创新社会治理中的公民参与

王芳

摘 要：伴随我国社会治理理念从“管理”到“治理”的转变，以及近年来公民社会的兴起与壮大，公民参与在社会治理中的价值逐渐显现。公民参与在培育“积极”公民，增强治理主体意识方面;在发展民主，推进社会自我治理方面;在促进公共政策科学性有效性方面;在推进政府职能转换，增强社会信任等方面发挥着重要作用。

关键词：公民参与;创新;社会治理

审视新形势下的社会治理规律，我们发现，公民参与作为现代社会多元治理模式发展的必然结果，已经成为创新社会治理的重要基石，广泛而有效的公民参与对社会治理理念和思路带来诸多新的气象。

一、从“社会管理”到“社会治理”

历经近十年社会建设方面的经验教训，我们党和国家社会治理理念已经发生重大变化，主要体现在从过去强调政府管控的“社会管理”逐步转向了强调多元主体参与的“社会治理”。

“所谓社会管理，就是把社会看作一个有机整体，通过运用计划、沟通、协调、控制、指导等手段，使社会系统协调有序、良性运行的过程。”[1]社会管理的实施主体看，一般是以政府主导进行的，政府动员能力虽然强，但由于任务繁重而对社会事物的调查研究不够，对社会其他主体意愿的了解不够;从社会管理的实施方式看，社会管理强调单向命令式管理，通过制定和实施各类法规管理和控制着社会事务，而与民众之间缺乏沟通和互动;从实施理念看，社会管理比较侧重于“管控”，而忽视了其他社会主体在社会发展中的平等主体地位。

相對而言，“社会治理”概念则具有更为丰富的内涵，“社会治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和;社会治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[2]。社会治理突破了政府为主导的单向的管控式的管理，而是强调由社会多元化的分散主体（包括政府、非营利组织、市场化的组织、公民社会等）在持续的双向互动过程中，共同参与、平等共治、协商合作，从而促进社会有机整体的自我调节。正如库依曼和范·弗利埃特指出：“治理所要创造的结构和秩序不能由外部强加;治理作用的发挥是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[3]

当前我国正处于社会转型的关键时期，社会阶层结构、利益格局、体制机制、信息环境都发生了巨大变化，涌现出各类矛盾和问题。缓解日益突出的社会矛盾，必须充分认识到公民参与在推动社会治理的地位和作用，使社会治理由过去强调政府意志转变到更多强调公众意志;激发社会组织活力，实现政府治理、社会自我调节、公民自治的良性互动;建立适当的协商参与机制，保障社会多元主体的利益表达和参与。

二、社会治理中的公民参与

（一）公民参与及其内涵

公民参与是指公民参与到社会、社区等共同体的生活中以便改善他人的境遇或是改变共同体的未来。这里的“公民”强调了公民间平等的权利和义务，互惠和合作，信任和尊重，以及对公民对公共事务而非个人事务的积极参与。“参与”的类型则包括政治参与和社会参与等广泛的参与行为，比如公民可以参加选举、提出政治诉求、民主评议政府、公民监督等政治生活，还可以参加社区服务、帮助弱势群体的公益活动、慈善捐款和各种志愿活动等[4]。参与活动则可以在个体、群体或组织层面完成，组织层面如行业组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、公民互助组织等;而个人层面如学者、企业家等则可能利用新媒体、公共话语权等影响公共政策导向，影响公民意愿和行为。

（二）公民参与对社会治理的价值

“由于人类只能以各种共同体的方式存在和发展，因而人与人之间的公共事务在人类社会是不可避免的。”[5]人们正是通过对公共事务的参与和处理来认识和解决客观存在的公共性问题的。

第一，公民参与有助于培育“积极”公民，促进公民身份实现，增强治理主体意识。“公民身份不仅仅是一种法律地位，它更是一种实践，涉及在政治领域中与他人的交流。”[6]博克斯依据公民在社会事务中的态度和作用大小，将公民分为三种角色即“搭便车者”“看门人”和“积极参与者”。“搭便车者”指的是那些仅仅是消费公共事务却参与非常少的人。积极的公民则是那些热衷于投入公共事务并加入公民组织的人。“守门员”则介于二者之间，在“公”与“私”之间，守门员常常更关心自身利益。这一理论使人们看到培养“积极参与者”对社会公共管理的重要性。

