浅析环境司法专门化及其完善

张 艺，柳建闽

（福建农林大学文法学院，福建福州，350002）

随着经济社会的迅猛发展，人与自然、环境与社会的冲突日益突出，环保问题实际上占到目前我国群体性事件十大原因的第九位，因环境污染激发的群体性事件的上升速率已排到全国第七位，增长率高达29.8%［1］。党的十九大报告既充分肯定我国近年来生态文明建设所取得的成绩，同时也提出了加速生态文明体制改革，建设美丽中国的新要求。环境司法专门化是生态文明建设中不可或缺的一部分，是环境法治体系的核心构成要素，是司法体制改革的突出表现，更是生态可持续发展的最后一道保障。2007年贵州省清镇市人民法院设立了全国首家环保法庭，宣告环境司法专门化的新征程正式开启。随后，2012年新修订的《民事诉讼法》及2015年施行的《环境保护法》都为环境司法专门化如火如荼的展开奠定了基础。福建省也在积极探索着绿色发展的路径，为保障我国生态文明试验区建设缔造自身的价值。

一、环境司法专门化的必要性

环境司法专门化，指通过在国家或地方专门的审判机关，或人民法院的内部设立特定的机构和组织对环境案件进行专项审理的过程［2］。2015年末，最高人民法院进一步将环境司法专门化的含义阐释为“五位一体的专门化”，即环境审判机构、审判机制、审判程序、审判理论及审判团队为一体的专门化［3］。从上述定义可知，环境司法专门化改变了传统司法过程的普遍性做法，在司法体制改革的大背景下有着重大的现实意义。首先，由于环境污染物具有易流动性（如水污染）、传播性（如空气污染）、无边界性（如噪声污染）等特点，导致环境公共利益具有整体性的特点，根据传统行政区划的法院进行管辖将难以适应实际需求。其次，环境案件所影响的群体十分普遍，且环境公共利益的享有主体是不特定的，若严格按照传统司法标准确立环境案件的原告、被告，则难以避免对不特定主体的正当权利造成损害。再者，环境案件中普遍存在科学鉴定方面的问题，对举证责任的认定也具有更高的要求，这就需要审案法官具有更强的专业性。最后，环境案件的执行不同于传统案件的赔偿损失，其更重要的意义在于对生态的恢复和环境的保护，故其执行方式也应具备更强的专业性。

二、环境司法专门化的实践困境

新修订的《民事诉讼法》以及2015年正式施行的《环境保护法》为环境司法专门化的开展提供了基础。但是环境司法专门化在实践操作中依然面临着十分严峻的挑战，标准不统一、判断不统一、观点不统一等现象十分突出。

（一）环境公益诉讼“门庭冷清”

环境公益诉讼是环境司法专门化中的重要环节。最高人民法院和最高人民检察院都明确要求将环境公益诉讼作为增强环境资源审判工作的要点①参见2015年1月最高人民法院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、2015年12月24日最高人民检察院颁布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、2016年2月最高人民法院颁布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。。但从立法角度看，环境公益诉讼立法依旧滞后于实际需求，个人仍被排除在适格原告主体之外，而对于适格原告主体资格的制度还未完善。从受案数目上看，公益诉讼案件也远未达到制度设计时所预想的繁盛，甚至造成大批司法资源闲置。以福建地区为例，2016年福建省各级法院办结各种案件748032件，审结生态环境案件2802件，占比0.37%［4］，在受理的生态环境案件中仅有少数符合环境公益诉讼，且环境公益诉讼案件在审理过程中也并没有统一的程序和规则，甚至比较混乱。从理论研究上看，学者们对“环境公益”这个概念并未有统一的解释，观点颇多；再加上当前我国公民素质参差不齐，法治意识淡薄，这必然也阻碍了环境公益诉讼的发展。因此，环境公益诉讼在保护生态环境上所发挥的作用非常有限。

