甘肃省疏勒河流域水权试点改革的实践与思考

王合创，王玉福，王 勇

(甘肃省疏勒河流域水资源管理局，甘肃 酒泉 735211)

疏勒河流域位于甘肃省河西走廊西端，总流域面积17万km2，干流灌区包括玉门市、瓜州县的昌马、双塔、花海三大灌区和白杨河、石油河、榆林河、桥子四个中(小)灌区，有效灌溉面积134.42万亩。流域内降雨量小，蒸发量大，太阳辐射强，是我国极度干旱地区之一。自古以来，疏勒河流域就是丝绸之路的必经之地，有着敦煌的“母亲河”之称。自2014年6月以来，甘肃省疏勒河流域水资源管理局按照“力争用2～3年的时间，在确权登记、水权交易以及相关制度建设方面率先取得突破，有效发挥市场配置水资源的作用，为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴”的总体思路，在省、市政府的主导下，有序、有力、有效推进试点工作。截止2017年12月底，试点工作确定的5个方面的任务已基本完成，实现了既定目标，取得了良好成效，顺利通过了水利部和甘肃省政府组织的验收。

1 试点改革取得的成效

1.1 全面实施了流域水资源分配和确权颁证

按照“三条红线”指标，分配试点范围用水控制指标9.4亿m3。其中，生活用水2323.88万m3，农业用水73807.05万m3，工业用水4925.11万m3，生态用水2683.96万m3，政府预留10260万m3。农业用水确权面积138.47万亩，占现状耕地面积201.76万亩的68.63%。对农业用水户进行了确权发证，发放水权证221本；对工业、生活、人工生态取用水户重新核发了取水许可证，总计核发取水许可证3609本。

1.2 协调搭建了疏勒河水权交易平台

委托中国水权交易所建立了疏勒河流域水权交易平台，建立了省、市、县三级互联互通的水权确权数据库。健全完善了灌区计量设施和监控系统，新(改)建斗口以上计量设施741座。

1.3 尝试性开展了多种形式的水权交易

在灌区农户间、用水户协会间、农业和工业间尝试性开展了水资源使用权交易流转，为深入开展流域水权交易、培育水权水市场奠定了基础，积累了经验[1]。

1.4 完成了水权制度建设

先后制定出台了流域水权交易管理办法和水权交易资金管理办法等水权制度12项，为试点改革提供了制度保障。

1.5 初步建立了水权水市场监管体系

建立了由疏勒河管理局负责水权交易计量、调度和结算，市、县(市)政府负责水市场培育和水权交易监督管理，中国水权交易所提供主体资格审核、意向征集整理、信息发布交换、资产评估、水权买卖、资金结算、过程监管等综合服务的市、县(市)、灌区三级互联互通的水权水市场监管体系，保障了水权交易流转的有序进行。

2 试点改革的主要做法

2.1 加强顶层设计，健全工作机制，实现了试点工作的协同推进

在充分调研、深入研判的基础上，按照“尊重自然、人水和谐、以水定需、因水制宜、量水而行”的原则，制定了《试点方案》，明确试点工作的主要任务是：以流域为单元，统筹考虑流域上下游和生态用水需要，开展流域水资源分配和确权登记；开展农业与农业、农业与工业间水权交易；制定水权交易制度，建立水权水市场监管体系。《试点方案》既紧扣国家自然资源资产产权制度改革政策导向，又与国家现行法律法规紧密衔接，为水权试点工作明确了目标和方向。

为了全面领导和统筹推进试点改革，省、市、县(市)政府和疏勒河管理局层层成立了试点工作领导小组，明确了责任主体、工作目标、具体任务和保障措施，形成了政府、流域管理机构齐抓共管、合力推进的工作机制。试点工作中，各级各部门深入广泛开展政策宣传，认真倾听用水户的利益诉求，妥善解决正当利益要求，加强指导督查和专题调研，及时召开推进会议，推动了试点工作的顺利开展。

2.2 落实承载主体，强化计量监控，夯实了水量分配和水权确权工作基础

及时组建了农民用水户协会，健全完善了协会“一章程、两办法、三制度”等管理制度，形成了以协会自我管理为主，乡镇、水管单位监督指导，村级组织协调的参与式灌溉管理服务体系，落实了农业水资源使用权分配确权的承载主体。

