济宁市南四湖非法采砂整治探讨

谢 帆，王凤其

（济宁市水利事业发展中心，山东 济宁 272019）

南四湖位于济宁市南部，自北向南由南阳湖、昭阳湖、独山湖、微山湖串联而成，环湖涉及微山县、任城区、太白湖新区、鱼台县、嘉祥县5个县（市、区），湖面面积1266 km2，总库容41.21亿m3。湖内砂矿资源丰富，砂层厚度平均在34.1 m，主要分布在湖底3个松散含水层，目前采砂能力可达70多米。

1 南四湖非法采砂整治情况

受采砂暴利驱使，南四湖非法采砂问题曾经十分突出，尤其夜间疯狂盗采，不仅影响了南四湖渔业、湿地、水质等环境安全，而且危害了南四湖生态、航运和防洪安全。2011年以后，济宁市从落实属地责任、集中联合整治、落实关键举措，加大打击力度入手，态势，持续高压开展南四湖非法采砂专项整治行动，使非法采砂现象得到了一定遏制。

1.1 层层召开会议，全面动员部署

2011年以来，济宁市委、市政府对南四湖非法采砂高度重视，多次召开会议研究部署采砂整治工作。2016年，市政府在微山县组织召开全市南四湖采砂整治会议，对非法采砂整治进行安排部署。

微山县、太白湖新区等环湖县（市、区）召开综合整治湖区非法采砂工作动员会议，专题研究部署打击南四湖非法采砂综合整治工作，制定了非法采砂活动月工作方案，明确乡镇（街道）属地管理和相关县直部门依法治理的工作任务，通过加强对采砂船只制造维修窝点、采砂运砂船只、非法售砂场所的管理，多管齐下打击湖区非法采砂船只。市水利局、市公安局、市港航局也分别召开会议进行部署研究。

1.2 加强组织领导，落实整治责任

任城区、微山县、嘉祥县、太白湖新区成立了由县政府主要负责人为组长、政府分管负责人为副组长，相关部门为成员的领导小组。按照属地管理要求，负责本辖区内采砂船清理工作，重点对非法采砂船只进行拆解、船架分离，并全部清出南四湖水域。

市水利局、公安局、港行局成立了由主要负责同志为组长的领导小组。市水利部门负责对危害水利工程安全的采砂行为监督检查，及时发现、制止、通报非法采砂行为。市公安部门针对南四湖非法采砂开展湖区打黑除恶专项行动，对非法采砂涉及犯罪的按照“非法采矿罪”等进行立案查处。市国土资源部门负责对盗采、转让国家矿产资源的惩处。市港航部门对无船舶证书、无船舶号、无船籍港的“三无”运砂船舶进行严厉查处，从源头上解决湖区非法采砂问题，同时负责做好整治行动的船只调用。市交通部门对运砂车辆的道路运输经营许可和从业资格进行严格检查，市林业部门对破坏自然保护区的行为进行查处。市渔业部门对湖内渔业养殖许可情况进行检查取证。市财政部门负责采砂整治经费的落实。市政府督查室对南四湖区非法采砂整治进行跟踪督查，确保整治效果。

1.3 持续开展行动，集中联合执法

针对重大南四湖非法采砂问题，由市水利局、公安局等多个部门联合有关县（市、区）政府多次开展南四湖非法采砂专项行动，先后共出动执法人员2230余人次，执法船只150余艘次，累计捣毁非法采砂船只550艘次，抓捕28人。

1.4 加大宣传教育力度，营造良好氛围

济宁市各级各有关单位充分利用各种舆论工具，多渠道、多形式、多层次持续开展南四湖非法采砂危害性和打击非法采砂必要性的宣传活动，为非法采砂打击行动营造广泛的舆论氛围。2016年6月6日，由济宁市政府和淮委沂沭泗水利管理局联合发布严厉打击南四湖非法采砂行为的通告，明确在南四湖水域禁止从事一切采砂活动，所有采砂活动都属于非法行为，大力开展南四湖禁采宣传活动。

沿湖各县（市、区）也深入湖内，进村入户，做好法律法规宣传和对南四湖非法采砂整治工作宣传。微山县、任城区、太白湖新区还借助集中整治月活动，把相关精神传达到相关乡镇（街道）群众中，动员非法采砂从业人员自觉放弃违法生产活动，通过开展自查自纠，限期自行拆除采砂船只，集中停靠接受管理。

1.5 严格督导检查，狠抓工作落实

市政府领导不定期带领有关县区和市直部门负责人先后6次深入湖区，对非法采砂整治督导检查。市河道采砂整治领导小组多次组织执法人员巡查非法采砂专项整治行动。对督查中发现的问题及时督促整治，对整治工作不力或对市督导整改意见不落实或落实不力的，依纪依规追究责任。

