城市安全、气候风险与气候适应型城市建设

刘长松

(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 战略规划部,北京 100038)

目前，我国仍处于城镇化快速发展阶段，气候变化对城市建设和发展将持续产生重大影响。积极应对气候变化，把适应气候变化融入城市规划、建设、运营、管理全过程和经济社会发展各方面，有利于全面提升城市应对气候风险的能力和水平，是我国推动新型城镇化建设、维护城市运行安全的战略要务，也是深化生态文明建设和实现城市可持续发展的内在要求。

一、开展气候适应型城市建设的动因

我国是遭受气候变化不利影响较为严重的国家之一，城市人口和基础设施密集，经济集聚度较高，受气候变化的影响尤为严重。推动气候适应型城市建设不仅关系到城市自身的可持续发展，是提升城镇化发展质量的必然选择，也会影响到人民群众的切实利益，有助于全面实现建成小康社会的国家战略目标。

(一)国家层面气候风险形势严峻

国际评估表明，中国是遭受极端气候事件和气候变化不利影响较严重的国家。《2019全球气候风险指数报告》(GLOBAL CLIMATE RISK INDEX 2019)(1)Germanwatch,GLOBAL CLIMATE RISK INDEX 2019，https://germanwatch.org/en/16046.指出，中国因极端天气引起的平均每年死亡人数及经济损失分别位居全球第4和第2，每年极端天气事件造成的平均死亡人数为1 200多人，1998—2017年平均每年气候灾害造成的直接经济损失达366.01亿美元，占中国国内生产总值的比例为0.288%。与此同时，全球气候适应成本也大幅上升。联合国环境规划署的报告显示，到2030年全球适应成本可能增加4～5倍。《第三次气候变化国家评估报告》也强调，我国自然灾害风险等级处于全球较高水平，气候变化对经济社会发展的负面影响逐渐加深，灾害损失持续上升，气候灾害风险具有明显的区域差异，东部风险高于西部[1]。气候变化对农业、城市、交通、基础设施、南水北调工程、电网等能源设施的不利影响更加明显，导致我国水安全、生态安全、粮食安全、能源安全等问题进一步加剧。

(二)城市高质量发展的内在要求

气候变化的不利影响与自然灾害叠加，加剧城市运行风险，已成为制约城市发展的重大问题。气候变化和极端气候事件加剧城市脆弱性，产生城市洪涝和高温热浪风险、导致城市运输系统中断、加剧水资源供需矛盾、引发居民健康问题等问题，沿海城市面临的极端气候事件和海平面上升的风险加大。台风、暴雨、洪涝等引发的城市型水灾已给我国许多城市的正常运行造成重大风险。1978—2017年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到8.3亿人，2018年末城镇化率为59.58%，比上年末提高1.06个百分点，增加1 790万人[2]。随着城市化进程持续快速推进，未来城镇人口仍将快速增长，人口和经济活动的集聚度进一步提高，城市面临的气候变化相关灾害与风险也显著增大。如何提升城市韧性和适应能力，积极推动气候适应型城市建设，已成为推动我国城镇化高质量发展的重要途径，也是全面实施适应气候变化战略和实现城市可持续发展的内在要求。

二、气候适应型城市的科学内涵与实践探索

气候适应型城市与韧性城市、海绵城市建设相互促进，并有助于提升城市安全运行水平。国际主要城市开展适应城市建设的实践表明，适应气候变化、降低气候风险已成为城市发展的新目标，并能显著提升城市的防灾减灾水平。目前，我国正在积极推动气候适应型城市和海绵城市试点建设，以全面提升城市应对气候灾害的韧性，相关工作已取得阶段性进展。

