新型政党制度法治化发展中党内法规作用研究

宛素贤　余晓竹

习近平总书记曾明确提出“我国核心政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其是无党派人士、各民族党派、中国人民、中国共产党的政治创造，是新型政党制度。”新型政党制度是全面概括中国共产党领导的政治协商和多党合作制度，阐述了中国政党制度的优势、特征和性质。设计与发展政党制度一定要基于实际和国情出发，不但要把握历史传承，也要把握政治原则、政治经验、发展道路，更要着眼处理现实问题、把握现实要求。现在是依法治国重要阶段，要深入研究新型政党制度法治化发展过程中党内法规所发挥出的作用，改革与创新新型政党制度发展方式，并进一步健全新型政党制度的宏观规划。

 一、党内法规的内涵

中国共产党成立至今在建立健全结构功能过程中不断构建起壮观、庞大的党内法规，其表现为不同层次的要求和规范、不同的内容和形式。然而，从初步建立到正式提出此概念，却经历了复杂的演变过程。在党的历史文献中，曾有“党的法律”、“党的纪律”、“党的规章”、“党规党法”、“党的法规”、“党法”等说法。毛泽东同志于1938年阐述党内既要有纪律，“还要制定实施详细完善的党内法规”。历经多年，直到1990年我国才制定《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，明确界定“党内法规"的相关概念，“党内法规”才从之前习惯性用语正式转变为规范性称谓。2007年中央修改《中国共产党党章》明确规定遵守党的章程以及其他党内法规的机构、组织是党的各级纪律检查委员会，党内法规对其维护执行主体、制定程序、制定主体、位阶、名称等方面进行详细规定。

党内法规的概念是，对党组织活动、工作以及和党员行为进行规范的党内规章制度。世界各国政党提出的党内法规具有较广的范围，包括在政党内政治生活中保障政党顺利运行的纲领、章程、议事规则、惯例、政党纪律、政党声明及领导人讲话等等。国内专家学者有着比较明确的党内法规研究规则，例如刘红凛学者将党内法规叫做党内规范或党内规章制度。总而言之，党内法规的定义是我党为规范党组织以及有序运行、党员构成以及党员行为所实施的所有规范制度的合集。党内法规体系的概念是指党内法规的全部组成部分及其所显示出的全部样式与结构。

就党内法规体系的内涵而言.很多专家学者进行过较为详实的论述。王韶兴以党建制度建设理论为基础探讨政党的具体制度与基本制度。刘红凛提出，党内法规体系是由政党不同形式的规范建立起规范体系，包含外部规范与内部规范两部分，内部规范涵盖伦理文化、党内规章制度、抽象性规范等方面。韩强则在阐述党内法规制度在产生、制定主体、概念外延、主体不同权限等前提和基础上，分析党内法规体系和党制度体系的差异。由此可见，不管是外在形式还是内在内容，党内法规已建立起制度系统，完善政党的结构和法治化、程序化运行，也维护其持续性、规范性政治功能。党内法规体系是我党在功能与结构方面逐步实现规范化的必然要求和结果，进一步优化党内法规体系是我党建设法治国家、依法治国、依法执政、依规治党的内在需要。

二、新型政党制度法治化发展中党内法规的作用

（一） 能够促进党内法规体系的完善

党的18大提出“建立健全党内法规体系”是新时代的重要任务，为全面实施依规治党和依法治国提供了制度保障和法理支撑，是对社会主义法治建设实践和理论进行创新。2016年，我国制定实施的《关于加强党内法规制度建设的意见》整体设计和统筹部署党内法规制度建设，第一次明确阐述要全面建设党内法规保障体系、实施体系与制度体系，对党内法规体系的重要架构予以明确。党内法规的各个体系彼此联系、相得益彰，一起形成党内法规体系。制度体系作为支柱和基础，是党内法规体系的关键体系与核心规范。党内法规制度体系构建起“1 + 4”的基本结构，就是在党章之下分为党的监督保障、党的自身建设、党的领导、党的组织等方面的法规制度4大板块。此制度体系成为以党章为统领与核心，四大板块制度彼此协同、相互关联的制度体系，涵蓋党领导与党建设的所有领域。党内法规体系以制度体系为核心，如果制度体系不完善，就会造成制度保障体系没有保障对象、制度实施体系没有执行对象的现象，那么二者难免会成为摆设、流于形式。党内法规体系如果没有制度体系则丧失了依托和根基，就无法谈及新型政党制度法治化的建设与发展。

