河北衡水湖国家级自然保护区法治保障研究

马浩嘉

引言

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，国家只有坚持节约资源和保护环境的基本国策，才能不断满足人民日益增长的美好生活需要。调查发现，近年来衡水湖国家级自然保护区污染问题日益严重，所以以法治手段建立和完善生态环境保护制度刻不容缓。河北衡水湖国家级自然保护区（以下简称“保护区”）生态链完整，并兼具“防、调、控、解”全方位功能，在生态、社会、经济等方面都具有显著效益。保护区北部是衡水市桃城区，南部是衡水市冀州区，位于衡水市中。在全国449个国家级自然保护区中，在人与自然紧密结合程度方面，河北衡水湖国家级自然保护区是第一位的，因此，保护区生态负担过重，资源、环境与发展之间的矛盾和冲突较大。根据《2017年衡水市环境质量公报》显示，在2013-2017年5年内，衡水湖水质污染变化已然对区域水及生态安全构成了严重威胁。党的十八大以来，生态文明建设被纳入到“五位一体”总体布局中，并放在突出位置。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然区保护条例》等关于生态环境保护的法律法规也越来越发挥着生态文明建设法治保障作用，但是，与保护区实现良法善治的高标准要求相比，保护区法治建设任重道远。笔者所在学校位于衡水湖畔，毗邻保护区，本着保护“母亲湖”，建设美丽衡水和美丽中国的社会责任感，本文立足于法治层面，对衡水湖湿地保护进行探讨。

一、科学立法——建立健全法律体系，划清生态保护的红线

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是我国依法治国新阶段的四大目标，其中科学立法是基础。只有科学立法，才能让法律更具有针对性、及时性、系统性和有效性。然而当前，现有的一些法律已经跟不上各地具体经济和社会发展的需要，一是因为现有法律过于“空洞”，不能对症下药;二是因为配套法规的制定滞后于法律实施的需要，具有无序性。正因为此，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。衡水市获得地方立法权后，可以根据当地实际，加大立法力度，制定完备的地方性法规，为河北衡水湖国家级自然保护区的保护、建设和管理提供坚实的制度后盾。当前，《衡水湖水质保护条例》已经获得2018年9月20日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议的批准，将于2019年3月1日起施行。《衡水湖水质保护条例》对水质标准、水质监测、内源污染和周边环境影响等进行了多层次全方位的规范，形成了衡水湖水质科学保护的长效机制;对破坏衡水湖生态环境和造成水体污染等的各种违法行为的界定和处罚措施做了明确的规定，科学规范地划定了生态保护的红线。为了进一步加强对保护区的保护、建设和管理，防止水体污染和生态破坏，维护保护区生态系统功能和生物多样性，推进生态文明建设，相关部门正根据相关法律法规，结合衡水市经济和社会发展实际，开展《河北衡水湖国家级自然保护区保护和管理条例》（以下简称“《保护和管理条例》”）的制定工作。笔者作为衡水湖畔生活学习的切身体验者，积极支持《保护和管理条例》的制定，并将自己的亲身体会、所见所闻、课余调查以及所思所想，向课题组的专家们汇报交流，得到了课题组专家的高度评价和充分肯定，部分观点和建议有力地支持了《保护和管理条例》中具体条款的形成。《保护和管理条例》指出保护区应遵循科学规划、保护优先、合理利用和可持续发展的原则。此外，保护区还要从严治理，加大污染治理力度，尤其是要将湿地保护转向湖体治理以及生态修复，搬迁湖区及周边企业和作坊，实施退耕还林、退耕还湖。为确保上述治理目标的实现，当地必须加强立法，把上述目标实现的条款纳入正在制定的《保护和管理条例》中。