(一)气候适应型城市与韧性城市、海绵城市

快速的人口城市化与经济集聚，使得城市面临不断加大的气候变化灾害风险。为此，国外不少大都市积极开展韧性城市建设，不断加大城市应对气候变化的基础。在城市规划领域，引入适应性规划的设计理念，针对城市发展可能遇到的气候风险进行主动管控和规划预防，推动降低城市发展面临的脆弱性。在基础设施建设方面，持续提升设计标准，以提高应对极端气候事件的能力。在全社会共同参与方面，不断提升重点行业、重点人群的风险防范意识和防灾减灾水平，多措并举、多管齐下，全面提升城市应对气候灾害的能力。从实践来看，建设韧性城市与气候适应相互促进，均强调提升城市社会生态系统吸收和应对气候风险冲击的能力，能够保持或恢复原有结构与功能，并提升其可持续发展能力。我国正在推进的海绵城市重在减小暴雨和水资源相关风险，也有利于提升城市韧性。气候适应型城市着眼于减少气候变化引发的灾害风险，通过完善城市规划、建设与管理，采取有效适应措施来应对内涝、干旱、高温热浪、强风、冰冻灾害等各种极端天气气候事件，保障城市生命线系统正常运行，使人民生命财产安全和城市生态安全得到有效保障，城市防灾预警能力不断增强，城市宜居性和可持续发展水平不断提升。

(二)气候适应型城市与城市运行安全

城市快速发展导致脆弱性加大，应对灾害的整体能力下降，城市安全运行严重受阻。城市空间结构的变化，以及城市边界向气候高风险区域的蔓延扩张，都会影响城市原有的生态系统与生态平衡，导致城市面临的灾害风险增加。城市道路、建筑以及基础设施的建设，加上不合理的城市规划，都可能会导致城市通风廊道受阻、地表径流增加以及污染物难以扩散等，进一步加剧城市病或产生新的城市灾害，如城市空气质量下降、城市内涝以及脆弱人群健康受损等。城市人口、建筑和基础设施高度集中，一旦发生灾害，经济损失与生命损失远大于农村，而且发生灾害时紧急疏散和救援安置的难度也更大。城市的各项功能密切关联，如果气候灾害造成城市部分功能丧失，会导致整个城市陷入瘫痪，甚至会威胁到整个区域及城市群的正常运行。总之，气候变化对城市的影响非常广泛深入，而且与城市相互作用、相互影响，城市的动态变化会进一步加剧气候风险。针对城市面临的各种气候风险，孤立的工程措施难以解决，需要系统管理和综合应对。在城市气候风险与脆弱性评估、编制极端气候事件应急预案、组织开展适应气候变化行动、加强能力建设等方面开展前瞻性和创新性探索，将适应气候变化纳入城市发展战略规划，不断完善适应型城市建设标准体系，提升气候灾害监测预测与预警能力，降低城市气候风险，保障城市运行安全。

(三)气候适应型城市建设的实践探索

国际主要大城市积极开展适应气候变化行动。2010年，联合国减灾署发起了提升城市韧性的倡议，重点推动地方政府将防灾减灾纳入城市化进程当中，在全球范围内寻找韧性城市建设的最佳实践和好的经验。2011年，英国大伦敦政府(Greater London Authority，GLA)发布了《城市气候变化适应战略》，在系统评估城市面临的气候风险与不利影响基础上制定了有针对性的应对措施，提出通过进一步改造城市、完善城市绿化，持续提升伦敦市民的生活质量和城市可持续发展水平。2012年，欧洲环境署(EEA)发布《欧洲城市适应气候变化——挑战和机遇及支持政策》，该报告对欧洲面临的高温灾害、城市洪涝等气候风险进行综合评估，并制定了城市适应的重点是要不断完善基础设施建设和灾害应对政策体系。2013年，荷兰鹿特丹市政府发布《气候变化适应战略》，提出打造具有气候防护力(Climate-Proof)的城市，提升城市经济发展水平和核心竞争力，针对城市发展面临的极端气候事件和海平面上升等气候风险，制定具有可操作性、可实施的应对方案。2008年，美国纽约成立了气候变化专门委员会，针对城市关键基础设施可能面临的气候风险提出管控框架，充分汲取桑迪飓风的经验教训，为城市适应气候变化提供气候风险最新的科学分析和相关信息；2013年发布《建立更强大、更具韧性的纽约》，随后不断进行更新，投入大量资金用于适应气候变化和韧性城市的规划和建设[3]。

