中外水电工程征地移民技术标准对比及应用衔接研究

李湘峰，魏 鹏，朱 建，李贵兵

(1.水电水利规划设计总院，北京 100120；2.中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司，湖南 长沙 410014；3.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122；4.中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，北京 100024)

目前，中国在全球水电建设中越来越多地扮演着“领跑者”角色，成为推动世界水电发展的重要力量。截止到2017年底，我国国内已建水电总装机容量超过3.4亿kW；同时，我国还承建了大量国际水电工程。经过多年的实践，中国水电已形成包括规划、设计、施工、装备制造、输变电等在内的全产业链整合能力，并按照覆盖工程建设全生命周期的理念建立了完善的技术标准体系。但是，中国水电技术标准在国际上的影响力还不够；尤其是水电工程征地移民方面的技术标准在国外应用率更低，技术标准已成为我国水电工作对外技术交流和参与国际市场的主要瓶颈之一。为适应新时期国际国内水电工程建设需要，并学习分享国内外征地移民安置方面的技术经验，有必要对我国水电工程征地移民技术标准与国际金融机构、国外典型水电开发国家征地技术政策进行对标分析，通过分析彼此之间的差异点和相通点，研究技术标准和政策应用衔接的可能性，从而形成一套即适合于我国国情，也符合国际水电工程的征地移民技术标准。

1 征地移民标准现状

根据《中华人民共和国土地管理法》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等国家法规政策，目前我国已按照覆盖工程建设全生命周期的理念建立了水电工程征地移民技术标准体系，计划形成技术标准28项。截止到2017年底，国家行业主管部门已先后颁布施行《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》等技术标准13项，基本涵盖了移民安置规划设计、安置实施、电站运行维护阶段主要工作内容，其他15项也正在制定或者计划制定过程中。

国际上，针对利用国际金融机构融资的项目，目前影响范围较广的征地移民及社会评价标准主要包括赤道原则，世行、亚行、亚投行、泛美银行、非洲开发银行等国际金融机构政策及操作手册，IFC(国际金融组织)绩效标准以及国际水电协会(IHA)-水电可持续性评估规范(HSAP)。

通过收集国外各大洲典型水电开发国家征地移民政策及工程案例发现，水电工程征地移民行为纳入社会评价或者环境影响评价处理范畴，征地移民政策及标准主要以采用本国征地、环境等方面的法规政策为主，重点关注工作程序、公众参与、环境影响等内容；而缺乏具体的征地移民相关技术标准，即使部分国家出台了相应技术标准，也仅仅是独立的标准，未形成完整的标准体系。如，东南亚地区除老挝制定了《开发项目移民安置补偿技术导则》一项具体技术标准外，没有其他具体的征地移民技术标准。

2 技术标准关注内容及技术要求对比分析

通过收集国际金融机构和国外典型水电开发国家有关征地移民政策及技术标准资料，并与我国水电工程征地移民技术标准进行对比分析，两者差异和相通点主要表现在以下几个方面：

(1)关注点各有侧重，我国技术标准体系更加完善。国际金融机构征地移民政策以影响评估、移民安置行动处理原则为主，缺乏具体的技术指导标准；国外典型水电开发国家由于征地工作以市场运作为主，在开展征地及社会评价工作时基本上以贯彻本国法规政策及多边银行政策为主，并无完整的规划设计技术标准体系。在工作中比较注重许可程序和公众参与方面，轻具体技术要求；比较注重实物一次补偿，而轻移民安置规划和后续发展规划。目前，我国覆盖水电站建设全生命周期的水电工程征地移民技术标准体系已经形成，关注点相对均衡；既包含对工程建设前期规划设计的法律法规和技术标准，也包含移民安置实施、运行期方面的法律法规和技术标准；既包含农村、集镇、移民工程建设项目、库底清理、环境保护和补偿费用概(估)算等建设征地各处理对象方面的技术标准，也包含工作程序、组织分工、监测评估、后期扶持等方面的技术标准。

