农村生活垃圾治理中居民参与的研究

林海

[摘要]为了解决农村随意扔弃垃圾的问题，实现“美丽乡村”目标，以广西富川瑶族自治县石家社区为例，随机对25位常住村民进行了有关农村生活垃圾治理中公众参与的调查问卷。结果表明：①缺乏主体责任意识;②缺乏有效地激励约束机制;③居民自我环保意识薄弱;④农村生活垃圾处理的基础设备设施购买不足。为此，提出以下建议：①划分农村居民责任区域，用机制驱动居民的环保意识和义务的提高;②建立有效地监督机制，保障治理机制有效运转;③以多样化形式对居民进行宣传教育;④扩宽资金来源的渠道，保证基础设备设施的足够投入;⑤收取生活垃圾处理费用，激发居民的主体意识。

[关键词]农村生活垃圾治理;美丽乡村;公众参与;石家社区

[中图分类号]X799.3[文献标识码]A

1 问题提出

在“美丽乡村”建设的时代环境下，农村的生活垃圾治理是一个热点议题。农村生活垃圾治理的结果将对“美丽乡村”目标的达成产生重要影响。据估计，目前我国农村每年产生的生活垃圾在2亿t左右，已经成为了农村一个比较严重的生态环境问题。为此，国务院相关部门在2007年分别出台《关于加强农村环境保护工作的意见》和《全国农村环境污染防治规划纲要（2007-2020）》，提出建立“户分类、村收集、乡（镇）转运、县（市）处理”的农村垃圾收运体系。伴随着上述意见和纲要的出台，近些年来全国各地区逐步建立了主要以“户投放、村收集、乡镇转运、县（市）处理”为基础的各种形式的治理模式。根据《全国农村环境综合整治“十三五”规划》显示，2017年有60%的建制村实现了垃圾收集处理。由此可见，经过多年努力，我国农村生活垃圾治理取得了巨大的成效，大大地改善了以往居民自行随意倾倒垃圾形成随处可见的大小垃圾堆的问题。

然而，在“户投放、村收集、乡镇转运、县（市）处理”的以政府为主导的农村生活垃圾处理模式下，虽然取得了较大的成效，但是，通过近些年的实地调研考察，也发现农村生活垃圾治理中出现了一些旧的或新的问题。通过现有的文献资料进行查阅，我们看到有学者发现政府在进行农村生活垃圾治理的过程中其所提供的公共服务是不够的（2013乐小芳等）、农村居民环保素质不够高（2010宋言奇）、环境权益很难得到保障（2010张寒）、公众参与程度低（2010刘洪涛等）、社会资本参与度低（2013王春荣等）等问题。

“户投放、村收集、乡镇转运、县（市）处理”的四级垃圾处理模式属于多层次治理体系，其有效运转需要同时关注向下分权和向外分权（公众参与）两大问题（2018赵细康等）。也就是说，在我国农村生活垃圾治理这个由政府主导的治理体系中，可以把该体系的问题归为由上向下赋权和公众参与两大类问题。公众参与是指除政府主体外，其他主体通过各种形式积极主动地参与到农村生活垃圾治理体系中。针对公众参与问题，有学者认为，内部动力较弱、外部动力不足和农村环保法规制度不完善是造成公众参与度不足的主要因素。并认为通过提升政府环境治理努力、培育农村社会资本、加强农村环保法律建设，可以进一步加强外部动力的同时，增加内部动力和提供有针对性的法律保障，从而自下而上地推动农村生态环境治理中公众参与的进程。（2015李咏梅）。另外，居民是农村生活垃圾治理中重要的主体，其文化水平和自身利益将影响对农村生活垃圾治理的参与程度（2017黄森慰等）。还有学者认为，居民对亲人、外乡人、村干部、邻居、政府的信任对于居民参与环境治理的意愿有着明显的积极的影响，而是否担任村干部、是否兼业及其环境认知也对居民参与环境治理的意愿产生不同程度上的影响，特别是居民的环境认知效应的影响最为显著。因此，可通过丰富农村人际关系网络，完善农村环境信息公开制度，探索第三方参与农村环境治理机制等方式，提升农村居民参与环境治理的意愿。（2019卢秋佳等）。

现有研究表明，公众参与程度是农村生活垃圾治理进一步提升的关键之一，特别是作为治理体系中重要主体的居民的参与程度。由于受自身文化程度和自身利益的影响，居民参与的内在动力不足。因此，本文通过对广西富川瑶族自治县石家乡石家社区进行问卷调查的形式，了解影响农村居民在治理体系中参与度的原因，并据此提出相对应措施来解决居民的参与度较低的问题。因为，就目前的实际情况来说农村生活垃圾治理是以“户投放、村收集、乡镇转运、县（市）处理”为基础的治理体系。因而，虽然全国各地因自然人文因素，具体治理机制存在一些差异，但是，总体上都属于基于“户投放、村收集、乡镇转运、县（市）处理”模式下的多层次治理体系。所以，可以从石家社区的调查问卷中总结具有普遍意义的问题，并针对这些问题提出具有普遍意义的对策建议。