（二）能够有效促进从严治党的实施与发展

党的19大会议报告阐述，新时代要“维护党的战略定力，促进从严治党逐步向纵深发展”。新时代习近平总书记领导的党中央需应对严峻的“四种危险”和“四大考验”，以自我革命精神实施从严治党战略，将其当做是作新型政党制度法治化和治国理政的重要抓手，列入我国社会主义事业的“四个全面”的宏观战略中，夯实共产党执政的群众基础和政治基础，为社会主义建设提供必要的政治保证。构建完善的党内法规体系是实施从严治党的长远、根本策略。一方面，对从严治党的遵循进行明确。从严治党并非是看人下菜的场所，也不是权力斗争的地方，而是根据党内法规，以去掉党的政治毒瘤为任务的自我提高、自我革新、自我净化与自我完善的史无前例的革命。另一方面，为促进从严治党战略向纵深发展给予制度保障。从严治党是一直在路上前进的党建工程。重视建设完善的党内法规制度，能够让管党、治党逐步实现制度化、长效化、常态化给予制度支持和法理支撑，为从严治党和新型政党制度法治化打下制度基础。

（三） 能够有效增加党的建设质量

党的十九大会议对“伟大工程”的建立与发展进行顶层设计，明确阐述“逐步增加党建质量”的重要命题，是践行管党治党理论的创新，不断增加党建规律和执政规律的了解与认识。党内法规是新型政党制度法治化和增加党建设水平的保障，彰显出党建现实逻辑、历史逻辑、理论逻辑的统一。

首先，政党政治时代以法治为主要模式进行政党治理。依法治国与依规治党有机结合，让法治治理方式进一步延伸到新型政党制度法治化党建与领导的所有领域，有效增加党现代化治理能力与水平，达到了治国与治党统一，建立起依规治党和依法治国一体现化建设与统筹推进的政治局面。而健全党员法规体系是达到依法治国与依规治党的着眼点，以体现其在增加党建质量、增加国家治理能力、完善国家治理体系中的保障作用。

其次，强调制度建设是新型政党制度法治化建设的优势。管党治党以制度建设为基础策略，在我党的发展进程中，逐步建立起以党章为基础，保障制度权威、保障制度执行，兼顾制度治党和思想建党，将制度建设落实在党建各种环节的基本经验。现实与历史都表明，“制度问题体现出长期性、稳定性、全局性、根本性特征，为促进管党治党科学化、规范化、制度化提供保障。党内法规建设是我党进行制度建设的具体化、细化措施，为增加党建水平的工程给予根本原则和基础保障。

最后，改革党建制度是增强党建质量的核心动力。增强我党依法执政能力和水平是新的历史阶段中新型政党制度法治化建设和党建制度改革的重要内容和关键环节，不但要求党按照法律和宪法理政治国，又提出要根据党内法规进行科学执政，对党内法规在增强党建质量工程中的价值功能和角色定位予以明确。

