西部欠发达地区农业转移人口市民化进程的策略探析

王颜波

[摘 要]在我国新型城镇化进程之中，有序推進农业转移人口的市民化，是以人为核心城镇化建设的战略切入点和关键点，也是推进西部欠发达地区实现经济发展和脱贫攻坚的有效途径。在深入了解西部欠发达地区实际情况的基础上，将发展的目标与手段匹配，以可持续发展为导向，遵循发展规律，才能有序推进该区域人口的市民化、实现全面建成小康社会。本文从西部欠发达地区农业转移人口市民化进程面临的共性问题出发，提出应从农业转移人口市民化的制度，构建完善的人口市民化的成本分担机制，加强其公共服务基本保障来实现这一目标。

[关键词]西部欠发达地区;农业转移人口市民化;策略

[中图分类号]F323.6 [文献标识码]A

农业转移人口市民化与新型城镇化紧密相联，是新型城镇化进程的关键一环。习近平总书记也指出，要加快推进农业转移人口市民化。本文认为的农业转移人口市民化主要是指农业转移进城的人口在实现身份、农转非职业转变的基础上，能拥有与城镇户籍居民一样的社会身份和权利，能“共享”城镇提高的社会公共资源和福利。而我国西部欠发达地区较其他地区存在着经济发展水平偏低、劳动者技能和素质整体不足等问题，实现农业转移人口市民化，也是推进西部欠发达地区实现经济发展和脱贫攻坚的有效途径。

1 当前西部欠发达地区农业转移人口市民化进程中面临的困境

1.1 市民身份认同差异大

农业转移人口市民化是一项综合且复杂的系统工程，不仅仅通过拥有了城镇户籍、居住在城镇、从事非农工作为判断标准，还要看生活质量、认同与归属感及与社会的融入情况。但也是社会必须正视且亟需解决的问题，对社会城镇化进程发展，具有极其现实而重要的意义。

据研究，在城市社会中，由于生活环境、社会关系资源、文化基础以及人力资源累积等条件的不同，转移的人口内心的归属感高度不一致。虽然农业转移人口对城市生活存有强烈的认同与向往，但不同人力资源层次对认同有较大影响，一般会呈现出：人力资本高的农业转移人口，获得的工作岗位较好，接触到城市主流群体的概率较大，受到的排斥也就较少;反之，即便转移后的人们在城镇就业、有固定住所，也可能以视为“农民工”，往往也不会把自己视为城市居民的一部分，对城市缺乏归属感。

1.2 地方政府政策执行不力

在实践中，地方政府推进农业转移人口市民化工作实质性进展缓慢。一是由于实现真正意义的“市民化”时间周期较长、生效滞后;二是地方政府以政绩考核为主，晋升激励制度的影响，存在投入产出效能取舍的考虑，偏好选择见效快、易考核的工作;三是部分地方政府只重视户籍制度的落实、其他具体配套政策落实不到位，致使应有的预期政策效果未显现;四是财政支出面临较大压力，应提供的配套基本公共服务的资金需要较多。

1.3 财政成本十分沉重

推进农业转移人口的市民化，不仅仅涉及农业人口户籍的转化，此外，还牵扯到社会基本公共服务保障的方方面面。在我国现行制度条件下，要想有序推进这一工作，要从随迁市民化的子女义务教育、医疗、社会保障、就业创业、住房保障、城镇基础设施建设等公共服务大幅度增加财政投入。农业人口转移实现市民化成本主要是指让其享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入。

目前，我国较为权威的机构对农业人口转移之后的市民化做了三种测算，据学者对“农业转移人口市民化”基本公共服务财政成本的测算，认为其人均公共成本平均为13万元左右。根据农业人口的转移输出、输入地情况不同，市民化成本也有所差异。其中，西部欠发达地区，大部分农业人口的转移以省内部跨州市、区流动为主，因就近就地就业的情况比较多，相较跨省（市、区）农业人口的转移流动的地区，前者市民化的成本自然也会低一些。但，西部欠发达地区地方公共财政收入整体增速持续走低，政府性债务规模有所扩大，社会保障和基本公共服务显著依赖中央转移支付，在推进过程中，该地区财政状况将面临较大压力。

