党内法规研究现状及前瞻

魏 艳

(重庆交通大学 马克思主义学院，重庆 400074)

“治国必先治党，治党务必从严，从严必须依规。”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规是党实现自我管制、自我治理的重要依据。加强党内法规比较研究，既是全面推进党内法规制度体系建设迫切需要解决的实践问题，也是中国特色社会主义法治理论迫切需要回答的理论问题。自20世纪90年代学界开始关注党内法规以来，经过几十年的研究，党内法规研究历程先后走过“议题引入、初步研究、理论酝酿和理论形成历程，实现了从政治话语向学术概念的转化，初步形成了党内法规领域的核心概念和基本研究领域”[1]129-130。梳理、归纳丰富的党内法规研究成果，探讨党内法规研究的拓展空间，不仅是进一步深化党内法规理论研究的需要，也是推进全面从严治党和全面依法治国实践的迫切要求。

一、党内法规研究概况

(一)党内法规基本问题

追溯党内法规一词在马克思主义领导人和共产党发展史上的使用情况。马克思主义领导人和经典作家虽然并未正式使用党内法规概念，提出科学有效的党内法规建设路径和模式，但是“恩格斯、马克思、列宁等使用‘法律’、‘纪律’等词，表明马克思主义经典作家对‘党内法规’有了充分认识，已经明确地从‘法’和‘党内’两个维度建构了‘党内法规’的概念体系”[2]。在中国，“中国共产党的领导人毛泽东、刘少奇、邓小平也多次在不同场合提出‘党的纪律’、‘党规党法’、‘党的法规’概念，党的多次会议和多部文件中也明确使用‘党法’、‘党规’或‘党内法规’这类概念，1990年7月31日，中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》将党内法规在党依法治理中的重要地位予以了正式确认，实现了‘党内法规’从一个约定俗成的习惯性用语向规范性称谓”[3]132的转变。因此认为：“‘党内法规’一词并非拍脑袋凭空想出来的。党内法规概念的出现和应用发展是运用法学研究理论研究党建问题的必然产物，是当代依法治国要求进一步扩展和深化法学理论研究的客观需要。”[3]128从而为准确把握党内法规的概念、属性和定位提供了基础。

关于党内法规的性质，学界众说纷纭，意见不一。主要代表观点有三：一是软法论。该观点以是否运用国家强制力保障实施为标准，将所有的法规范分为硬法规范和软法规范，认为党内法规作为党组织制定并实施的法规范，是社会法和软法，而不是国家法和硬法。有学者提出，党内法规不完全是社会法和软法，同时具有一定的国家法和硬法的因素,属于“坚硬的软法”，该观点亦在软法论的框架内。二是超越“软法”论。持该观点的学者认为，“党内法规是与国家法律并行不悖、相辅相成的法规范，对推进依法治国和依规治党有机统一、推进党和国家治理体系和治理能力现代化具有非常重要的作用，因此不能将党内法规视为软法”[4]，主张“应在法治体系的视野里探析党内法规问题，丰富其学理支撑”[5]。三是党内法规双重属性论。施新州认为：“党内法规既具有法属性也具有政治属性，既是法律又是政策。党员管理类党内法规社会属性强，政治管理类党内法规的政治属性鲜明。”[1]130-134屠凯则从党内法规制定者、施行者在国家中的地位出发，认为“党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重属性的规范性文件”[6]。

关于党内法规建设的意义，学界代表观点有两个：一是从增强依法执政能力的角度强调党内法规建设的重要性，认为党内法规基于理性考量基础，通过广大党员同意，是所有党员和党组织的行为依据，符合程序正义原则，因此有利于建构党执政的合法性，维护党组织的稳定性，推进党的可持续发展[7]。二是从推进依法治国伟大工程的角度强调党内法规建设的重要性。后一种观点的代表学者是姜明安教授，他认为党内法规是依法治国之“法”的重要组成部分。因此，党内法规对于推进依法治国具有重要的意义[8]。

(二)党内法规体系

党内法规体系的组成。学者们基于不同的学科视角提出了不同的观点。有学者从党建视角出发，认为“党内法规调整党自身内部、党与政权、党与社会三个关系维度，从而将党内法规制度体系分为党内关系法规、党与政权关系法规、党与社会关系法规”[9]。有学者根据中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的“四大板块说”，认为在“党章之下，党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大制度体系构成党内法规制度体系内容”[10]。

党内法规体系建设。健全完善的党内法规体系有利于提升依法执政能力，加快推进依法治国进程。有学者提出党内法规体系建设应遵循“形成具有渐进性，内容具有系统性，属性具有法的一般特征，功能上具有扩展性，制定程序上与法律存在同质性的原则”[11]。有学者指出：“在未来党内法规体系建设的过程中，应重视从内部进路来推进党内法规体系的法治化。具体而言，就是通过‘下位法服从上位法’、‘于法周延与于事有效’等原则，建立党内法规全流程监控机制、进行党内法规全编、出台党内法规制定与解释技术标准规范等方式，从内部推进党内法规体系的法治化。”[12]