(2)移民安置规划原则和基本内容具有相通性，另外我国还注重移民的后续发展。在移民安置规划原则方面，我国与国际金融机构和国外征地移民政策有一定的相通性。如，2016年世界银行新颁布的环境和社会框架明确提出“努力协助移民改善，或者使他们的生计和生活水平切实恢复到搬迁前的水平或项目实施前的普遍水平，以较高者为准应”的要求，巴西、日本、美国等国家通过市场评估行为给予补偿也体现了按现状水平予以补偿的原则。这些原则与我国水电征地移民技术标准制定的基础，即遵循《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中明确的“使移民生活达到或者超过原有水平”基本原则是一致的。对避免或减少移民、补偿财产损失、通知并与受影响人协商、信息公开、保护当地社会文化、协助脆弱群体、足够的预算、实施安排与工程进度协调、实施过程的监测评估等，均是各方关注的重要内容。我国水电工程建设征地移民安置工作建立在开发性移民的基础上，通过前期补偿安置与后期生产扶持的办法妥善安置移民，并强调可持续发展，这是我国水电移民工作的重要特色。而国际金融机构和国外其他国家无后期扶持相关政策规定。我国从20世纪80年代起就陆续出台了加强后期扶持工作的法规政策，并以国务院法规《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的形式明确了“采取前期补偿、补助与后期扶持相结合”的移民安置工作思路。尤其是近年来，按照贯彻共享新发展理念，坚持水电开发与促进地方经济社会发展和移民脱贫致富相结合，建立健全移民、地方、企业共享水电开发利益长效机制的要求，开展了移民安置后续发展工作的研究和推动工作，并着手启动了《水电工程移民后期扶持规划编制规程》《水电工程移民安置后续工作技术导则》《水电工程建设征地移民安置后评价导则》等技术标准的制定工作，成效显著。

(3)在影响范围界定方面国际金融机构和国外考虑更加宽泛，我国标准技术性更强。影响范围界定国际金融机构标准更为宽泛，更加强调一些非原住居民的权利。例如，在影响人口范围界定方面，世行标准定义范围更广，将搬迁人口、生产影响人口，甚至因为工程间接原因导致的社会生活、社会关系丧失的其他人群均纳入移民人口处理。同时，由于影响范围定义的宽泛，也给影响范围界定和人口认定工作带来很大的难度和困难，在实施过程中的争议较大。老挝和巴西在划定水库淹没影响区范围时，采用正常蓄水位外延一定距离来划定；而苏丹在划定水库淹没影响范围时，完全根据设计方所在国标准划定，划定标准不一。而我国的《水电工程建设征地处理范围界定规范》对于建设征地处理范围的界定方法清晰，从考虑移民安全和利益、保证工程稳定运行等方面，结合水文泥沙、防洪标准、施工布置等方面资料分别规范明确了水库淹没区、水库影响区、枢纽工程占地区、城集镇新址占地区、移民工程建设区等区域界定方法、参数和技术要求，通过多年实践证明，具有较为牢固的科学基础。

(4)实物指标调查方面，国内标准技术要求更细化。国际金融机构标准只规定了实物指标调查的基本原则，国外具体国家在开展指标调查时一般按照市场评估行为开展指标调查和评估工作，其调查评估方法一般采用类比法。我国的《水电工程建设征地实物指标调查规范》涵盖实际工作中的实物指标和社会经济调查工作，即明确了指标分类、计量单位及各项调查统计方法，而且结合不同阶段深度分别提出了不同的技术和工作要求，可以适合我国以及国际水电工程实物指标调查、评估兑付要求。虽然如此，我们也要看到我国标准的不足之处。例如，世行对移民人口的认定和人口调查的内容与国内标准有所区别，世行标准强调脆弱人员或脆弱群体的信息要引起重视，以便将来制定有关优惠政策。国内项目虽然在实际调查过程中也会收集建房困难户、低保户的信息，以便为制定安置方案、编制移民概(估)算提供依据，但是国内标准对于脆弱人员或脆弱群体缺少具体标准和明确规定，可操作性不强。

(5)国际金融机构标准更加强调公众参与和协商，国内规划设计标准和方法技术要求更全面。在开展移民安置工作时，两者均认识到公众参与和协商的重要性。例如，在世行的工作程序中，从项目确认到评估阶段是世行项目官员全面介入的过程。尤其在项目准备阶段，在正式评估阶段之前，要求论证避免或减少移民的工程设计方案，进行详细的关于征地拆迁和人员安置问题的深入调查和全面评价。在这些环节中，世行要求建立详细的信息公开、公众参与协商(包括利益相关者、NGO组织等)、申述等机制。我国目前在移民安置规划大纲、移民安置规划报告以及实施阶段也充分征求移民、安置区居民意见以及地方政府意见，但是在开展水电工程项目准备阶段，即可行性研究阶段之前公众参与程度相对较低。在移民安置规划设计具体技术要求方面，国际金融机构标准则只规定了规划设计工作的基本原则。国外典型水电开发国家也缺乏具体技术标准，在开展具体工作时一般交与地方行业管理部门，严格按照行业规定开展建设工作。而我国在开展移民安置规划设计具体工作时，既考虑行业规定及行业规划，也考虑征地移民安置工作特点及技术要求，编制的《水电工程农村移民安置规划设计规范》《水电工程移民安置城镇迁建规划设计规范》《水电工程移民专业项目规划设计规范》《水电工程水库库底清理设计规范》分别对农村、城镇、专业项目的规划设计程序、设计外围条件要求、设计内容构成、勘测设计深度、成果提交要求等做了详细规定。