2 调查问卷情况

2.1 调查和样本选取

本文调查数据来源于2019年8月在广西壮族自治区贺州市富川瑶族自治县石家乡石家社区进行了农村居民典型抽样调查。调查问卷总数25份，有效调查问卷25份，有效率100%。为保证调查样本具有一定代表性，25人中有2人为村委会成员，有5人为村里的经济能人。因为社区居民普遍文化水平不是很高，问卷调查采取了访问式问卷调查的方式。

2.2 调查问卷基本数据统计

调查问卷主要结果：大部分被调查对象受教育水平在小学及以下水平（72%），而受过初中、高中、大专及以上教育的分别只占16%、8%、4%;在居民家庭年收入调查中，绝大部分在3～5万元（40%）和5～10万元（40%）这两个区间，3万元以下（12%）和10萬以上（8%）很少;被调查对象中大部分（84%）平时会在街道上随意丢弃垃圾，少部分不太会（8%）或者不会（8%）;被调查对象中大部分（76%）不会在意别人在街道上随意丢弃垃圾，少部分选择了不太会（24%）;有同样多的被调查对象对于街道上放的垃圾桶够多了吗这个问题选择了不够多（48%）和不太够（48%），而只有4%选择了“够多”;大部分被调查对象在政府对于生活垃圾的处理政策以及效果这个问题选择了非常满意（28%）和满意（56%），只有少部分人（16%）选择了“一般”;绝大部分被调查对象选择了非常愿意（60%）和愿意（28%）参与自己所在村庄的生活垃圾治理，只有12%的人选择了“一般”;大部分（64%）被调查对象愿意为村庄集中处理生活垃圾每月支付5元以上的费用，有36%的人选择了“5元以下”;在通过什么途径反映对生活垃圾治理的意见时，每个被调查对象都选了“村委会或村支部”和“政府投诉”，只有少部分另外还选择了“互联网公开”（16%）和“直接向责任人反映”（12%）;被调查对象基本上（92%）没有就生活垃圾治理问题向有关部门或领导提出过意见或建议，少部分（8%）提出过;每个被调查对象都觉得政府相关管理部门和村民委员会是农村生活垃圾治理的主要责任对象，也有少部分（28%）选择了“村民”。

3 现有机制下居民参与度较低的原因探析

3.1 缺乏主体责任意识

农村生活垃圾治理事关农村居民切身利益，无论何种治理机制，居民都理应是重要的参与者之一。然而，由于以前长期受封建社会绝对的君、臣、民关系思想的影响，至今农村居民还存在这种传统的思想，对于政府所主导推动的政策，政府推一下就动一下，不会去刻意考虑结果如何，更不会去想结果的好坏跟自己有没有关系或者自身有没有责任去积极努力把事情做好。正因为有这样根深蒂固的思想存在于农村居民中，因而农村居民大部分才会认为农村生活垃圾治理主要责任人只是政府相关部门或者村委会而不觉得村民其实也是农村生活垃圾治理中的主要责任人之一。

3.2 缺乏有效地激励约束机制

在“户投放、村收集、乡（镇）转运、县（市）处理”的农村生活垃圾治理机制中，在农村设置若干垃圾收集点，然后要求居民把家里每天产生的垃圾投放到村里的垃圾收集点。在这樣的治理机制中，更多的是对家庭所产生的垃圾的投放地点的一种约束，而对于居民在街道等公共场所随意丢弃垃圾这样的行为并没有约束力。因而，虽然目前农村生活垃圾治理中，基本上解决了对于农村居民随意倾倒垃圾而在农村形成了一个个大大小小的垃圾堆的问题，但是并不能解决居民在街道等公共场所随意丢弃垃圾的问题。即使有些地方安排了保洁员对街道进行清扫，但是保洁员并没有被赋予监督权去制止随意丢弃垃圾的行为。这样就增加了保洁员的工作量，相应增加了治理成本，也没法解决农村生活垃圾被随意丢弃在街道等公共场所的问题。总之，现有的“户投放、村收集、乡（镇）转运、县（市）处理”的治理体系没有对居民随意丢弃垃圾的行为形成有效的激励约束机制。

3.3 居民自我环保意识薄弱

以前农村产生的垃圾大多都是有机物垃圾，有机物垃圾比较容易被分解，对环境造成的污染不是很严重，因而那时农村地区没有什么比较严重的生态环境污染情况，居民也不需要太强的环保意识。在经济不断增长的情况下，农村地区的居民收入水平也不断提高，农村的生活垃圾慢慢地出现了越来越多的塑料制品等很难分解的无机物垃圾，无机物垃圾因为难分解且有些还会随风飘荡，因而此时农村生活垃圾污染问题也就变得越来越严重。但是，农村居民更多地关注自身的收入，而无暇顾及环境的污染。所以，一直以来农村地区的居民在环境保护意识这方面都不是很强。

