数据资源作为财产权客体进行明确规定。因此，有理由相信，在完善的数据产权保护法律制度基础上，数据资源的采集、清洗、开放、流通、交易和共享制度将为经济社会发展带来数据驱动力。