我国也在积极推动气候适应型城市和海绵城市试点建设，全面提升城市应对气候灾害的韧性。气候适应型城市建设试点始于2017年，《国家发展改革委 住房城乡建设部关于印发气候适应型城市建设试点工作的通知》选取了内蒙古呼和浩特市等28个地区开展试点建设，提出到2020年试点要探索形成可复制、可推广的政策经验，重点在适应基础设施建设、提高适应能力以及公众参与意识等方面取得明显进展。但气候适应型城市试点建设无国家专项资金支持[4]。2015年，住建部开始推动海绵城市试点建设，共有2批30个城市申请参与。海绵城市试点主要对城市容易积水的区域进行改造，同时对城市基础设施进行合理化改造，提高雨水的资源化综合利用水平，最大幅度地降低城市建设对生态系统的不利影响。财政部提供的试点专项资金补助共计865亿元，按照城市规模，直辖市可得到6亿元/年的补助，省会城市及其他城市分别为5亿元/年、4亿元/年。由于资金支持力度大，全国各地参与的积极性很高，京、津、沪等一线城市都参与其中。

三、气候适应型城市建设的原则与路径

气候适应型城市建设的重点在于：首先，要明确城市发展定位和适应目标，结合自身发展实际与资源禀赋，选择有针对性的重点适应性措施和行动。其次，气候适应性城市建设要注重规划引领，针对城市发展的增量部分加强措施。最后，因各地区差异甚至区域内部存在较大差异，气候适应型城市建设要因地制宜、分类实施，并与防灾减灾建设、生态文明建设等工作协同推进，降低政策成本，实现多重收益。

(一)找准定位，系统建设

气候适应型城市建设是一项系统工程，要站在整体全局的高度推动相关工作，需要多部门、多行业共同参与，将适应气候变化纳入城市发展目标体系，通过适应规划降低灾害风险，减少城市脆弱性，提高城市应急救灾机制响应能力。气候适应型城市建设是一个循环往复、不断完善的过程。城市自身和气候风险一直处于发展变化当中，气候适应型城市建设要跟踪识别和评估城市气候风险，不断选择和优化城市适应方案，将适应发展理念与城市建设深度融合，把维护城市安全放在首位，最大限度降低气候变化对城市发展的不利影响，不断向城市可持续发展总目标迈进。

(二)明确目标，突出重点

气候适应型城市建设的根本目的在于提升城市安全水平，减轻气候变化对城市的不利影响，实施积极节能减排措施，不断提升城市宜居水平。

一是强化城市适应理念。城市规划充分考虑气候变化因素，将气候风险评估纳入城市规划管理全过程，结合极端天气气候事件，修改完善城市基础设施设计和建设标准，优化城市基础设施规划布局，实施城市更新和老旧小区综合改造，保留并逐步修复城市河网水系，有效应对热岛效应和城市内涝。编制气候灾害风险图谱与应对预案，定期开展疏散演习。推动建立城市社区气候灾害科普宣传教育基地，不断提升全社会的气候风险防范意识。

二是完善绿色基础设施。欧盟环境署指出，通过完善绿色基础设施，强化生态系统的功能和服务，可以抵抗极端气候事件带来的负面影响，比灰色基础设施更具成本效益和可行性。建设通风廊道有利于优化城市风循环，通过实施森林进城工程有助于降低发生城市内涝的可能性，也有助于降低城市热岛效应，提升城市区域的宜居水平。推动城市气候适应建设，要持续完善绿地、森林、湖泊等绿色基础设施建设，充分发挥城市生态系统在气候调节、洪涝防范等方面的功能。