(三)党内法规建设

党内法规建设的历史考察。现有关于党内法规建设历程的研究成果主要从两个视角切入：一是以某一时期为对象，如何益忠对全面抗战时期，韩强对十八大以来党内法规建设成就进行梳理、总结经验；二是全面梳理中国共产党成立以来的党内法规建设历程，针对不同时期的特点进行阶段划分，将中国共产党党内法规建设分为四个时期，分别是萌芽生长阶段(1921—1949)、曲折前进阶段(1949—1978)、全面奠基阶段(1978—2012)和快速发展阶段(2012年至今)[13]。

党内法规建设路径和对策。该领域的研究主要涉及党内法规制定、执行、评估和清理。现有有关党内法规制定的研究主要包含两方面内容，一是党内法规制定主体的规范化研究；二是党内法规制定体制机制的有效性研究。针对党内法规执行中一些模糊不清、需要通过党内法规解释予以明确的问题，有学者强调加强党内法规解释规范化工作，提出从“明确党章的解释机关，完善党内法规解释的工作制度，合理确定党内法规解释工作制度的制定机关，严格规范党内法规解释工作制度的名称，系统规定党内法规解释工作制度的内容”[14]五个方面构建完善的党内法规解释制度。为提升党内法规效力，学者们也从提升党内法规执行力、加强党内法规的评估，并从评估指标的设立、评估程序的构建进行思考，取得了建设性成果。定期清理党内法规是确保党内法规有效性的重要环节，有学者对党内法规清理标准也进行了研究。

地方党内法规建设。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，省、自治区、直辖市党委具有制定地方党内法规的权力，2017年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中又赋予了副省级城市和省会城市党委探索制定党内法规的权力。地方党内法规的内容、制定程序、实施情况、评估和清理工作成为理论和实践关注的话题。当前，地方党内法规建设研究成果少，主要集中于地方党内法规的特点、问题、建设遵循原则的研究[15]。有学者专门针对副省级城市和省会城市党委被赋予的党内法规制定权限，思考和阐述副省级城市及省会城市党委制定党内法规的主要事项、基本要求、程序机制、配套工作机制[16]。

特定领域党内法规建设。党内法规是调节全体党员和党组织行为与活动的规范。针对党内法规规范的空白领域，学者们从干部评价体系、党务公开、党内基层民主等领域提出健全完善党内法规的思考对策。如中共中央党校王长江教授针对十八大以后干部不作为、不担当的情况，提出针对新时代对干部提出的新要求，构建科学合理的干部评价体系；马金祥、沈传亮提出党务公开“必须在遵循法治化思维、程序化思维、规范化思维的前提下，通过积极营造良好的舆论氛围，加强党务公开配套制度体系建设，正确处理党内法规关系，创新党务公开载体方面进行构建”[17]。还有学者在梳理部分地方发展党内基层民主方面的有益做法，总结经验基础上，针对基层党内民主制度发展过程中存在的实际供给与意愿供给不一致问题，提出“要以完善上级制度供给为主，加强上层的制度设计，同时结合基层实际，形成上下互动融合，共同解决制度供给差异问题”，并“完善党内民主配套措施、加快制度供给中的法治化进程、加强党代表队伍建设”[18]。

(四)党内法规与国家法律的关系

党内法规和国家法律的关系。党法关系是中国法治的核心问题，党内法规和国家法律的关系是党法关系的基础问题，因此，学界极为关注两者的逻辑关系，并从不同角度进行了论证。周望从两者的性质、特征与效力进行论证，认为“从性质和定位上看，党内法规与国家法律属于‘软法’。从外在特征上看，二者既有经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向的一致性，又有制定主体、表现形式、调整对象和适用范围、实施方式和保障力量等方面的区别。从效力上看，党领导立法与法律优先原则辩证统一，党内法规不得与宪法和法律相抵触；在不违背法律原则的前提下，党规严于国法”[19]22。王勇从两者的价值目标来论证两者的联系与区别，认为“党内法规与国家法律均是制度、规范，两者都在党的领导下制定的，二者都追求国家繁荣、人民美好生活、人民利益福祉，具有一致性”[20]，但国家法律和党内法规体现的意志范畴不同，前者体现的是全体人民的共同意志，后者体现的是中国共产党全体党员的意志，两者又存在重要区别。