在民主政体中，公民对自身公民身份的认知和对公民权力责任的行使需要在公共事务管理的参与实践中得以明确和锻炼。公民在身份认同基础上，以讨论、交流、互助等方式参与到社会的各个领域中，表达自身利益诉求，不仅可以更好的保护公民个人利益不受侵害，而且还可以创造和巩固公民对政治共同体的认同，促进公民自我教育与提升，增强对公民对公共利益的关怀，增强公民德性和社会治理的主体意识。只有不断提高公民参与的深度和广度，政府与社会的合作关系及多元化社会管理体系才能建立起来，公民身份也才能在社会自治与自我服务中得到实现。

第二，公民参与有助于发展民主政治，促进协商合作，推进社会自我治理。以公正、公开、公平、自主、多元为基本价值的现代民主理论认为公民可以自己处理自己的事务，在公共治理中要淡化权威、命令、控制，因为公民是自主治理的积极参与者。可见公民参与本身即是民主理念的基本形式。公民广泛深入地参与到社会活动和政策制定过程中，有助于公共事务的决策由独断转向大多数人的意见，使公共政策和公共服务更均衡而合理的体现公众的利益，从而最大程度的实现公民的民主权利和社会生活的民主化。

从公民社会本身看，伴随着公民个体之间及与组织之间的互动和交往，以“互惠、协调、平衡”为原则的协商合作秩序成为公民参与社会事务的重要形式，进而发展了公民社团的伙伴关系，自己管理自己的政治积极性，以及相互协助、相互商讨、共同决策和行动的关系。从公民社会与政府关系看，公民参与一方面通过发展公民与政府间的沟通、互动以及对政府的监督，以增强政府管理者的责任感和政策的公共价值，另一方面促进公民对政府政策的接受，为政府治理提供合法性基础，从而达到社会的善治。比如越来越多城市和农村的基层社区正在依靠居委会和村委会这样的民间组织，不断地提高民主自治的程度，为民众协调纠纷、反映意见、宣传教育、开展文明活动，各类民间组织也积极投身于社会公益事业，扶贫济困、赈灾救灾，改善了政府的形象，增强了公民的政治认同感，提升了社会自我治理能力。

第三，公民参与有助于促进公共政策科学有效，降低社会治理成本。随着中国行政管理体制改革的纵深推进，公民参与已经成为政府民主行政的有力支撑和影响政府决策的强大动力。在政策决策中，政府拥有的信息、渠道都是有限的，公民的参与可以带来大量信息，使得公共决策质量大大提高，避免因信息不畅导致的决策失误。公民或公民组织还可以向决策部门反映问题、提出要求，促使权力机关制定更优的政策;也可以应政府机关的请求，对政策的制定和实施发表意见和建议。当政府政策损害公共利益时，还可以向有关部门交涉，促使决策的改进。公民组织中的专业性学术研究团体，由于具有丰富的专业知识，可承担政府智囊的角色，为政府决策提供咨询和参谋，从而对政府决策产生重要影响，推动了政府决策民主化。在政策执行中，公民的有效参与能够辅助公共服务的提供和执行，使公共部门提供的服务或产品成本更低、效度更高。

第四，公民参与有助于推进政府职能转换，增强社会信任，改善社会治理环境。俞可平认为“政府统治的权力运行方向总是自上而下的……而治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。当前我国政府职能和权力运行依然存在着“不该管的管得多，该管的没管好”的问题，究其原因是政府和社会的关系没有得到理顺，政府职能越位、缺位、错位问题仍然突出，在短期目标下倾向于见效快的强制性管控方式，与有效的社会治理机制形成冲突和矛盾，造成了政府与民众互信不足。党的十八大提出“建设人民满意的服务型政府”的要求，从全能型转向到服务型政府，打造“小政府、大社会”将是今后政府职能转变的必由之路。

三、结语

当公权力从社会领域中退缩出来之时，公众将在社会自治组织中发挥主导作用。公民参与社会公共治理，对公共事务进行讨论协商，更容易形成公民集体认同，形成“人人为我、我为人人”的合作互助机制，形成政府和公民的合作与互信，促使政府成为公民社会的合作者和服务者。公民对政策制定过程的参与也使公民对政策的接受程度和对政府行为的理解大大提高，从而促进政策的成功执行，减轻人们对政府机构的怀疑和不满。

参考文献：

[1]风笑天，张小山，周清平.社会管理学概论[M].武汉：华中理工大学出版社，1999：6.

[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.

[3]张宝锋.现代城市社区治理结构研究[M].北京：中国社会出版社，2006：52.

[4][7]BICKFORD S.The Dissonance of Democracy： Listening，Conflict，and Citizenship[M].Ithaca，NY：Cornell Univer-sity Press，1996：11.

[5]郭湛.社會公共性研究[M].北京：人民出版社，2009.

[6]何增科，包雅钧.公民社会与治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010：359.