1.6 加强沟通，集中整治

南四湖采砂整治涉及苏鲁2省3市7个县（市、区），执法难度大。济宁市及时向淮委南四湖局和省水利厅汇报，积极协调枣庄市政府、江苏沛县等联合打击南四湖的非法采砂行为。

2 存在的问题

2.1 违法游击战

采砂船只常常夜间盗采，利用公休日、节假日盗采。当执法人员赶到现场时，非法采砂人员已提前撤离。查处非法采砂时，经常遭遇暴力抗法，加之南四湖水域广阔，采砂船只流动性强，易隐藏，难以禁绝。

2.2 执法协调难度大

南四湖由水利部淮委沂沭泗水利管理局统一管理，具体行使南四湖采砂管理和执法职能。由微山县在南四湖开展相对集中行政处罚权工作，但实际管理区域又分属于任城区、太白湖新区、鱼台县等县区。同时，湖区采砂执法涉及国土、港航、水利、林业（自然保护区）、渔业、工商等多部门，职责交叉多，部门之间尚无有效协调机制，未做到通力协作、齐抓共管。

2.3 定罪处罚困难

法律规定省级以上地质矿产主管部门鉴定案值数额在5万元以上的，按照《刑法》“破坏矿产资源罪”进行刑事处罚。由于湖砂随采随售，运砂船只、出售地点、销售价格等不固定，以及销售台账不健全等原因，取证困难，难以认定案值、定罪处罚。

2.4 骆马湖禁采后的影响

在央视报道骆马湖非法采砂后，江苏省人大、省政府高度重视，省人大已列专题调研，督查政府治理。宿迁市、徐州市及相关县市区主要领导亲自协调督战，开展大规模地集中治理。骆马湖禁采后，近千艘非法采砂船只中可能有部分船只拟沿京杭运河北上向南四湖转移，面临形势严峻。

3 建议

3.1 进一步落实属地管理责任

一是各有关县区要强化属地管理主体责任。微山县作为南四湖执法处罚的责任主体，要全面行使南四湖非法采砂整治执法主体责任。任城区、鱼台县、太白湖新区也要按照“属地管理”原则，强化配合，在微山县执法时要协同行动，形成闭合圈，使非法采砂船只无处逃逸。鱼台、任城、嘉祥等县区要对辖区非法营运砂资源码头进行集中整治和严格管控，对非法建设的码头进行取缔查处。同时，要认真搜集非法采砂、运砂、售砂业主的违法证据，为公安机关依法抓捕违法分子提供依据。

二是各相关乡镇（街道）要切实履行基础监管责任，特别是微山县鲁桥镇、南阳镇、太白湖新区石桥镇等为基础责任单位，要坚持“谁的水域谁管理，谁的问题谁解决”的属地管理原则，对本乡镇（街道）、本水域的非法采砂船舶进行全面摸底排查、登记造册。按登记名册督促非法采砂船主停止作业并自行拆除采砂机器设备，逾期未拆除的由相关政府依法予以强制拆除，并予以没收。

3.2 建立长效管控机制

一是继续实行南四湖全面禁采。同是淮河流域的骆马湖因开放国营公司统筹采砂，管理逐渐失控，尤其是一些采砂户从渔民手中买下鱼池、围网养殖面，用于采砂，难以管理。借鉴骆马湖采砂的教训，南四湖继续实行全面禁采，对个别河口待充分调研论证后再提出建议。

二是完善充实领导机构。在济宁市级层面充实非法采砂整治领导机构，由常务副市长或分管市长任组长，国土、港航、公安、水利、工商、林业（自然保护区）等部门负责人任成员，组建长期管理办公室，人员从上述单位中各抽调1~2名，编制关系仍隶属原单位，在非法采砂整治办公室进行年度考核。各县区也要成立相应机构，强化对非法采砂整治行动的组织领导。

三是坚持开展联合执法。各有关县区政府和市直部门要依法履行各自职责，密切协作，形成合力，不定期开展联合执法行动。各级各单位必须树立长期作战思想，健全常备执法队伍，提升应急反应能力，确保快速出击，严厉打击、取缔非法采砂行为，彻底捣毁非法采砂船只。

四是建立信息监控系统。建议由微山县利用现代科技手段建立起覆盖整个南四湖的信息监控系统，尤其对重点区域、重点部位实行动态监控,为实施精准打击提供强有力的支撑。市国土、水利、港航等部门要积极配合，共同建立信息共享平台和沟通协作机制，消除监控盲点，增强实时监控和有效打击能力。