3.4 农村生活垃圾处理的基础设备设施购买不足

目前我国的农村生活垃圾治理中，很大部分的资金投入都由当地政府统筹，由于各地政府财政收入状况差异较大，因而，很多地区受限于财政资金投入不足，对基础设备设施的投入就比较少，很难满足实际需求。

4 建议

4.1 划分农村居民责任区域，用机制驱动居民的环保意识和义务的提高

农村居民大多不在意其他居民随意丢弃垃圾的行为，自身环保意识缺乏是一个重要原因外，由于农村熟人社会属性，农村居民之间基本上是互相认识熟悉的关系，因他人随意丢弃垃圾而去劝导或者指责他人行为会影响到两人之间的关系，而在农村熟人社会中，农村居民会非常在意彼此之间的人情关系，不会轻易去破坏。因而，农村生活垃圾治理中，农村居民之间没有形成一个相互监督的权利义务关系也是一个重要的原因。

农村居住区的公共区域，每家每户门前屋后的区域都可以在一定程度上视为其控制下的私人领域。因而，我们可以根据这个特征并依此为每家每户划分责任区域。在每家每户的责任区域内，其有义务保持自家区域范围内的干净，同时有权利去制止想在其责任区域内随意丢弃垃圾的行为。有了这样一种互相之间的权利义务关系，就可以不用担心同村情谊关系的破坏。同时，这也让每个居民都主动积极地参与到农村生活垃圾的治理体系中，这样就能很有效地对随意丢弃生活垃圾的行为进行约束。

4.2 建立有效地监督机制，保障治理机制有效运转

虽然给每家每户划分了自己的责任区域，形成了一个相互监督的权利义务关系。但是，由于农村居民大多都环保意识淡薄，如果没有有效的监督，那么就很容易变成互相不监督，大家还是随意丢弃垃圾。因而，针对这个问题，我们需要对居民履行权利与义务的情况进行监督，以确保其能形成互相监督的良性机制。一方面，对于安排有保洁员的地区，政府可以赋予保洁员对所负责的清扫区域拥有监督权，从而对随意丢弃垃圾的行为进行现场约束并进行记录;另一方面，乡镇一级政府或者县一级政府，可以不定期对其所辖区域内每个村的居住区的街道等公共区域的生活垃圾随意丢弃情况进行巡视监督。同时，政府形成一套可行性强的奖惩方案，并根据保洁员或者不定期地巡视监督情况，定期对各个村的生活垃圾治理情况进行考核评价，评选若干表现好的村进行奖励并对若干表现不好的村进行惩罚。另外，还可以定期安排那些在农村生活垃圾治理中表现不好的村选出若干代表去表现好的村进行参观学习。最终是用激励约束机制去推动农村居民参与到农村生活垃圾的治理中。

4.3 以多样化形式对居民进行宣传教育

从84%的调查人群会随意丢弃垃圾的行为可以看出，该村居民的环保意识相当淡薄。因而，这需要政府以多样化形式对居民的环保意识进行宣传教育。可以通过各个村庄的村务公开栏以图片案例的形式向村民展示其他地方的优秀案例;也还可以召集居民开会通过宣讲或观看视频案例来传达环保理念。

4.4 扩宽资金来源渠道，保证基础设备设施的足够投入

垃圾桶等基础设备设施是农村生活垃圾治理体系的基础，想要解决农村生活垃圾所造成的生态环境污染问题，就要有充足的基础设备设施。由于各个地方政府的财政收入水平差异较大，地方政府财政对农村生活垃圾治理的支持力度各有不同。各地政府可以因地制宜，根据自身实际情况，通过外包服务、PPP模式等多种形式引入社会资本，实现资金来源多元化，从而保证基础设施的投入。

4.5 收取生活垃圾处理费用，激发居民的主体意识

調查问卷中，有超过64%的被调查对象愿意为生活垃圾处理每月支付5元以上的费用。这显示超过半数的居民认为收取费用是合理的且有支付意愿。经济学有这么一个原理：人们会对激励做出反应。因而，我们可以根据每个地区的经济水平，不管是贫困地区还是发达地区，都适当地向当地居民收取垃圾处理费用。这么做的主要目的是实实在在地让居民积极主动融入到农村生活垃圾治理体系，让居民积极地参与农村生活垃圾治理的具体事情。当居民为农村生活垃圾处理支付费用后，就会相比之前更加关注生活垃圾处理的结果，会考虑其所支付的费用是否是值得的。还有，农村居民也会更加主动积极地对农村生活垃圾治理提出自己的建议，对于自己发现的问题会主动积极地反馈。重要的还有，居民会因支付了费用，会觉得农村生活垃圾治理是跟自己息息相关的事情，自己是农村生活垃圾治理的重要参与者，从而激发居民的主体责任意识。

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