三是建立监测预警体系。加强气候变化和气象灾害监测预警平台建设和基础信息收集，应用天基、空基、地基等技术手段，实现各种气候风险及极端天气气候全天候监测、预报、预警。加强信息化建设和大数据应用，对关键部门和重点领域的气候风险进行预警分析，建立广覆盖的气候信息传播体系，健全应急联动和社会响应体系，实现各类极端气候事件预警信息发布与传播的全覆盖，提升城市气候灾害管理与应急保障服务能力。

四是完善适应机制。推动建立政府主导、部门参与、社会协同的城市适应治理体系，通过严格的绩效考核和行政问责制度确保气候适应行动得到有效落实，确保实现城市气候安全风险管理全覆盖，建立产学研结合的技术创新体系及试点建设多元投入机制，为气候适应型城市建设提供技术和资金支持。

五是大力推动政策创新。组合运用财税、金融、投资等政策工具不断加大对试点建设的支持力度，鼓励试点地区制定适应气候变化的配套政策，实施适应气候变化示范工程，鼓励采用PPP模式，引导社会资本参与试点建设，加强国际合作和经验交流，把城市适应作为国际合作应对气候变化的载体。

(三)规划先行，重在增量

气候适应型城市建设是一项长期任务，需要前瞻性、系统性规划设计。城市系统各要素之间相互关联、相互支撑，城市发展需要有稳定、可持续的资源输入，才能有效防范城市面临的气候风险。城市气候适应性规划应从中心区域向城市周边区域延伸，这些区域对于城市运行安全同样具有重要意义，要针对极端气候事件做好应对方案，确保城市周边区域出现情况时城市的各项供给不会受到影响。针对城市电力、燃气、水源等生命线工程实施来源多元化工程，城市适应气候变化的重点是增量适应。首先是城市安全增量，不是要完全消除气候灾害，而是要减少生命财产损失，持续降低灾害的不利影响；其次是舒适性增量，不是全部建成气候宜居城市，而是通过努力减小气候变化对城市的不利影响，不断改善城市气候环境，根据城市脆弱性与气候风险的变化，动态调整适应行动。

(四)分类实施，综合应对

我国幅员辽阔，各地区经济社会发展差异较大，相应地，各城市之间也存在较大差异。因此，气候适应型城市建设，不能搞“一刀切”，要因地制宜、分阶段逐步推进，统筹兼顾各地城市面临的气候风险及适应性需求，还要与当地气候特性与资源禀赋相适应，否则不仅难以降低风险，还会产生更大的气候风险。城市适应气候变化的综合性特征表明，仅靠单一的措施难以解决，需多措并举、综合应对。联合国政府间气候变化专门委员会的报告指出，城市适应能力总体上取决于基础设施建设、适应技术、资金支持、信息供给、社会认识及文化因素等。适应措施大致可分为制度性、物理性、发展性、科技性和社会性适应[5]。

(1)制度性适应。适应气候变化需要多部门、多主体的共同行动，需要构建多维度、跨区域的适应制度及合作机制。制度性适应主要体现在气候适应的制度设计和风险治理能力。欧盟建立了多层次的治理机制，要求各成员国制定适应战略，并与区域层面的适应政策加以整合，同时将适应型城市建设目标纳入欧盟及成员国的政策支持范围，加大对地方政府的资金、技术、信息等的支持。

(2)物理性适应(基础设施)。加强基础设施建设是城市适应气候变化的重要途经。综合管廊工程、地下水供应应急工程等灰色基础设施有利于减轻冰冻、雪灾、雷击、大风、冰雹等极端天气造成的灾害损失，保障城市安全。森林、湿地等绿色基础设施具有减缓气候变化、改善人体健康和防灾减灾等生态服务价值，不少国际大城市依托河流、道路规划建设的绿色廊道兼具气候防护等多重功能，已成为城市系统不可或缺的重要组成部分。在协同推进城市适应与城市建设方面，发达国家的主要城市走在了前列，如美国纽约将废弃铁路改造为城市休闲绿色廊道、波士顿对城市干道进行绿色改造、英国伦敦建设了环城绿带等。城市水系、湖泊等蓝色基础设施对解决城市内涝、全面提升水资源管理水平具有重要作用。