党内法规和国家法律的衔接协调。党内法规和国家法律既有同一性又有差异，加强两者的衔接协调十分重要。两者如何衔接协调，学界也做了许多建设性研究，主要涉及衔接协调的原则、内容和体制机制。姬亚平认为实现二者的协调和衔接，首先要遵循衔接协调的两项基本原则：国家法律至上，党内法规严于国家法律，在此基础上加强党内法规的自体协调性、注入合法性审查，注重二者的动态配合[21]。张立伟提出：“实现二者的相互协调，需要做到基本精神的融通、基本制度的衔接、避免和消除冲突。”[22]周望则分析了两者衔接协调的内容，区分了“衔接和协调的不同情形，党内法规和国家法律协调一致、衔接联动的具体领域”[19]29。此外，有学者从机制体制维度提出实现两者衔接协调的具体详细的对策建议，如建立“党内法规和国家法律备案审查衔接联动机制”[23]，“健全党内法规制定机构与党内党外的沟通机制、完善党内法规制定主体同其他部门和单位之间的协调机制，贯彻落实‘同步自审’机制”[24]，以及“预防机制、发现机制、判断机制、处理机制四类机制”[19]30-31。

二、当前党内法规研究存在的问题

(一)研究学科视野的广阔性欠缺

2012年6月，中国共产党启动实施党内法规和规范性文件清理工作，此后党内法规成为学界的热门话题，学者们就党内法规的概念、属性展开了激烈的论证。2013年5月，中共中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规制定、发布、修改、备案、评估和废止等程序，使党内法规的形式与国家法律具有相似性。2014年党的十八届四中全会发布《关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》，正式提出建立完善的党内法规体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。随后，学界有关党内法规的法治属性之争几乎休止，运用法学研究方法研究党内法规开始占据主导地位。学界在对党内法规的制定解释主体、备案清理、效果评估、执行情况等具体内容进行研究时，自然会运用到法学研究方法。诚然，法学研究方法是推进党内法规研究的基本方法，对于促进党内法规本身的规范化及其研究的科学性发挥着不可或缺的作用，且在今后的研究中将依然发挥不可或缺的重要作用。然而，党内法规毕竟不同于国家法律，除形式上具有法的属性外，还具有自身特有的属性，因此对其研究不能囿于纯法学视野，局限于狭义上的法学思维和方法，否则容易造成党内法规研究的片面性。

(二)研究内容的全面性不足

经过几年的发展和积累，党内法规研究成果丰硕，但是，国内学界近年来对党内法规的研究主要关注中国共产党党内法规，对其他国家政党党内法规的关注和研究则较少。政党是现代政治生活中的普遍现象，规范政党行为和活动的党内法规不仅是中国特有的现象，还具有世界性。因此，拓展党内法规研究视野，将世界上其他国家政党的党内法规纳入研究范畴，是进一步深入推进党内法规理论发展的重要课题。然而，我国学界当前对国外政党党内法规的研究成果颇少。现有研究主要集中于对国外政党党内法规的译介，特别是近年来随着党内法规研究浪潮的兴起，国内学者开始译介国外宪法、全国涉党法律以及重要政党的代表性规章制度，并编制了系列丛书。也有个别学者涉及国外政党党内法规的研究，如操申斌简单介绍了国外政党党内法规建设经验，指出国外政党党内法规具有“制定详细配套、简明实用的党规党纪；领导干部以身作则，带头遵守党规党纪；建立健全监督机制，突出监督机构的独立性和权威性；严格执行党规党纪”[25]等特点。施新州指出国外政党党内法规的特点是“体系多样化、选举政治服务驱动的功能、注重党内法规与国家法律的衔接、影响国家政治生活以及趋同性”[26]。此外，在国别政治研究、政党研究中也有涉猎党内法规。但是总的来说，关于国外政党的党内法规研究并不全面系统，没有形成专门的研究成果。当前学界关于党内法规研究的内容还不够丰富，研究内容的局限性不仅制约了党内法规理论的丰富和深化，还阻碍了党内法规实践的创新和发展。