为了使水权分配能够更加科学合理，切合实际，顺利落地，为广大用水户乐于接受，疏勒河管理局持续在昌马、双塔、花海灌区开展“百亩实测、千亩示范、万亩推广”试验示范，大力开展灌区信息化建设，改造完善水量计量设施，在灌区关键控制性引(分)水口新建水情实时监测断面13个，实现了三大水库出库流量、全灌区主要节点渠道引(分)水口流量、运行工况等的实时动态监测，为用水调度计划的严格执行和监督、各级渠系水利用率的测算提供了准确的数值依据。建设斗口远程计量点500处，改造计量设施528座，建成能够实时在线监测、通过手机APP实现信息共享的斗口远程计量点198处，安装闸门测控一体化系统24套，灌区自动化计量灌溉面积达到了121万亩，占灌区总灌溉面积的90%以上，有效解决了灌区水量计量不够精准的问题，为水权交易流转监测计量和准确核算打下了坚实基础[2]。

2.3 坚持政府主导，注重分类施策，实施了水资源使用权确权颁证

针对流域确权水量远小于需求水量实际，制定了试点水资源使用权确权实施方案，明确了可确权水量为试点区域用水总量控制红线，确权范围为法定耕地面积，确权主体为农民用户水协会、农业经营大户和取用水单位。经过自下而上、自上而下调查摸底、公开公示、审查审批等程序，最终确定试点区符合政策规定的农业用水确权面积138.47万亩。确定试点范围内用水控制指标9.4亿m3。共颁发水资源使用权证221本，重新核发取水许可证3609本，确权颁证率和取水许可证核发率均为100%。

2.4 搭建交易平台，提供信息服务，开展了水权交易和流转

根据流域实际，委托中国水权交易所建设了疏勒河水权交易平台，制定了运行维护方案，建立了省、市、县互联互通、实时共享的水权确权数据库，由中国水权交易所对流域水权信息进行采集，负责实时维护信息平台、整合水资源信息、开展水资源统计分析与综合平衡，为水权交易做好服务，保障了流域水权交易有序开展。

坚持鼓励灌区农业取用水户大力节约水资源，节约出的水量，经灌区管理单位备案同意后，进行相关内容的水权变更和交易。工业企业通过各种措施节约的水量，在有效期和取水限额内有偿转让。企业可以通过向灌区投资节水设施设备进行节水，节约水量在保障灌区农业基本用水的基础上，可向工业企业转让，从而促进水资源的合理配置、高效利用和有效保护，以实现节水与经济社会发展的“双赢”。截止2017年12月，试点区已累计开展农业用水户间水权交易56笔45.5万m3，开展农业向工业间水权交易1笔638.5万m3，为促进灌区和工业节水，盘活优化水资源，引导稀缺的水资源向高效率高效益方向流转，解决流域内新增用水需求矛盾探索了新的路子。

2.5 抓住政策机遇，协调统筹推进，推动了农业水价综合改革

针对流域农业水价形成机制不健全，现行水价仅为0.111元/m3，远低于2012年甘肃省发改委核定的运行成本水价0.15元/m3、成本水价0.24元/m3，水价总体偏低，价格杠杆对促进节水的作用得不到有效发挥的实际情况，疏勒河管理局根据国务院关于推进农业水价综合改革的意见精神，采取逐步调整水价的方式，经酒泉市政府批准，上调了灌区农业水价，使之基本达到了流域平均农业供水运营成本价。通过农业水价综合改革，流域正常的农业供水价格形成机制正在逐步建立，价格杜杆对节约用水的促进作用逐步得到发挥，水权确权基础上的灌区农业水价综合改革，有效提高了用水户节约用水的积极性，推动了水权的合理交易和流转，促进了水资源利用效率和效益的不断提高[3]。

3 试点改革中存在的主要矛盾和问题

3.1 流域用水矛盾仍然突出

疏勒河干流多年平均径流量10.31亿m3。目前，每年工农业用水总量已达到9.38亿m3，地表水开发利用率高达91%；疏勒河干流灌区核定年地下水可开采量0.7亿m3，目前年开采量达1.8亿m3，地下水严重超采，地下水位总体呈下降趋势。随着流域经济社会的不断发展，城市生活用水及一些工业项目用水需求不断增加，流域内农业生产、工业发展、生态建设等用水矛盾日益突出。

3.2 水权交易市场仍需加强培育

受经济总体下行、产能过剩等大环境影响，流域一些企业经济效益不好，购买水权的需求不强，水权水市场形成的内在动力不足，水权交易还不活跃，还没有真正形成运行规范、秩序良好、经济效益高的疏勒河流域水权水市场，在一定程度上影响了水权制度改革和交易流转，流域水权交易市场仍需进一步加强培育。