（二）审判庭设立规范不统一

为了实现审判机构的理想状态，建立专门的环境法院是首要选择，二是建立专门的环境资源审判庭，专门的环境资源合议庭则是环境司法专门化最低的要求。2014年5月福建省高级人民法院正式将林业审判庭改名为生态环境审判庭，这是我国首个省级生态环境审判庭。当前，福建省法院中已设置了73个生态环境审判庭、10个专门合议庭，并有300余名生态法官和审判辅助人员，其设置率先实现了对省、市、县三级生态环境审判组织的全覆盖［5］。但到目前为止，环境资源审判庭的设立并无同一的层级标准加以规范，不同层级审判庭之间的管辖关系亦不明确。

（三）受案范围界定不清

环境案件有其自身的特殊性。若遵循传统立案程序进行处理，则会出现受案范围模糊不清、相互重复的情形，导致审理效率降低、浪费司法成本。且在司法实践中，“环境污染责任纠纷”大类下七个案由的判断因为尺度不一致，所以在适用时难以避免重复交叉，在具体案情中更是不易区分。同时，在目前的法律规定中我们对生态破坏与自然资源纠纷类型的案件往往规定甚少，仍重点关注环境污染侵权案件，这必然会对环境资源案件的集中管理造成影响。

（四）执行效率低下

在司法实践中，环境资源案件的执行也面临着诸多挑战：环境案件执行人员专业性不强，欠缺环境保护的基本知识和基本理念；环境案件的执行程序并未突出其特殊性，执行法官未有更多的途径寻求并采取对保护生态环境最有利的执行方式；由于环境资源案件的具体情况各异，执行规则无法面面俱到，在实践中存在着执行难的问题，这在一定层次上使得环境案件执行效率较低的现况恶化。

此外，环境资源案件的个别诉讼规则也亟需优化。例如支持起诉制度尚未普及、相关配套措施不完善、诉讼费用分配规则不合理、政府问责机制不健全等都在一定程度上造成环境污染、生态破坏的案件越来越多，这些方面的不足都有待于法律做出更合理的规定，加以完善。

三、环境司法专门化的构成要素

环境案件诉讼的特征决定了在证据制度、当事人、审判组织、诉讼时效、价值追求、审判及执行程序等方面都要有特别的制度要求［6］，实务中的诸多困境亦进一步要求明确环境司法专门化的构成要素。环境司法专门化作为司法体制改革中的创新法律制度，其不仅是简单地设立专门的环境审判庭，更重要的是形成专门化的系统，这一体系包括司法人员、审判方式及程序等方面的专业化。福建省高级人民法院2016年出台了《关于创新完善生态环境司法保护机制为推进国家生态文明试验区建设提供有力司法服务保障的意见》，要求充分发挥福建优势，在原已形成的九项工作机制的基础上，进一步改进七项工作机制，致力从司法范畴推出更多可复制、可借鉴的环境司法保护“福建样本”［7］。2017年7月福建省高级人民法院为加强对环境司法专门化的指导亦下发了《福建法院生态环境审判机构设置方案》。故笔者认为环境司法专门化主要由审判理念和专门的审判体系两方面构成，即审理机构、审理模式、审理程序及审理团队的专门化建设是在审判理念的指导下进行的。

（一）环境司法专门化的审判理念

环境司法专门化的审判理念影响着生态文明构建的质量与进程，决定着环境保护司法体制改革的前途。在生态文明的具体要求下，环境司法必须注重树立保护优先及修复理念，其具体表现为公益性理念和恢复性理念两个方面［8］。如上文所述环境公共利益具有整体性及其利益主体具有不特定性的特点，因此在解决环境纠纷时不能仅注重个案的处理，相反应从公共利益着手，首先要保证公共利益免受伤害，再保护好个人私益，简而言之即法院应当扮演好环境公共利益守护者的角色，这就是公益性理念的要求。而恢复性理念是指法院在作出判决时不能再像传统的民事、行政以及刑事案件一样，关注重点仅在于损害赔偿、行政行为的合法性判断及对犯罪嫌疑人的惩处等，环境纠纷中对加害人的惩罚应更侧重于对环境质量的恢复，若只是纯粹的要求加害人赔偿损失则难以达到减少环境破坏的目的。环境司法若缺乏专门化审理理念的思想保障，则其就如同丧失了专门化的灵魂［9］。1991年2月12日福建省龙岩市长汀县人民法院在全国初次尝试毁损森林资源案件实行“补种复绿”，2010年福建省南平邵武市率先以“补植令”等形式责令被告补种林木、恢复植被，这些案件的处理都体现了环境司法专门化的审理理念。

