论行政行为成立与合法要件价值取向研究

黄南铨

摘要：全国人大常委会分别于2014年11月1日、2017年6月27日对《行政诉讼法》分别进行了不同的修改。其中第六条明确规定：人民法院审理行政案件，应当核查行政行为的合法性。行政行为的成立并不等于行政行为合法，它仅是启动行政责任的基础条件，《行政诉讼法》正是通过对各种行政行为的合法性约束来规范和调整各种行政关系。行政行为的成立是行政行为合法性评价的基础，是实体法约束的问题，行政行为成立后该行政行为是否合法，是从诉讼程序方面对其所做的价值取向判断，故研究行政行为成立与合法性要件的价值取向有利于规范各种行政行为，有利于推进行政机关依法行政。

关键词：行政行为成立；合法要件；价值取向

在司法实践中，行政行为是否成立，是审理行政案件的前提。行政行为成立后，是否适当是法院认定环节的重中之重，适当的行政行为是否具有法律效力，还必须进一步的审查判断，不能简单地按传统的思维习惯来下结论。一部分行政行为貌似合法，但却违背常理，有些行政行为看似违法，但其具有一定的合理性。故对于行政诉讼案件，无论是法官、行政机关、行政相对人均应当围绕行政行为合法性构成要件举证、质证、认证、结论。

一、行政行为概述

（一）西方国家对行政行为的定义

由于各国的政治、经济、法律等文化背景不同，导致人们对行政行为的认识不同，甚至于同一国家在不同的历史时期会作出不同的解释。

法国，传统意义上的行政行为被称为“Acte Adminisrtatif”，指行政机关在具体的行政管理活动中作出相应的处理决定。在本质是行政相对人必须服从行政机关单方面的的处理、决定和命令 。

德国借鉴法国对行政行为的定义，指出行政行为是公共行政机关根据公法或私法产生的行政措施，主要针对具体行政行为产生法律效力。基本特征：一是针对具体事实的行为；二是行政机关作出的行为；三是具有外部法律效果的行为。

英国和美国为代表的英美法系对行政行为没有明确的定义，绝大部分学者只研究國家行政机关行使权力的范围和行使权力的程序是否符合法律规定。市民更多的是关心和注意行政机关的行政行为是否与国家规定或授权的这个机关、机构的基本职责和法定职责相互吻合，是否在按照法律规定的有关程序行使行政行为。概括起来说，英国对行政行为的定义归为两类：一是行政行为；二是决定命令。对行政行为来讲更多的是指一种状态或结果，是指事实行为。决定命令当然包括类似于中国的具体行政行为和抽象行政行为。美国对行政行为的定义在学术上非常抽象，即是行政管理活动的概括性范畴，是代表着行为主义在政治、行政上的应用 。在行政法领域更多是倾向于具体行政行为。

（二）中国学者对行政行为的定义

对中国学者来讲，行政行为的定义主要是借鉴法国和德国对行政行为的概念，结合中国国情，得出行政行为的定义。

追根溯源，我国的行政行为在不同的历史时期，其定义的内容也不完全一样。但我国对行政行为的权威性定义源于最高人民法院1991年6月11日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见〈试行〉》（以下简称《意见》），该意见首次对具体行政行为的定义做出了起源性的解释：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

通过对不同国家对行政行为定义的比较发现：法国对行政行为的概念主要在于确定行政诉讼的受案范围，德国对行政行为的定义既解决受案问题，也解决审理问题。英美法系国家就没有行政行为的定义，他只是规定解决问题的方法、案例、判例，主要保障权利的实现，无需准确定义。我国对行政行为的定义采用的是技术性概念，就是为完成特定的目的而形成的概念。随着国家职能的变化、社会的变化，行政行为定义内涵、外延均发生变化，故行政行为的定义会随之而变。

二、行政行为成立的形式构成条件

行政行为是行政机关根据法律、法规的规定，依法对行政相对人作出的具体行政决定的行为，行政行为一经作出，即产生法律效力，产生了法律效力并不等于行政行为就具备法律规定的合法性。行政行为必须具备法律规定的合法构成条件的同时才具有合法性。

行政行为产生法定的法律效力的前置条件，一定是在行政行为成立的基础之上，否则皮之不存，毛将附嫣？故行政行为的成立，是指行政行为的形成或作出，即行政全能开始发生效力。通常而言，行政行为的成立一般情况下应当符合以下形式构成要件。

（一）作出行政行为的行政机关

行政行为的作出机关应当是具有国家法定行政职权的国家行政机关或者法律、法规授权的其他组织或事业单位。

（二）行政机关的主观构成要件

行政行为的产生虽然是以行政单位的名义作出的，但其本质上还是行政执法人员经过主观分析后得出的处理决定，仍然是体现国家的意志、体现行政机关的意志。机构没有主观思维，都是通过执法人员依托行政机关这个合法的载体表达出主观构成要件。不管行政机关作出的行政决定、行政处罚行为是否合法，对行政行为的成立不产生任何实质性的影响。

（三）行政行为的客观构成要件

行政机关作出的行政行为有可能是合法的，有可能是非法的，但行政行为的成立不会追究其合法与否，只要行政机关客观上作出了行政行为，即体现了行政机关的行政行为。换言之，行政行为的合法与否不影响行政行为的成立。