3.3 生态用水补偿机制尚未建立

多年来，疏勒河管理局通过水利工程每年向玉门市、瓜州县城市绿化区、人工湖、风沙线、灌区防风林带等供水4000～6000万m3，向下游敦煌、瓜州、玉门境内各自然保护区输送生态水8000万m3以上。随着经济社会的快速发展，流域生态用水被挤占的情况时有发生，加快建立流域生态用水补偿机制，进一步明确生态用水补偿的方式、范围和标准等，为搞好流域生态补偿提供法律依据已刻不容缓。

3.4 节水型灌区建设需加大投入

在水权分配中，农业用水依然是流域的用水大户，占水权分配水量的近90%，灌区农业灌溉用水效率低，2017年灌区农田灌溉水利用率仅为56.8%。加大政府对节水型灌区建设的投入力度，加快推进节水型灌区建设步伐，真正建成“总量控制、定额管理、水权流转、水价调节”的节水型灌区，是今后深化和巩固水权试点成果的一项长期任务。

3.5 正常的水费价格机制尚未形成

流域农业灌溉水费价格长期偏低，与成本水价相差甚远，灌区工程维修折旧费用长期不能按正常标准计提，运行维护经费缺乏，严重影响了水权试点改革的深入推进。

4 全面深化和推广水权改革的思考与建议

4.1 紧盯生态良好，全面推动流域生态文明建设

继续推动颁布实施《甘肃省疏勒河流域水资源管理条例》，保障流域生态用水的法律地位，为统筹上下游、地表水与地下水管理、流域水量统一调度管理提供法律依据。积极推动建立流域生态用水补偿机制，由国家财政承担流域生态林、湿地用水费用。建立疏勒河流域省级生态补偿专项基金，发挥财政资金在生态补偿中的激励引导作用，全面促进疏勒河流域生态文明建设。

4.2 着眼设施完善，加快推进灌区节水建设步伐

以水权试点改革为契机，大力开展节水型灌区建设，加大流域节水设施建设力度，提高工程措施节水水平。加大政府节水资金投入力度，建设节水型灌区，大力推广各类高新节水技术，合理调整种植结构和用水结构，降低亩均用水量和用水总量，最大限度节约水资源。

4.3 坚持惠及民生，积极扶持引导水权交易流转

坚持发挥市场对水资源基础配置的调节作用，以及价格杠杆对节约用水和水权交易的推动作用，引导农业及工作企业节约用水，广泛开展水权交易，解决流域用水矛盾和新增用水需求。

4.4 推进管理一流，继续深化农业水价综合改革

努力探索建立充分体现疏勒河流域水资源紧缺状况，以合理配置水资源、节约用水、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的疏勒河流域水价形成机制，探索建立决策科学、调整灵活、程序合法的水费价格管理体制，推行超定额累进加价制度和“骨干工程水价+末级渠系水价”的农业终端水价制度，坚持在强化供水成本约束、严格供水成本监审的基础上，适时适度调整灌区农业水价，努力实现节约用水、补偿成本、促进水利工程良性运行和建设管理一流的现代化灌区目标。

4.5 构建流域和谐，切实保障经济社会健康发展

当前，甘肃省政府正在全面部署全省推开水权制度改革工作，全国范围内推开水权制度改革工作也势在必行。应进一步积极探索建立疏勒河流域水资源用途管制制度，管理好流域水资源，确保用水户的合法权益不被侵占；应进一步正确处理水权改革中产生的矛盾和问题，建立健全风险管控机制，制定预案，把控风险，确保试点区域社会和谐稳定；应进一步深化水权改革、水价改革、水利工程管理体制改革等水利综合改革，实现水利综合改革的全面推进，为流域经济社会持续健康发展提供水利保障和支撑，为全省乃至全国推开水权制度改革探索和积累来自西北干旱地区甘肃省疏勒河流域的可借鉴、可复制推广的独特经验。

5 结语

作为全国的水权改革试点之一，甘肃省疏勒河流域的水权改革试点工作已经基本完成，但作为全国水利事业改革发展的重要内容之一，水权制度改革却还任重而道远。目前，甘肃省政府正在总结推广疏勒河流域水权改革试点的成功经验和做法，全面开展水资源确权分配改革，以期在全省范围内，建立起一整套水权水资源分配管理制度体系，以水权分配制度改革，促进加快节水型社会建设步伐，推动水资源的合理配置和高效利用，破解日益突出的水资源短缺矛盾和问题。相信，甘肃省疏勒河流域水权改革试点的实践和探索，必将为甘肃省乃至全国的水权制度改革提供有益的经验和借鉴。