中小河流水电开发管理与生态修复的思考

薛联芳，姜 昊

(水电水利规划设计总院，北京100120)

0 引 言

水能是清洁可再生资源，水能开发具有技术成熟、成本低廉、运行灵活等特点，世界各国都把水能开发放在能源建设的优先位置。我国中小河流从多，水能资源十分丰富，经过几十年，特别是近20年的开发建设，中小水电已布遍全国各地中小河流，从南到北，从东到西，从上游到下游，从干流到支流。截至目前，已经很难找到完整的、没有被开发的中小流域。中小流域水电对改善广大农村和偏远地区用电条件，促进地方经济发展起到了重要作用。

中小流域是黄河、长江、珠江等大型河流生态系统的主要组成部分。随着大型河流流域梯级开发逐步形成和中小流域水电开发全面开花，中小流域水电开发对生态环境的累积影响日益显现，已经成为制约大型河流干流和中小河流水电开发的主要因素，加强中小流域水电开发管理，因地制宜有序实施生态修复，探索中小流域水电开发可持续发展之路已十分紧迫。

1 中小河流水电开发现状及主要环境影响

1.1 开发现状

我国中小河流众多，水电资源十分丰富，全国中小流域水电可开发的装机容量约1.28亿kW，主要集中在长江上游、珠江上游和黄河中上游的边远山区。截至2013年底，我国中小流域已建成水电总装机容量达6 500万kW，年发电量2 000亿kW·h，总装机容量占我国水电装机容量的24.3%，年度发电量占全国水力发电的22.3%，在水力发电中占有重要地位。“十二五”期间，全国范围内共建成300个水电新农村电气化县，小水电装机容量新增515.6万kW，人均年用电量以及户均年生活用电量水平在2010年的基础上增长25%以上。“十三五”期间，继续实施小水电代燃料、增效扩容等一系列举措，促进小水电的开发建设。中小流域的水电建设取得了巨大的成绩，极大地改善了当地用电水平和经济发展水平[1]。

根据《中国能源中长期(2030年～2050年)发展战略研究》，未来我国中小河流域水电资源的开发利用还将继续保持强劲势头。预计到2030年，全国中小河流域水电装机容量将达到930万kW，开发利用程度达到72.7%；至2050年，我国所拥有的小水电总装机容量可达到1亿kW。

1.2 主要环境影响

在小水电开发过程中，不可避免地会对河道原有生态环境产生影响，既有对径流、水温、流态以及水质的影响等。小水电的开发建设对河流生态系统产生的累积影响主要集中在河流阻隔、局部河段减脱水、库区生态系统的演替及下游水文时空节律改变、低温水下泄等方面，特别是引水式电站对河流下游的影响更值得关注。减脱水河段的径流急剧减少，造成鱼类等水生生物生存环境被严重破坏；河流的稀释自净能力下降；沿河两岸的植被、人畜饮水等也会受到影响。减脱水河段的出现，破坏了河道生态环境系统的平衡，不利于生态环境系统的稳定与发展。

值得注意的是，小水电的开发有着显著区别干流水电开发之处。首先，小水电分布较为零散，由此带来的是开发和管理的混乱，根据国家环保督查的调查公告，小水电往往缺乏相应的规划和环评手续，环保措施未设计或未落实，给区域水生态环境造成的影响较坏。其次，应该看到，近20年来，我国已经形成了“保护支流，开发干流”的开发思路和格局，在大型水电站高速发展的现阶段，支流的保护价值和保护作用显得更加重要，而不规范的小水电环保管理的负面影响也将更加严重[2]。

2 中小河流水电开发管理与生态修复相关法律法规及规范

2.1 国外已制定的法案、框架、方法、标准和手册

发达国家和地区中小河流水电开发基本在20世纪60～70年代已经完成，对于一些中小河流运行多年的水电站，开展河流生态修复是当务之急，已经提升到国家政策和立法的高度，并十分重视相关规划、机制、政策、方法、指导性手册的制定。如欧盟颁布了《欧盟水框架指令》；荷兰政府制定了《Spatial Planning Key Decision ‘Room for the River’》；美国农业部2004年制定了《National Biology Handbook》、《Stream Restoration Design National Engineering Handbook》《River Science at the U.S. Geological Survey》；英国在20世纪90年代就在一些河段进行生态修复工程建设，制定了《河流修复方法》、《河流恢复技术手册》；日本国土交通厅发布了《关于中小河流域河道规划技术标准》《关于许可设施技术审查的指导意见》等一系列的标准和规范。

2.2 我国相关文件规范规程

我国对河流水电开发环境保护十分重视，出台了一系列环境管理政策、法规和规范，这些政策法规多数适用于中小河流水电开发，如《关于加强水电建设环境保护工作的通知》(环发[2005]13号)、《关于印发水电水利建设项目水环境与水生生态保护技术政策研讨会会议纪要的函》(环办函[2006]11号)、《关于印发水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南(试行)的函》(环评函[2006]4号)、《关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》(环发[2014]65号)等。针对小水电开发中不少地区出现的规划和管理滞后、滥占资源、抢夺项目、无序开发、破坏生态等问题，原国家环保总局于2006年6月18日下发了《关于有序开发小水电，切实保护生态环境的通知》(环发[2006]93号)，要求加强小水电资源的合理开发利用和保护，防止不合理开发活动造成生态破坏，切实保护和改善生态环境。近年来，云南、四川、浙江等省陆续出台了加强中小水电开发利用管理的通知。