(3)发展性适应。经济发展水平是适应气候变化的前提和基础，城市适应投入包括软、硬件基础设施建设与运行维护投入，以及人体健康、教育医疗、技术研发等方面的投入。相对来说，经济落后地区在气候适应基础设施建设方面存在较多的历史欠账，如我国中西部经济欠发达地区就存在较大的适应性投入缺口，需要国家给予一定的政策倾斜，针对落后地区城市的基础设施建设、医疗卫生、教育培育以及生态保护等方面加大资金投入，推动完善城市公共服务体系，减少城市面临极端气候事件的脆弱性及其不利影响。

(4)科技性适应。适应气候变化的区域性、行业性特征十分明显，技术研发投入及其推广应用情况，特别是气候风险预测预警技术是影响适应能力的关键因素。要结合城市气候灾害特征及适应需求，积极研发城市适应技术，主要包括基础设施风险防范技术内涝防控及雨污分流排水技术、地下管网抗灾设计及风险监测技术、交通基础设施智能运行及监测技术、风险评估及适应性规划技术等，为建设气候适应型城市提供有力支撑(2)中国政府向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的两年更新报告中提出了关键适应技术需求。。

(5)社会性适应。提升社会重点人群的风险防范意识，以及塑造防灾减灾的社会文化氛围，对于提升城市韧性、降低城市面临的气候风险水平意义重大。从社会发展进程看，适应是人类应对外部冲击或内部失衡所做的趋利避害的动态社会调整过程，其效果取决于集体行动的能力，社会资本对降低气候脆弱性和提升气候适应能力具有重要作用。老弱病残等弱势群体是容易遭受气候变化灾害影响的脆弱群体，他们的风险认知程度和个体行动能力也都普遍缺乏，因此要充分加强城市适应的科学普及社会公众教育，充分发挥生态环保类社会组织的积极作用，加强社区及公共服务领域的适应能力建设。

(五)分区适应，均衡发展

以北京为例，具有首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四大功能分区(3)来源：《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》,2006年。，各功能区在发展定位、资源禀赋及功能定位方面均存在较大差异，面临的气候风险也有很大不同，因此推动气候适应型城市建设要扬长补短，发挥各区在气候适应上的协同效应，完善气候适应规划，促进区域人口和产业配置与气候容量相适宜[6]。首都功能核心区具有较好的发展基础，经济支撑能力和社会发展能力突出，综合适应能力最强，但面临自然资源不足、人居环境恶化、城市热岛效应、干旱缺水等突出问题，因此对于首都功能核心区来说，增强适应能力的关键在于提升城市生命线的抗风险能力、完善城市适应性规划，以及推动城市空间的合理配置等。相对而言，城市功能拓展区的综合适应能力居中，发展面临的资源禀赋约束较强，相应地，提升适应水平的主要途径包括，通过产业结构升级推动发展性适应，充分发挥生态建设与环境保护对气候风险治理的协同作用。城市发展新区因经济社会发展水平低下，技术支撑相对薄弱，资源环境承载力不足，导致其综合适应能力较低。城市发展新区建设对气候风险认识不够，在气候适应规划方面较落后，缺乏基于气候风险评估的适应规划。城市发展新区要加强气候风险评估和适应规划编制，积极防范可能出现的潜在风险。生态涵养发展区社会经济发展水平最低，自然资源禀赋较好有利于弥补适应能力不足的问题，也与其生态涵养的功能定位相符，生态涵养发展区应充分挖掘生态系统服务价值与文化教育功能，积极发展旅游业等生态产业，提升居民气候适应的行动意识。