（二）环境司法专门化的审判体系

1.环境司法专门化的审判机构

专门的审判机构能为环境纠纷更好地解决提供组织上的保障，环境案件的特殊性、专业性使得建立一个专门的审判机构显得十分必要。为提高环境案件的审理质量，应充分合理利用司法体制改革的大趋势，在我国当前的法院机构设置框架内调整设置生态环境审判庭，进一步促进生态环境审判机构的普及。

2.环境司法专门化的审判模式

专门的审理模式是环境司法专门化的制度保障，其包含着案由范围、判决标准、法律文书格式等的规范统一。其中受案范围与环境审判机构的发展更是密切相关，受案范围过宽会造成环境案件审理质量降低，过窄则可能会出现“巧妇难为无米之炊”的窘境。因此，受案范围的界定应立足于实践，密切联系当前的环境侵权现状，而不能落后于现实需求［10］。

3.环境司法专门化的审判程序

最能显示环境司法专门化制度价值的即为专门化的审理程序，这是其应有的程序保障。不同的审判程序往往会导致不同的审判结果，甚至在审判质量上也会存在一定的差别。程序的制定是为了落实环境司法专门化的终极目的，即更好地保护生态以及更全面地维护当事人的正当利益。环境纠纷具有特有的性质，这就亟需设立契合生态环境保护需求的专门诉讼程序，完善证据保全、诉前禁令、证据调取、证明责任分配等制度，统一规范审理程序［5］。

4.环境司法专门化的审判团队

在司法体制改革的背景下，成立专业化的审判团队是环境司法专门化的人员保障。在环境纠纷的化解处理中，法官们往往会接触到一些专业性的鉴定意见以及技术性规范等，这就对环境案件的审理团队提出了更高的标准，虽然法官们不一定是环境科学方面的专家，但掌握一些基本的环境科学知识是法官们做出合理判决的基础。因此，环境法学专业人才的引进、合理评价体系的创设、办案人员培养力度的加强是建设专门化审判团队对我们提出的新要求。

在公益性理念和恢复性理念的指引下，组织保障、制度保障、程序保障、人员保障分别对应着专门化的审判机构、审判模式、审判程序及审判团队这四大组成部分，其巩固了生态环境案件审理的基础，推动了“五位一体”专门化审判体系完善。同时在司法体制改革的大熔炉中，环境司法专门化的构建亦离不开人民群众的参与和各种辅助机制的保障。

四、环境司法专门化的制度设计

环境司法专门化的最终价值中包含环境公益的实现，故该制度的完善在从实践问题着手，适时做出相应调整的同时，亦应当构建好环境公益诉讼，规范公益与私益的界定标准，有效协调保障环境公益与环境私益［11］。在该理论指导下，结合司法体制改革的要求，环境司法专门化的完善需从以下几个构成要素着手。

（一）设立适当层级审判庭，探索绿色创新发展模式

为推进环境保护司法体制改革，最高人民法院于2014年6月颁布了《关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，其意在推动地方环境司法专门化的进程。但如前文所述，我国环境资源审判庭的层级设立规范尚未统一，管辖权亦存在冲突。针对该问题，结合环境案件的特殊性，司法实践已证明环境资源审判庭设立在中级人民法院层级较为妥当，也较契合《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的有关规定，故理当综合考虑现实情况，以在中级人民法院设立为主，并在此基础上减少设立环境资源基层审判庭，适当修改完善《人民法院组织法》，统一环境资源审判庭的设立规范。同时为实现专业化审理及确保司法资源的集中利用，可创新将环境保护刑事、行政、民事案件统一归为环境资源审判庭审理，并逐步改变以行政区划划分管辖范围的做法，创设以生态功能区为单位的跨行政区划管辖标准，该制度创新内容也正与最高人民法院指导地方法院环境司法体制改革的重点内容相契合。