(三)研究方法的运用不充分

研究方法是从事科学研究时发现新事物，提出新观点，创建新理论，从而揭示事物内在规律，解决事物发展问题的工具和手段。社会科学研究的方法通常包括文献调查法、实证调研法、规范分析法、行为研究法、逻辑思辨法、历史研究法、比较研究法等。当前学界关于党内法规研究的方法多样，根据不同的研究阶段和目的，综合运用了文献调查法、实证调研法、规范分析法、逻辑思辨法、历史研究法。如为正名“党内法规”概念一词，使用了历史考证法；为准确查找分析地方党内法规建设问题，使用了实证调研法；为提出党内法规建设的路径对策，学者们使用了规范研究法；通过仔细分析对比《党内法规制定条例》现有规定存在的问题，提出党内法规制定主体规范化的建议措施则主要使用的是规范分析法。但是，现有党内法规研究中使用比较研究法得出的成果较少，只有在政党治理规范和中外政党制度的研究中有少量关于中外政党党内规范的比较，但不系统。如刘红凛在“区分政党法律规范、社会规范和党内规范基础上对国外(英、法、德、俄)政党法律规范、政党内部规范和政党社会规范的调整领域进行比较”[27]。周敬青从党建学角度对“中外执政党制度政治制度、组织制度、领导制度、干部制度、党内民主制度、党内监督制度、执政制度、社会工作制度建设现状进行比较分析，探索和思考推进党的制度创新措施”[28]。但是在党内法规研究领域中，运用比较研究法，分析中国共产党党内法规的现状与历史，中外主要国家政党党内法规形式、内涵、调整领域的异同的几乎没有。由此可见，研究方法的不充分运用势必影响有关党内法规研究结论的科学性和全面性。

三、进一步深化党内法规研究的思考

(一)扩展研究学科范围，构建多学科理论体系

党内法规是某一政党制定的，规范和约束本党各级党组织和本党党员活动与行为的制度规范。政党是代表一定阶层和阶级利益，为争取和维护本阶级、阶层利益而进行政治斗争和活动的政治组织，政党党员由本阶级、阶层的中坚优秀分子组成。党内法规既要规范党组织和党员行为，使之保持行动的一致性，实现所代表的阶级、阶层的利益，还要理顺各级组织和各类党员之间的关系，使之构成一个统一整体，因此，政治性、阶级性、伦理性、组织性是党内法规的基本属性。同时，党内法规是一种规范，属于广义“法”的范畴，必然具有广义“法”的规范性、普遍性、公开性等属性。在中国，中国共产党的党内法规还具有一定的国家法和硬法的因素。由此可见，党内法规不仅具有广义“法”特征，还具有自身的特殊性质。需要综合运用党建学、政治学、法学、组织管理学等学科知识和方法来系统研究，构建党内法规自身的理论框架。

(二)关注国外政党党内法规研究，丰富研究内容

现代政党是联通国家政治权力与社会的中介和桥梁，是表达并聚合不同社会诉求的渠道，是公民参与政治的工具，在现代政治生活中发挥着重要作用。党内法规是政党行为的基本遵循，既具有世界普遍性，同时受一国国情、政党使命等因素影响，又具有特殊性。各国主要政党依据党内法规管党治党，获取并维持执政地位，积累了一定的党内法规建设经验，为党内法规理论研究提供了丰富的实践资源。加强世界主要政党党内法规比较研究，有利于深化党内法规理论研究，推进党内法规理论成熟。同时，在通过比较研究各国党内法规，全面、系统地介绍国外政党党内法规状况，理性地总结不同国家执政党党内法规建设的经验教训，本着它山之石可以攻玉的精神，借鉴国外执政党党内法规建设中的有益因素，提出完善中国共产党党内法规制度的建议，对于进一步推进中国共产党党内法规科学化、规范化、体系化建设非常必要，对于当前正在推进的党内法规制度建设具有重要的现实意义，而且对于确保党长期执政和国家长治久安具有重要的战略意义。

(三)引入比较研究法，拓展理论视野

政党置身于一国特定的政治、社会和文化环境，其组织结构、行为活动必然受到一国社会政治结构和政治制度的影响与制约。党内法规是政党组织结构、行为活动的依循，党内法规内容、形式不是独立于一国政治社会制度和结构的孤立现象，一国的政治社会结构、法律体系、政治体制和政党制度对该国政党党内法规会产生重要的影响，同一国家，不同政党的性质、宗旨和地位也会产生不同形式和内容的党内法规。如单一制国家中，政党上下组织层级与国家行政管理层次基本对应，为了保持政党的统一行动，需要制定全国统一的党内法规，以确保上下级党组织之间行动的协调和统一；联邦制国家，政党上下组织层级关系不严密，主要依靠惯例约束政党行为。此外，大陆法系国家政党党内法规以成文法形式体现，且呈现结构严密、规范性强的特点，而英美法系国家政党党内法规主要依照惯例规范与约束党员和党组织。法律规范、社会规范和党内法规是调整政党行为的三类主要规范，在不同的国家，三类规范对政党行为和活动领域的规范范围不一样。同一国家同一政党在不同的历史时期，其政治身份和地位以及目标任务也会影响三类规范对政党活动和行为的调整范围。党内规范形式还受一国政治法律体制、制度、习惯和传统的影响。因此，运用比较研究法，分析比较不同政党党内法规的形式效力，体系内容的异同、原因及效果，既是深化党内法规理论研究需要直面的话题，也是持续改进中国共产党党内法规制度建设实践迫切需要解决的问题。