高校建设工程管理审计初探

李 舒 金 晶

(武汉大学审计处，湖北 武汉 430000)

1 高校建设工程管理审计的内涵诠释

高校建设工程普遍具有周期长、环节繁多、涉及专业多等特点，所以出现问题的可能性很大，容易造成经济损失。

开展建设工程管理审计是新时期对高校内部审计部门提出的新要求，也是高校工程审计转型的一次有益尝试和变革。建设工程管理审计是依据国家的方针政策、法律法规、相关技术经济标准和管理规范，对建设工程的建设活动、经济活动以及内部控制进行独立的审查和评价，确定其有关经济资料或经济活动的真实性、合法性、有效性以及相关内部控制的健全有效性，并最终形成审查和评价结论的过程。建设工程管理审计在合理控制建设投资、完善建设工程管理、促进党风廉政建设、提高资源绩效等方面可以发挥重要的作用。

2 当前高校建设工程管理审计面临的问题

综合目前各高校的审计业务开展情况来看，建设工程管理审计存在着经验少、领域广、周期长、法规少、理论研究不充分等问题，需要在工作实践中不断探索、完善。

2.1 法规体系尚不健全、程序规范相对匮乏

长期以来，很多高校的建设工程审计只覆盖到了竣工结算，虽然称作“审计”，但实际工作仅仅为“审价”。2016年12月，《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》(教财[2016]11号)文件出台，对高校开展建设工程管理审计提出了初步指导意见。但是通过对各高校的走访调研，我们发现，目前开展建设工程管理审计的高校几乎没有，大部分高校的建设工程审计业务工作还停留在造价审核的阶段，这种造价审核的工作核心在于“审查”，而没有“评价”。此外，用于指导审计人员开展管理审计工作的相关法规、业务指南和规范指引也比较匮乏，没有可以借鉴和推广的实践经验和模式，这都成为了开展建设工程管理审计业务的“瓶颈”。

2.2 审计定位容易偏离

《审计法》规定，高校审计部门的定位是依法独立行使审计监督权，即审计部门独立行使法定权利，保持其独立性，不受其他人和其他部门的干涉。在建设工程审计作业过程中，由于种种现实原因，审计人员可能会在主动或被动的条件下行使了处理或管理权，又或者无法正确履行好“监察者”“督促者”的职责，致使审计工作出现越位、缺位、错位的现象。

2.3 审计人员专业技能存在短板

开展建设工程管理审计，对审计人员的业务素质和综合技能都有极高的要求。审计人员不仅需要掌握勘察设计、施工管理、造价管理及财务核算等知识，还要具备良好的沟通协调、分析查证、撰写表述等综合业务能力。然而，目前很多工程审计人员，在造价审核方面还比较专业，但是在其他综合能力方面多有欠缺，还不能适应和满足管理审计工作的需要，从而制约了工程管理审计工作的开展。

3 高校建设工程管理审计内容

《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》(教财[2016]11号)文件中指出，在建设工程管理审计中，要突出内部控制审计、造价审计、招标审计、付款审计等重点。具体内容如下：

内部控制审计：定期对建设工程内部控制的设计与执行情况进行审计，重点关注建设工程归口管理情况、管理岗位设置与职责情况、建设工程各阶段履行基本程序、执行有关政策等业务管理情况、预算和付款控制等财务管理情况。

造价审计：对建设工程各阶段工程造价进行审计，重点关注投资估算、设计概算、招标控制价、洽商变更估价、竣工结算等。内容包括：1)设计变更的审批程序和控制管理审核情况；2)审核工程监理单位及人员的资质和履行职责情况；3)设计变更、现场签证单造价审核成果的真实性；4)审核工程估算、概算、施工图预算、结算、决算的真实性和合法合规性。

招标审计：对建设工程各类招标文件、经济合同等进行审计，重点关注招标范围的全面性、招标文件的完整性、招投标文件与中标合同实质性内容的一致性。内容包括：1)审核招标主体资格和审批手续；2)审核招标申请文件资料；3)审核招标方式；4)审核招标程序；5)审核招标公告、招标文件、招标答疑；6)审核招标清单及拦标价；7)审核投标人资格；8)审核中标人和未中标人的全部投标文件；9)审核开标工作；10)审核评标工作；11)审核定标工作；12)审核中标价格；13)审核中标合同金额；14)审核投标程序；15)审核合同情况。