二、严格执法——打造严格执法队伍，确保法律条例落地

貫彻执行法律，充分发挥法律效益，形成“不愿违、不能违、不敢违”的法治环境，把《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然区保护条例》《衡水湖水质保护条例》等相关法律法规落在实处，需要依靠严格的执法队伍。自然保护区方面的执法应该体现出独特性，不只要进行惩罚或者查处，还要进行宣传和预防，要采取有效措施，积极防范不利于保护区的行为发生。第一，在衡水湖国家级自然保护区封湖期，湖区综合执法队应开展违规垂钓集中整治行动，严格执法检查，落实多项管控措施，尤其是要大力宣传违规垂钓对衡水湖水系生物链平衡所带来的影响和危害。此外，还要注意加强常态化管理，防止违规垂钓行为反弹。第二，在青头潜鸭繁育期，当地已经做得很好。在青头潜鸭繁育期，衡水湖管委会加大保护力度，在青头潜鸭栖息繁殖地的小湖区域实行统一管理，由原来的分区管理改为自然保护区统一管理;增设了综合执法站，配备了专门的巡护队伍，加大了宣传力度，对衡水湖有关路段进行“禁行”，综合执法部门对违停车辆按照有关法律法规进行处罚。第三，推行“湖长制”。当地应在河长制的基础上，针对湖泊特点，提出加强管理保护的具体要求;落实属地管理责任，实行网格化管理，确保湖泊管理范围内每一块区域都有明确的责任主体，“湖长”要统筹协调湖泊与入湖河流的管理保护工作，确定湖泊管理保护目标任务，协调解决湖泊管理保护中的重大问题，依法组织整治围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖和非法采砂等突出问题，检查督导入湖河流河长和有关部门履职情况。

三、公正司法——坚持司法为民，彰显法治公平正义

公正司法是重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。为加强对衡水湖水系生态资源的保护，衡水市冀州区检察院充分发挥检察职能，采取有力措施，为衡水湖水系生态资源保驾护航。相关部门应立足“双赢、多赢、共赢”的监督理念，充分发挥刑事附带民事诉讼制度的功能，协调新旧制度之间的关系，并根据环境行政主管部门、人民检察院、社会组织等在维护环境公共利益方面的职责，确立相关环境行政主管部门、人民检察院、社会组织等在环境公益诉讼制度中的主体地位，妥善处理环境公益诉讼制度与已有制度外部的功能重叠问题，从而形成合力，“攥成拳头”，依法严厉打击破坏水资源、水环境、水生态的刑事违法犯罪，重点打击向河道、湖泊和其他水资源地非法排放，倾倒废水废液、生活垃圾、有毒有害物质，破坏水利设施、河湖岸线生态系统的违法犯罪行为。同时，相关部门应积极开展“衡水湖水系”领域的公益诉讼工作，有效履行法律监督职能，强化对行政执法活动监督，把“衡水湖水系”公益诉讼工作作为“一把手工程”部署、推进;还应充分发挥信息共享平台作用，发挥集体智慧与平台互相借力，共同发力，形成合力，共同推进衡水湖水系生态保护机制。此外，相关部门应成立衡水湖水系环境保护综合治理检察办公室，创新监督方式载体，提升监督质效，为衡水人民的“母亲湖”——衡水湖铸牢法律保护长城。

四、全民守法——加强普法用法，引导人们形成遵法守法共识

为保护衡水湖国家级自然保护区生态环境，积极倡导“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”，所以衡水市应加大普法力度，提高公众参与度，实现社区共管，筑牢法治保障的底线。首先，加大力度宣传典型案例，加大“大案、要案”查办力度，曝光环境危害大、社会影响恶劣的违法案件的典型案例，以事说法、以理讲法、以案宣法。其次，重点行业积极普法，围绕区域重点行业污染治理编制普法治宣传手册、组织法律培训，把日常检查与法律宣传融为一体，切实提高人们的环境保护意识，规范企业环保管理。最后，让公众参与环保工作，配合执法，从而在法治基础上，将公民融入到环保工作中，当然，也需要行政执法机关及执法人员在执法检查中切实坚持执法为民，让广大人民群众获得更多的参与感，从而使其积极支持、配合执法行动，并予以有效监督。此外，在环保工作中，还要做到开展环境普法活动和积极探索环保监督员制度两手抓，并初步运行“环保监督员管理系统”机制，让公众感受到法律的实践作用。

2016年1月，衡水湖景区被国家旅游局和环保部评为国家生态旅游示范区，其生物的多样性受到了国内外的广泛关注，衡水湖优质的生态环境，服务当代、惠及后代。衡水湖国家级自然保护区的保护工作离不开法治的保障。

（作者单位：河北衡水第一中学）