同时在此基础上，可以结合当地特色创新各地审判庭的发展模式。如福建省积极探索绿色发展路径，注重把试验区改革成果与促进地方绿色发展紧密结合，努力找准生态文明体制完善与促进绿色发展的结合点和突破口，充分调动各市县工作积极性，推动各地根据地方的经济社会发展实际、资源禀赋特征和产业结构特点，充分挖掘绿色创新发展潜力，并开展了集体林权改革等绿色发展的三明模式、“生态+”发展的漳州模式、推进绿色创新发展的南平模式、打造国家级环保装备产业基地的龙岩模式、加快提升产业发展绿色水平的泉州模式等。

（二）合理规范受案范围，健全特殊诉讼规则

在环境保护司法体制改革的有序推进过程中，由于环境司法化尚属新生事物，我国有关法律制度不够成熟，导致其受案范围的确定亦存在不合理之处。为完善该不足，应改变环境资源案件完全依据“案由规定”进行划分的措施，规范“环境污染责任纠纷”范畴内七个案由断定的标准，避免适用时存在交叉的可能。同时，由于目前的案由分类滞后于现行法律的规定，建议修订《民事案件案由规定》，将一些未纳入案由的环境侵权案件重新纳入，并增加纳入生态破坏行为。这样既有利于环境资源案件的统一规范，也有利于解决环境资源案件数量少的问题。

特殊的诉讼规则及程序是环境保护司法体制改革的内涵要求。若诉讼程序缺乏独立性，则环境资源审判庭存在的必要性就会被怀疑［12］。因此，应进一步完善环境司法专门化的规范指引。其一在立案阶段，应从实质上全面审查案件的性质，实行案件性质审查程序前置，根据审查的情况判断其属于公益诉讼还是私益诉讼，并在“保护优先”理念的指导下分别采取相应的处理措施。同时为了改变当前环境资源案件数量少、“门庭冷清”的现状，应对诉讼费用的承担方式进行改革，针对环境公益诉讼和私益诉讼分别采取不同的承担方式，从而鼓励公众积极参与生态环境的保护，使公众改变“事不关己高高挂起”的心态。其二，在审理阶段，应灵活根据双方的举证能力分配举证责任，而不能简单地局限于某一举证原则，且法院在必要时也应积极依职权取证。其三，在执行阶段，执行作为环境司法专门化的最后一道防线，应推广实行“审执结合”，即加强型的“三合一”形式［12］。环境资源类型的案件最重要的是追求生态环境的保护，“审执结合”有利于充分凸显专门化审判人员对案件全面了解的优势，有助于审判人员利用其对案情的熟悉度而对环境的恢复治理做出更合理的判断，进而提高案件执行的效率，实现执行的效果。同时公众参与应是执行过程中不可或缺的组成部分，故可通过生态环境案件庭审直播、生态环境保护教育基地、生态环境司法保护微电影等形式，加大生态环境司法公开和宣传力度，引导全社会参加到生态环境维护中来，提高群众参与督促执行的热情。并且由于环境案件的判决执行周期性较强，如补种林木、恢复植被等往往需要较长时间，这时还可适当引入专业化环保团体的监督，充分发挥第三方监管的优势，以提升执行质量。