1.4 规划未与经济社会发展规划相衔接

大量的农业人口转移，考验着地区城镇基本公共服务供给能力，应该是城镇的经济社会发展规划中不可遗漏的重要一环。比如就土地供给来说，按我国现行土地政策，农业户籍人口的转移，如果在当地实现市民化，但又只能占用极其有限的用地指标，大量农业转移人口的涌入，加之大多城镇在用地规划上往往忽略了这一因素，城镇空间承载问题势必越演越烈，此类例子不胜枚举。随着农业户籍人口转移成为城镇人口的不断推进，更加要求各城镇在制定经济社会方面的规划中，一定要未雨绸缪，充分考虑转移人口的各个环节，切实理解农业人口转移、市民化这一问题的复杂性，统筹规划、科学布局，将农业人口转移的人口市民化规划与经济社会发展规划相衔接。

2 西部欠发达地区农业转移人口市民化进程的策略

推动农业人口转移的市民化迫切需要政府主导，全社会共同参与，建立起西部欠发达地区“市民化”可持续健康发展的体制机制。

2.1 完善“市民化”的制度

首先，市民身份认同差异的发酵，有可能将原本的城乡存在的“二元”结构延伸到城市内部，产生城市内部的二元结构。各级政府部门不得不继续深化现有的户籍制度改革，结合实际制定出台激励政策，帮助层次水平较低的农业转移人口得到提升自我的机会，提高综合素养，改善转移之后人们的生活经济条件，消除城市中的“边缘化”角色，实现城镇居民和农业转移人口拥有平等的身体认同，享受相等的权利。其次，设立符合新时代、适宜的农村土改政策，确保农业人口转移之后人口市民化的个人成本分担。最后，一改领导干部政绩观为提升的唯一标准手段，将社会保障及基本公共服务方面的引导力纳入考核，进一步制定合理的相关考核指标。

2.2 构建完善成本分担机制

政府成本、企业和个人负担的成本共同构成了农业人口转移中市民化成本，其数额巨大，仅仅依靠政府、企业或者人口转移的任何一方都无力负担，所以必须建立以政府（包括中央和地方政府）分担为主，企业主体责任和个人分担为辅，政府、企业和个人多方共同建立分担机制。尤其针对财政困难地区，享受了均衡性政府转移支付的西部欠发达，由于特殊的地理环境、民族聚集、生产力发展水平落后等原因，财政资金甚至只能保证自身运转，至今仍是全国、全省较为贫困和落后的地区。在这样的地区，有序推进市民化，需要国家采取多重措施对其进行支持，加大一般性转移支付力度，设立对边疆民族贫困地区开展农业户籍人口转移“市民化”专项扶持资金，考虑对西部欠发达地区农业转移人口较大集中流入的城市给予补助，从总体上提升该地区城市对“市民化”的承载能力。

2.3 加强公共服务基本保障

随着城镇化的不断加快，越来越多农业转移人口在城镇就业或者安家落户，当前的公共服务水平已经不能满足城镇人口日益增长的需要，加快完善公共服务设施和服务体系是当下所需。一是要切实保障随农业人口转移中，其子女平等受教育权，对接纳农业转移人口随迁子女较多的城镇学校加大财政投入。二是完善现有的城乡基本公共卫生服务的体制机制，根据目前医疗机构配置和综合医疗服务能力的实际情况，结合市民化的趋势和城镇实际常住人口数量，进行合理规划、高效配置医疗资源等。三是整体统筹推进城乡社会保障体系。一个国家的社会保障体系，是公民享受社会福利的直接体现，我国应深入推进现行城乡养老以及医疗制度保障的作用衔接，实现跨省间缴费、报销等保障衔接，进一步完善社会救助制度。四是各层面加大对农业人口转移之后的就业支持力度。新型城镇化先是就业的城镇化，没有就业保障的城镇化，不仅不能持续，而且还可能带来社会问题，要从多渠道提供教育、培训、就业岗位入手，从农业人口转移之后面临的实际困难中寻求解决思路。总之，“市民化”能给人们的生活带来很多的便捷和挑战，政府、企业、社会组织及个人，应通力从提高农业户籍人口的思想及心理建设、社会基本民生保障体系等方面引导人口正视“市民化”过程中的挑战与困难，不断满足城镇人口日益增长的需要。

[参考文献]

[1] 成秋英.城乡融合背景下农业转移人口市民化问题研究[J].前沿理论，2019（07）.

[2] 赵志磊.农业转移人口市民化政策执行中存在的问题及对策[J].安阳工学院学报，2019（03）.