在生态修复方面，2015年6月，水利部出台了SL 709—2015《河湖生态保护与修复规划导则》；国家能源局发布了《水电发展“十三五”规划》，提出要“严格控制中小流域、中小水电开发，保留流域必要生境，维护流域生态健康”，以及“开展中小流域水电开发环境影响后评价，实施流域生态修复工作”。2016年3月，中央发布了《长江经济带发展规划纲要》，确定“到2030年，水生态质量全面改善，生态系统功能显著增强”的目标。在现有梯级开发的基础上，继续规划水利水电开发均需满足“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”的战略要求[3]。

3 中小河流水电开发管理和生态修复建议

3.1 科学划分功能区划，加强水电规划管理

根据环境承载力和生态功能区划，结合地区社会经济发展需要，对中小河流水电开发实施分区域(流域)规划管理。在自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园的禁止开发区，禁止开发小水电。在重要生态功能区、生态脆弱区和大电网覆盖区域，在保护生态的前提下，严格限制开发小水电。水力资源开发程度较高的东中部地区，原则上不再开发小水电。水能资源丰富的西部省区要重点开发资源集中、环境影响小的大型河流、重点河段和重大水电基地，统筹干支流开发与保护的关系，在做好生态保护的基础上优化开发小水电。

严格按照分级审批管理权限，加强中小河流水电规划管理。任何具有水能资源开发利用潜力的河流，均应按照“先规划后开发”原则编制河流水电规划报告，同步开展规划环境影响评价，并与相关规划相协调。对未编审水电规划环境影响评价的，不得审批水电规划；未编审河流水电规划或与河流水电规划不符的小水电开发项目，不得批准开展前期工作、不得审批核准建设。已编审的原河流水电规划，凡与新施行法律法规或新发布的流域综合规划、环保规划不符的，应组织修编和重新审查。小水电规划应慎用引水式开发方式；确需采取引水式开发方式的，必须从严审批，同时要采取工程措施确保下泄生态流量[4]。

3.2 加强建设过程中的监督管理，切实落实生态环境保护措施

严格执行建设项目环境保护“三同时”制度，在工程建设和运行管理等各个阶段，同步落实生态保护措施；小水电项目建设要与当地水资源条件相适应，根据当地生产、生活、生态及景观需水要求，合理确定生态流量，落实相关工程和管理措施，优化水电站的运行管理，实行有利于生态保护的调度和运行模式；要重点论证和落实生态流量、鱼类保护等措施，避免电站运行造成下游河段脱水，最大限度地减轻对水环境和水生生态的不利影响；对环评已批复、已核准(审批)的项目，经回顾性研究或环境影响后评价确定需增加或优化生态流量泄放、过鱼等重要环境保护措施的，应按水电工程设计有关变更管理的要求，履行相关程序后实施；各项环境保护措施应纳入工程招投标中，落实建设资金。

小水电工程竣工前，项目业主应及时组织开展竣工环境保护验收工作，全面检查建设过程中各项环境保护措施的实施情况和运行期环境保护设施的落实情况。其中，生态流量泄放、过鱼保护等措施的落实情况是竣工环境保护验收的重要内容。对环境保护措施落实不到位的，应及时进行整改；对蓄水后会严重影响环境保护措施实施的，必须在整改落实后才能进行蓄水。小水电建设项目的主要环境保护工程应纳入相关主管部门组织的水电工程安全鉴定和验收范围，确保主要环境保护工程的设计、施工及运行安全满足工程要求。环境保护工作落实不到位的小水电项目，有关部门和单位不受理并网申请，不办理相关手续。环境保护主管部门定期开展督察，重点检查环境保护措施落实及其运行效果。

3.3 逐步推行绿色认证制度，试点开展流域生态修复

建立绿色小水电评价指标体系和认证制度。对通过绿色认证的小水电，电网企业应依法全额收购小水电上网电量。电网企业应按照国家核定的绿色可再生能源发电上网电价、补贴标准等配套规定，及时足额结算电费和补贴；对存在突出环境和安全问题的小水电项目，要及时要求其限期整改，对拒不整改或整改后仍不能满足要求的项目，有关部门和单位应吊销其取水许可证、发电许可证，停止上网，并责令其腾空库容，停止运行。探索“干流开发、支流保护”生态补偿机制，重点开发资源集中、环境影响较小的大型河流、重点河段和重大水电基地，严格控制中小流域、中小水电开发。

对生态环境破坏较严重的工程和流域，从流域生态修复、局部河段连通性恢复、生态流量泄放等方面开展生态修复工作。在国家主体功能区、生态功能区中规定的禁止开发区已经开发的小水电，逐步开展小流域综合治理和生态恢复。对环境影响较大、具有改造条件的小水电，需因地制宜实施以安全、环保为目标的技术改造工作，增加环境保护设施，实施生态调度、生态流量保障措施等生态修复方案。对早期建设的、安全隐患大、经济效益低、环境影响大、敏感程度高、无法进行升级改造的小水电站实行逐步淘汰退出，拆除大坝，恢复河道的天然生境。

4 结 语

中小河流的水电开发有其特定的历史意义和功绩，然而随着大水电开发程度日趋饱和，对中小河流水电开发的电力需求趋小，尽管如此，实施简单的“一刀切”管理模式也不符合科学管理和科学决策的管理需求。因此，在当今的环保形势下，应进一步加强对小水电环保的重视程度，建立完善的评价和退出制度，实现区域环境保护和水电开发共赢。