（四）行政行为的法律后果构成要件

行政行为作出后必然产生一定的法律后果。行政相对人收到行政处罚决定书后，有可能服从处罚决定，有可能申请行政复议或提起行政诉讼。所以，行政行为一经作出，行政机关和行政相对人的法律关系就必然会发生改变，行政相对人的权利和义务必然会由此受到较大的影响。

综上，行政行为的形式构成要件足以说明：行政机关虽然作出了行政行为，但该行政行为不一定符合法律规定，不一定具有法律效力。只有符合对应的行政法律、行政法规的相关规定，行政机关作出的行政行为才能被确定为行政行为是合法的。

三、行政行为的法定构成要件

通常来讲，行政行为的法定构成要件是指行政行为合法成立生效所必须具有的最基础的条件，或者说应该具有的基本要素 。行政行为合法构成要件因不同的行政法律、法规其规定的行政行为的具体类型存在差异，部分行政法规、规章，虽然都由国务院颁布，但该行政法规的起草单位却不一样，代表不同的部门，所以对同样的违法行为，合法要件却各有不同。行政行为的合法性构成要件具体包括。

（一）行政机关主体必须合法

行政机关的合法性主要是指作出行政行为的组织必须具备行政主体资格，能够独立的以自己的名义作出行政行为，并能够独立的承担相应的法律责任。合法的行政机关具体说来包括：行政机关主体合法、授权或委托的组织合法、处理公务的工作人员身份合法。

（二）行政机关的权限必须合法

即行政主体必须在法定的行政职权范围内作出，行政机关作出行政行为必须在法律规定的职权范围内依法作出，超越法律规定的职权作出的行政行为不具有合法性，在行政复议或行政诉讼中将承担不利的法律后果。

（三）行政行为的内容必须合法

具体来说行政行为的内容合法包括以下六个方面：行政行为所确定的权利义务必须符合法律、法规、社会公共利益以及贯穿于整个法律的基本原则；行政行为的合法性必须有法律法规的授权依据，不得违反法律、法规的效力规范、层次规范；对具体行政行为自由裁量权必须符合法律、法规的规定和裁量的幅度，必须符合法规的立法宗旨和基本目的；行政行为必须符合比例原则；行政行为的内容必须充分明确，让行政相对人对行政行为能够充分理解，不产生误解；行政行为的结果在法律上、现实上必须具有履行的可能性。

（四）作出行政行为的基本程序必须合法

程序公正是实体公正的基本保障，程序不公正，实体权利根本得不到任何保障。故行政诉讼法规定的基本程序就是实施行政行为应当经过基本步骤、时间顺序、具体的方式等。

四、行政行为成立的构成要件与合法构成要件的价值取向

（一）行政行为成立要件与合法要件分类的必要性

行政行为是否有必要分为成立要件与合法要件，分类学术界一直争论不休。相当一段时间来，学术界均认为两者之间没有区别。但随着社会的发展，不断涌现出一些新观点，即行政行为必然存在合法性问题。将行政行为成立与合法混同必然导致。

1. 具体行政行为均指合法行为，该观点导致行政诉讼审查行政行为的必要性与合法性形同虚设。

2. 违法行政行为超越法律管辖范畴，被排除在法律之外，是典型的政策效力高于法律法规的表现。

3. 事实上否定了具体行政行为的公定力，换言之否定了行政行为主要是维护公共利益的需要，只要做出行政行为，不管是否合法，均推定为合法，而且必须付诸实施。鉴于此，笔者提出对行政行为要件分为两类，即行政行为的成立要件与合法要件。

（二）行政行为的成立要件与合法要件价值取向

1. 性质方面的价值取向。笔者认为《合同法》中关于合同成立与生效的规定可以借鉴，虽然《合同法》属于私法范畴，行政法属于公法范畴，但行政行为的成立与合法却与合同成立与生效的法学原理完全一致。行政行为的成立是一个事实状态的判断问题，它着眼于行政行为的事实状态是否发生或客观存在。行政行为的合法是一个法律价值判断问题，它着眼于已经形成的行政行为是否符合法律规定或符合法律精神、法律指导原则。

2. 评判标准和依据的价值取向。行政行为的成立要件与合法要件评判标准和依据的价值取向不同。前者是对行政行为的成立标准所作的外部表征描述，旨在解决具体行政行为与其他相近的非具体行政行为的区别，为行政相对人提起行政诉讼是否符合法院立案标准做依据。后者是界定合法行政行为的标准和依据，是法院對行政诉讼案件评判的依据，是法律对行政行为是否合法最低要求的描述，是法院认定行政行为合法与违法的准则，是法律人和司法机构掌控法律价值评价标准。

3. 二者存在的逻辑顺序不同。行政行为的成立认定在先，行政行为的合法判断在后。行政行为的成立是审查行政行为合法性的基本前提条件，行政行为合法性的认定则是行政行为成立的最终价值取向。没有行政行为成立的前提条件，则不存在行政行为合法性审查价值。

五、结语

行政行为的合法性审查实际上就是对行政行为是否符合法律规定的实体法上的审查，对行政行为是否合法作出判决是程序法上的问题。从法律层面来说，行政行为的合法性需要通过具体的实体法加以判断，判断的结果成为诉讼法上裁判的依据。在具体的司法实践中，笔者认为不能机械地根据实体法来判决行政行为成立的合法性，我们应当根据行政行为合法性的价值取向对行政行为的合法性作出准确判断，这样更有利于促使行政机关依法行政。

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（作者单位：四川建筑职业技术学院）