产业扶贫中地方政府行为偏差与成因分析

阴雪颖 王文妤

[摘 要]随着我国精准扶贫工作的推进，产业扶贫坚持和发展了精准扶贫思想的核心向度。产业扶贫是以贫困地区优势特色资源禀赋为基础，注重生态保护与产业发展的双重结合，强调地方政府政策的精准性与特惠性。但产业扶贫的实践中也存在一些问题，产业扶贫的实施主体主要是地方政府，地方政府在产业扶贫过程中的行为对扶贫成效有较大影响，其行为偏离既定的角色与职责，使得产业扶贫效果欠佳。本文通过对地方政府在产业扶贫中的行为偏差表现进行阐述，对成因进行剖析，可为纠正行为偏差提供一定的参考，准确与恰当的地方政府行为能够促进产业扶贫目标的实现。

[关键词]地方政府;行为偏差;产业扶贫

[中图分类号]F124.7 [文献标识码]A

纵观当下精准扶贫战略已成为当今社会的热点名词，是中国政府反贫困的重大举措。在精准扶贫的实践中，产业扶贫政策因具有其独特的优越性更受到地方政府青睐。国内研究产业化扶贫的成果颇丰，其专家学者高度肯定了精准扶贫模式下的产业扶贫，产业扶贫被誉为是造血式的帮扶，依靠产业发展带动贫苦地区脱贫，是克服欠发达区域久扶不脱贫困境的强劲手段。但是以往学者们的研究视角多集中在分析产业化等微观层面，而对于政府在主导的产业扶贫存在的问题研究及总结较少涉及。本文从政府行为视角出发探讨产业扶贫中政府偏差行为的表现形式，对其成因进行深刻的剖析，具有一定的理论和现实意义。

1 地方政府行为的内涵界定

关于地方政府从我国行政权力的层级结构上来看，地方政府有狭义和广义之分。本文采用狭义地方政府概念，指对一个地域及当地居民进行直接治理的国家机关。地方政府行为是指地方政府通过采取多种手段有目的有意识地调节社会经济生活，以期实现管理好国家事务社会公共事务的目标。从政府与市场的关系来看，地方政府行为的合理性是二者良好协调、互补的双向互动关系。从纵向政府间关系来看，地方政府行为的合理性是地方政府能够认真落实中央政策，以引导者和服务者的身份帮助实现资源的优化配置。而地方政府行为出现偏差，其偏差的实质就在于政府定位出现偏差，政府是一个管理者，更是一个服务者。强调前者，就会出现更多行为偏差。

2 产业扶贫中地方政府行为理论分析

2.1 产业扶贫内涵

实施产业扶贫政策，首先考虑的是贫困地区的资源要素禀赋以及经济水平等，在其客观条件的基础之上，政府为贫困地区的产业发展注入帮扶资金，依靠产业发展带动贫困地区人口脱贫，增强其“自我造血”的能力。产业扶贫作为治理贫困的治本之策，其产业发展能够形成强有力的支撑、保障作用，坚持和发展精准扶贫思想的核心向度。在产业扶贫过程中，地方政府必须正确认识贫困现象，找准贫困的根源，把握产业扶贫的方向和发力点;创新产业扶贫方式，有效地引入市场力量参与产业扶贫，构建市场主体与贫困户之间的利益连接机制，发挥地方政府在地方治理和产业扶贫中的引导性作用。

2.2 新公共服务理论分析

新公共服务理论认为政府的职能不再是划桨掌舵，而是政府的公共性、服务性。产业化扶贫逐渐成为精准扶贫的重头戏，地方政府应站在全局的角度对扶贫的方式、手段进行探索，改变其单一的扶贫方式、促进其政府角色的转型，以服务本身为指挥棒、发挥好政府服务者的角色，厘清政府职能和政府责任的边界。地方政府在管理的过程中逐渐由管理职能向服务职能让渡，做好产业扶贫政策规划及后续保障措施，协调好中央整体性规划与地方区域性规划的关系、解决好经济发展与环境保护的冲突。结合多中心治理理论地方政府要动员、培育、支持扶贫多元主体，积极引导多元扶贫主体的相互参与并协调发展。

3 产业扶贫中地方政府行为偏差的表现形式

3.1 扶贫工作形式化，产业扶贫违初衷

产业扶贫是一项重大复杂的系统性工程，在扶贫工作实践中存在形式化问题。产业扶贫工作中形式问题主要体现在内容的形式化和形式的内容化。内容的形式化是指通过形式虚化实质的工作内容。产业扶贫被视为脱贫的治本之策，在脱贫攻坚中扮演了极其重要的角色，但地方政府扶贫工作中存在的画饼式帮扶现象违背了产业扶贫的初衷，扶贫工作并未成为地方政府工作的重心。形式的内容化是指对中心工作内容起辅助作用的方式手段，取代了中心工作，导致起初工作重点扭曲变形。在具体的产业扶贫实践中，出现了地方政府并未在产业规划、产业扶持上下功夫，而是大肆的宣传或者用虚假信息来瞒报上级检查，注重面子工程，损害扶贫的效果。

3.2 靶向目标被偏离，资源分配失公正

一直以来，国家对于产业扶贫项目其政策意图和目标靶向都十分明確清晰。但在项目资源自上而下传递、分配的过程中，地方政府难免会根据自身的偏好嵌入其地方的行政意志。

产业扶贫在中央和地方委托-代理关系中，部分地方政府的权力寻租行为，使产业扶贫目标靶向出现了偏离。扶贫资源作为典型的公共物品，政府作为扶贫资源的供给者，在扶贫资源的分配和扶贫产业项目的选择上，地方政府关注的是地区的经济发展与政府政绩，依据的是自身偏好而非实际贫困者的真实需求。由于缺乏刚性制度的约束，完全由政府主导资源分配，而地方政府行为更容易向权力关系倾斜，扶贫行为也逐渐走向异化。

3.3 产业扶贫碎片化，腐败问题频发生

政府是提供产业扶贫项目、参与实施扶贫项目最重要的供给主体。整体性治理理论强调，碎片化政府的形成，是在面临共同社会问题的境遇下，各个职能部门相互独立，缺乏紧密联系，沟通、合作，难以形成合力造成了政府整体政策目标无法实现。地方政府产业扶贫存在碎片化的现象，各部门之间的利益难以协调，导致分散化运作扶贫资金和项目，产业扶贫效率低下。各地扶贫办担负专项扶贫的重任，但其掌握、可供分配使用的扶贫资金、资源有限，扶贫资金种类繁多且项目分配和管理零散，地方政府统筹协调各个单位的综合措施有限，各种利益主体不同的利益诉求和行动逻辑，造成扶贫工作缺乏系统性。此外，需求主体的复杂性与供给主体的不对称，且二者之间缺乏有效沟通，同时缺乏对地方政府行为的约束滋生了政府官员在承担公共职能时大肆追求自我利益。