（三）加大引进专业人才，设立专业化审判团队

在司法体制改革和法治国家建设的推动下，环境保护法庭建设已是整体性司法体制改革的重要组成部分。上述审判模式的要求也更加强调了复合型审判团队对实现环境案件专业化审判的重要意义，而专业化的审判团队应从法院的内部和外部两个部分同步着手。就其内部而言，应以建立优秀复合型法官队伍为保障，法院应定期举办相关的培训活动，让法官适时接受环境科学以及环境法律方面知识的培训，以全面提高法官们的业务水平；同时也可以通过学习国外的先进做法以提高办案人员的效率。就其外部而言，应加大引进环境法学专业人才，通过聘请具备环境科学等方面专业知识的专家人才加入审判队伍，在一定程度上弥补法官专业方面的不足。例如福建省高级人民法院于2014年在我国率先聘用12位生态环境审理技术咨询专家［13］，2017年颁布了《关于完善专家参与生态环境司法工作机制的意见》，建立覆盖林业、环保等范畴的生态环境资源研究专家库，为生态环境资源审判提供司法决议参考和专业技术支撑，全省共选任93名专家为陪审员，其在认定环境资源技术事实方面发挥了重要的作用。

（四）开展便民性司法，推动公众积极参与

法院、检察院虽是环境司法专门化的主力军，但在环境司法专门化的进程中，若没有群众的积极参加，其可持续发展的终极目标的落实将会变得困难重重。全面开展便民性司法，则有利于公众对环境司法专门化的进程有更直观的了解，也更方便公众参与其中。2017年7、8月福建省高级人民法院颁行了《关于完善生态环境司法便民工作机制的意见》等系列文件，对生态案件做到集中管辖、有案必立、有诉必理，推行立案、审判、执行“三优先”机制，畅通生态案件当事人诉讼绿色通道。各法院在重点区域共设立生态巡回法庭、办案点、服务站155个，做到送法上门、送法进村、送法到户、当场立案、当场开庭、当场调解、当场宣判。2012年福建省龙岩市长汀县人民法院率先成立“生态（林业）审判车载巡回法庭”，定期定点进村设庭审案；2013年7月全省乃至全国首个“生态审判海上巡回法庭”在福州市连江县一艘执法船上成立；2014年宁德市两级法院推出“千里海岸线巡回审判”；2015年6月漳州市中级人民法院在云霄县设置了我国首个生态巡回法庭［14］。这些便民性司法的推行都取得了显著的效果，逐步形成保护生态环境的良好氛围，让更多的环境破坏者出于社会压力不敢再实施破坏行为。这同时也印证了人民群众始终是我国全面推进依法治国的力量源泉，在环境司法保护过程中也应坚持人民群众的主体地位，这不仅是环境司法专门化的任务，同时也是司法体制改革的重要经验。

（五）健全沟通及责任问责机制，增强运行保障

为了更好地推动环境司法专门化的繁荣发展，运行保障机制是必不可少的关键因素。环境司法案件审判质量的提升离不开公检法与环保部门、人大等单位之间的联动交流，通过召开联席会议、出台指导文件联动参与环境综合治理等方式，构成生态保护整体合力，以更好地推动环境司法专门化。如2017年9月，福建高院与省综治办等12家单位下发《关于健全完善生态环境资源矛盾纠纷多元化解工作机制的意见》，联动保护生态环境资源。九年来，福建省各级人民法院与有关部门联合制定171份提高办案质量的指导意见。漳州法院开展碳汇教育活动，泉州法院参与“净化餐桌、保护野生动物”专项联合执法，三明、龙岩法院和司法、林业等部门联合建立绿色矫正基地，南平法院建立“三位一体”生态司法保护模式，都取得了显著成效。且为加强环境保护执法中的薄弱环节，在建立沟通机制的基础上，法院应对问题进行深入分析，从案件中总结影响生态环境的关键问题，并实时预估环境危机，积极献计献策，从根本上减少纠纷的产生。如2008年以来，福建省高级人民法院向党委、政府及有关部门、行业提供推动生态文明建设的司法建议共267条，有效促进了生态环境资源政策实施和有关执法水平的提升。

同时作为司法体制改革核心的司法责任制，其在环境司法专门化中依然处于基础性的地位，故推行环境司法专门化也需加强有关主体的责任。虽然2015年实行的《环境保护法》对环境监察制度进行了规定，但是目前的法律制度依然存在缺陷，因此笔者主张采用单行法的形式专门针对环境问责做出相应规定，按照相关的岗位和职务分别明确责任，积极推行异体问责，从而进一步深化环境保护司法体制改革。