(六)协同推进，持续改善

气候适应型城市建设与防灾减灾、生态建设、城市安全管理等具有协同效应，发达国家通过加强防灾减灾等工作，均有效提升了城市的适应能力。目前，我国已初步建立了政府主导、部门联动、社会参与的灾害应对机制，在应对城市灾害方面发挥了积极作用并成效明显。结合我国国情，将气候灾害风险防范与城市安全管理相结合，不断降低可预测气候灾害的不利影响和造成的损失，应对难以预测的灾害，编制各类极端天气气候事件应对预案，做到出现“黑天鹅”等突发事件时有案可依。区域发展的不均衡与协同不足是城市适应面临的主要制约因素，应以提升城市气候适应能力为根本目的，通过加强前瞻性、适应性规划，以及适应政策措施的协同配合，结合城市功能定位有效满足其适应性需求，强化城市中心与外围区域的功能互补和协同适应，统筹考虑人口分布、城市建设、资源开发与产业发展，促进城市不同区域协同均衡发展，全面提升城市的综合承载力及气候适应能力。

四、推动气候适应型城市建设的政策建议

借鉴国外城市适应气候变化的先进经验，以及国内推动气候适应型城市试点建设的相关需求，未来我国城市适应气候变化要加强多中心、多主体的适应治理机制建设，充分调动社会各界力量参与到这项工作中来。要结合区域特点和区域差异，制定本地化、个性化的适应性措施，提高政策措施的有效性。要协同推进气候适应型城市与海绵城市建设，全面提升我国城市安全水平。

(一)完善多中心、多主体参与的城市适应治理机制

多主体参与对城市社会风险治理与可持续发展意义重大，气候适应型城市建设需要多部门、多主体共同参与，建立政府、企业和居民等多元主体共同参与的气候适应治理机制非常必要。要强化气候风险防范与预案管理，将应对气候变化与防灾减灾关口前移，避免出现“防灾不如减灾，减灾不如救灾”。通过财政资金引导、安排专项资金为气候适应型城市建设提供资金支持，建立多元化投入机制，探索开展多元化灾害风险分担机制等，持续加大试点建设资金投入力度；利用适应型城市试点建设的契机，不断创新传播方式，加强宣传引导及公众参与，营造良好的社会氛围，提升各种治理主体参与的积极性和有效性，不断提高全社会应对气候灾害的能力。

(二)重视区域差异，制定本地化、个性化适应措施

我国城市地域分布广泛、灾害类型复杂多样、发展阶段差异较大，各地在经济社会发展水平、自然资源禀赋、适应技术支撑能力和气候风险治理能力上都表现出显著的不均衡特性。因此，气候适应型城市建设试点宜采用分类指导的原则，充分考虑不同的城市规模、功能定位与气候风险，因地制宜地制定针对性、个性化的适应方案，建立分类指导、“一城一策”的适应政策体系。通过前瞻性的适应规划，推进不同空间区域协同发展，提升整个城市系统的综合适应能力。

(三)协同应对气候风险，持续提升城市安全水平

适应型城市建设是一项长期、复杂而又艰巨的历史任务，不可能一蹴而就，提升城市应对灾害的系统韧性需要久久为功，持续发力。要协同推进气候适应型城市与海绵城市建设，积极探索开展联合试点和评估考核工作，加强协同规划和财政资金支持，不断提升城市生命线系统、能源设施、交通设施等重点基础设施的韧性，增强城市应对系统性风险和极端天气气候事件的能力。结合城市类型采取差异化适应政策措施[4]，经济发达的城市可积极探索低碳韧性城市建设市场化的投融资机制；经济落后且气候灾害频发的城市要加大公共财政资金支持力度，避免基础设施落后、公共服务不平衡而加剧气候灾害的不利影响。