付款审计：依照合同和项目进展对建设资金拨付进行审计。内容包括：1)审核合同签订程序和依据，是否按招标文件与投标文件的实质性内容、有关承诺签订合同；2)审核合同双方主体资格是否合法；3)审核工程合同文本是否规范；4)审核合同主要条款是否合法、完整、严密；5)审核合同中有关工程造价结算原则是否明确；6)审核工程款支付的依据和审批手续是否完整、规范。

4 管理审计实施

为了推进审计工作转型，适应新常态新形势的要求，将内部审计的职能从“监督型”转向“监督与服务并重型”，助推学校价值提升，笔者所在的单位探索性地开展了建设工程管理审计，并取得了较好的成效。该项目位于某大学内，项目占地面积：14 698 m2，总建筑面积14 986 m2，框架结构，地上5层为图书馆，地下1层为地下车库。具体实施工作如下。

4.1 明确定位、立足实际，确定管理审计内容与重点

为使审计工作更具有可操作性，结合项目的实际情况及此次管理审计的需求，紧扣内部控制、造价、招标、付款重要风险领域，扎实筑牢第三道防线。

内部控制方面：考虑到该项目已由教育部发函批准建设，因此将审计重点放在管理程序是否符合学校及建设管理部门的制度规定，各层级审批手续是否齐全，是否有不作为及越权行为。

造价方面：考虑到该项目结算审核已完成，故将本次管理审计工作的重点放在审核设计变更及现场签证单是否合理、真实，是否存在超出合同范围及内容的项目计入本工程造价的问题。

招标方面：重点审核招标文件范围是否全面、完整，投标文件是否响应招标文件要求，合同签订的内容是否与招标文件和中标单位投标承诺实质性内容一致。

付款方面：重点审核工程款支付是否按合同约定时间节点、金额支付，支付审批手续是否完备，是否存在超付工程进度款的现象。

4.2 技术和管理有机结合，协同组建审计组，夯实工作基础

为有序、优质、高效开展审计工作，在项目正式实施前，审计处邀请所有在库造价咨询公司制定审计实施方案，通过方案比选，选定了一家具有较高专业胜任能力的造价咨询公司承担此次工程管理审计工作。同时，审计处内部指定一名项目负责人，组建管理能力和业务能力并重的审计组。审计组在项目实施前，详细了解了项目基本情况，广泛收集了相关法律法规，精心制定了《某大学管理审计实施方案》，为后续的审计流程确定、审计表格设计、审计项目实施以及对审计发现问题的定性和归类奠定了基础。

4.3 完善流程，创新工作方式方法，提高工作效率

为了更高效地编制审计工作底稿，客观、准确地做出审计评价，在审计实施过程中，审计组主要采用调查表法及审计调查法开展审计工作。如编制《图书馆工程内部控制审计、招标审计、造价审计、付款审计需要提供的资料清单》《图书馆工程基本建设程序审计问询函》《图书馆工程内部控制审计、招标审计、造价审计、付款审计评价表》等，通过审阅各种资料文件、现场核对、向有关单位查询等，完善表格内容。通过填写以上表格，真实完整地记录了审计人员实施审计的全过程轨迹，便于审计人员对收集到的证据加以分析、鉴定和汇总，为编制审计底稿和撰写审计报告打下了坚实的基础，做到了过程有记录、内容有依据、结果有报告。

4.4 严格执行三级复核制度，实现人力和信息共享，把控审计质量

为了保证审计工作质量，审计处领导小组定期检查审计工作情况，复核咨询机构提交的审计结果，聚焦审计过程中发现的问题。处领导、室主任、项目负责人通过召开“列提纲”“定基调”“改细节”三阶段项目汇报会，结合审计实施方案及相关证据，始终遵循“评价什么、审计什么”的原则，重点研究审计工作的整体框架、审计发现的问题、审计评价及审计建议，坚持审深审透，同时保证问题分类合理、审计评价准确、审计建议可行。此次管理审计工作，共发现问题13条，其中内部控制方面发现问题5条，招标方面发现问题6条，造价方面发现问题2条，提出了审计建议5条，审计建议针对性、可操作性强。

4.5 持续跟踪，注重整改落实，切实将审计成果用到实处

在审计报告送达被审计单位后，审计组积极跟进整改落实情况，切实发挥以审促改、以审促建作用，督促被审计单位对审计发现的问题进行整改落实。项目管理部门认真研究审计报告，并以此为契机，制定完善了相关制度，进一步规范招标管理、合同管理、设计质量管理、强化制度执行，审计整改工作取得了较好的效果，树立了“防范胜于查处，监督寓于服务”的审计形象，实现了加强风险管理、健全内部控制、提高资源绩效相互促进、同步提升的目标。