(6)补偿标准和费用概(估)算计列原则一致，国内标准更细化。补偿标准和费用概(估)算方面，国际金融机构政策，例如世行标准则只规定了概(估)算编制的基本原则，在实际操作过程中，世行的土地补偿标准可以依据工程所在国的法律法规确立，而国外具体国家一般采用类比评估的方法进行补偿兑付；但是在前期缺少费用估算方面的技术标准，从而导致前期费用预测不规范，费用估列不足，实施期间资金风险较大。我国补偿费用测算标准更细化，《水电工程建设征地移民安置补偿费用概(估)算编制规范》就移民安置补偿费用概(估)算编制的费用项目分类、单价确定、工程费用测算、间接费用取值、各阶段费用计算要求等方面做了详细规定，可有效预测或管理控制建设征地费用。

(7)实施过程中均重视监测评估工作，国内标准更详细。监测评估最先在世行移民安置政策得到应用，世行对移民监测和评价包括对移民安置实施过程、移民安置效果和质量的评价要求，技术方面以规定基本原则和要求为主。国外具体国家实施过程中也开展移民安置内部监测和外部监测工作，但缺乏全面的质量、进度、投资、计划控制、验收等方面的规定，没有具体的技术和控制标准。我国移民安置工作在20世纪80年代开始借鉴和推广了这一做法，近年来先后出台了《水电工程建设征地综合监理规范》和《水电工程建设征地移民安置独立评估规范》，对实施过程管理、监督评估、移民验收等方面的具体工作范围、工作内容、工作程序和深度等方面均做了较为全面和具体的规定，技术要求更加详细和系统，操作性更强。

3 技术标准应用衔接建议

经过对标分析发现，国际主要金融机构、国外典型水电开发国家水电工程征地移民工作方面的技术标准以规定工作原则为主，具体工作以执行本国法规政策为主，无完整的规划设计技术标准体系，补偿行为以市场评估行为为主。而我国目前已经建立涵盖水电建设征地移民规划设计、安置实施、后续发展等各阶段的征地移民技术标准体系，可配合国家法规政策较好的提供征地移民技术指导工作。两者之间虽有差异，但也有共同点，如果排除社会经济等外部环境条件，两者之间在很多方面具有一定的互补性，并可供双方相互借鉴应用。

(1)国内外土地所有权形式虽有不同，但征地处理原则、供地模式基本一致。该特性为两者之间技术标准的应用衔接提供了基础。国外土地所有权形式为国有或私有，水电工程建设涉及土地一般以私有土地为主。我国土地所有权形式为国有或集体所有，水电工程建设涉及土地以集体所有土地为主。虽然国外土地所有权形式与我国有所区别，但对涉及的土地都需要进行补偿或置换，其差别主要是实施阶段电站开发单位、地方政府扮演的角色不同。相比较而言，我国政府在实施阶段参与工作较多，而国外政府参与相对较少。在国外主要的征地模式是项目经过前期许可后，由水电站开发单位直接面对移民户对土地及实物进行补偿谈判和兑付，或者经与移民协商沟通后采取置换土地方式进行安置。在我国，水电项目经过核准和审批后，由水电站开发单位在地方政府的实施组织下开展土地征收、补偿和移民安置工作。供地方式方面，国内、国外水电工程征地工作都是电站工程建设任务及投资的一部分，电站开发单位都需要面对征地工作。征地行为均构成两者工程建设的重要内容之一，虽然外部环境不一致，但是内容的一致性为技术标准的应用提供了基础平台。

(2)双方关注内容各有侧重，但可相互补充和加强，在具体工作中也应灵活应用。两者在移民安置规化原则和目标具有相通性，均要求提供可持续性的移民安置规划，实现移民收入超过或达到原有生活水平的目标。我国水电征地移民技术标准在建设征地范围确定、实物指标调查、移民安置规划设计、安置实施监测评估及验收等方面具有明显的技术优势；但现行的技术标准中也有些条款内容是根据我国的国情制定的，考虑到各个国家国情的不同，我国征地移民技术规范在推广过程中应以推动工作为目的，采取融合政策灵活应用。对于技术方法、技术内容和设计深度，以及与人生安全、资源利用等相关的技术性内容应予以推荐。如，水库影响区划定、实物指标调查方法及统计、环境容量分析、基础设施及公共设施规划设计、概(估)算费用测算、库底清理等技术要求内容；对于社会影响评价、公众参与、弱势群体保护、文化传承保护等内容应结合所在国的政策要求予以加强；对于实施组织、工作程序等管理程序性内容需结合工程所在国的国情和法规政策进行适应调整。随着我国水电工程征地移民技术标准在国际水电工程实践中的不断总结完善以及国际间的沟通交流，在以后的技术标准修订过程中应客观公正地吸纳国际先进的工作理念，以更加适应国际水电市场工作需求。