三、新型政党制度法治化发展中发挥党内法规作用的策略

（一） 明确国家法律和党内法规之间的关系，提升党内法规的法治权威

党的18大会议四中全会阐述将完善国家法律体系和党内法规体系一起当做建设社会主义法治体系的有机部分。认知与明确国家法律和党内法规关系能够有效把握依法治国和依规治党的命脉。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）提出要“坚持党必须在法律与宪法允许范围内开展活动的相关规定”，通过“立法法”形式强调法律与宪法的效力必须高于党内法规，体现出依规治党、制度治党的法治理念与法治思维。法治思维的定义是坚持宪法法律至上的一种思维，我国完善社会调整系统和新型政党制度法治化过程中，以法律和宪法为基础的法律系统是最权威、最重要的系统，其他社会调整方式和任何社会关系参加者都要遵守。国家法律和党内法规一起建立起社会主义法治体系，双方的协调和衔接以达到依法治国的最终目标。    堅持法治观念和法治思维，才能建立科学完善的党内法规体系。和国家法律相比较，基于党章建立起的党内法规体系更加规范、严格，这是共产党依法执政、民主执政、科学执政的时代诉求，也是从严治党、依规治党的现实需要。分析国家法律和党内法规之间的关系，要以依法治国视域为着眼点和出发点。宪法体现出毋庸置疑的至上性，党章是维护宪法的基本性保障，也成为最基础、最根本的党内规范。党内法规的重要技术是要《制定条例》，对党内法规的适用领域和调整对象进行明确，不能出现混淆国家法律和党内法规的现象，明确党内法规的解释规则与适用规则，全面规范备案范围与审查制度，以法治理念和法治思维提高党内法规效力的权威性和法治性。

 （二）以党的党章和根本大法为基本遵循，建立党内法规结构体系

在党内法规中，党章被赋予最高效力。遵守党章和根本大法，《制定条例》科学分析、详细阐述党内法规的制定原则、制定权限、解释和适用等内容，并界定了党内法规的内涵和名称使用，借助党内法规的解释和适用，明确规定了围绕着党章设置的党内法规四层效力层级。《制定条例》基本构建起党内法规体系和效力框架，但党内法规关于权限分配、制定主体以及解释权归属等方面还存在一定的问题，在某种程度上党内法规的内部效力方面也有矛盾和冲突。科学合理的建立党内法规结构，一定要以党章为重要遵循，应对党内法规中各种内部效力的矛盾冲突，保障党内法规的规范性与权威性。

科学建立健全党内法规结构，首先，要让制定党内法规的名称适用和主体权限相对应、相衔接，进而行成党内法规各个效力层级能够对应其名称适用，推动党内法规规范化与制度化。其次，不断深化“立法”逻辑和技术，指引党内法规各个效力位阶之间的关系。最后，对党内法规的效力范围和等级原则进行明确阐述和清晰定位。党内法规要定位和阐释不同效力等级的原则，例如和下位党内法规相比较，上位党内法规的层级较高;和地方党内法规相比较，中央党内法规的层级较高;同位党内法规的一般规定低于特别规定;旧规定低于新规定。通过制定明确规定党内法规的不同效力体系层级结构，才能在选择与适用党内法规时不出现矛盾和冲突。

（三）规范党内法规解释，提升党内法规的效力与适用范围

新型政党制度法治化建设过程中，党内法规体系从之前的“应然状态”逐步转变为“实然状态”，因为制度话语局限性和语境变迁，需要通过党内法规的技术规则和解释方法，制定以制度规范为基础的适用规则，增强党内法规的效力与适用范围。根据党内法规体系内解释效力所具有的重要作用，和构成党内法规制度设计的构成要素，制定党内法规解释的主要和根本规范，提升党内法规的实际应用效力。首先，制定党内法规解释的重要原则，对解释权主体归属进行明确，并有效衔接党内法规位阶，让党内法规各个效力层级结构达到一致性。其次，建立适用于党内法规的各种解释体系，并有效衔接国家法律解释。最后，建立党内法规相应的操作规则和解释方法，为党内法规适用给予制度性保障。

善治以良法为前提。党内法规质量的好坏对新型政党制度法治化建设和依规治党工作质量有直接影响，而党内法规则是对党内法规质量有决定性作用的重要因素。18大会议后建立起基本的党内法规体制，促进党内法规体系持续稳定发展，形成党内法规的基本架构。现阶段，党和国家对建设与完善党内法规提出明确要求，不断优化的党内法规成为党建的有力保障。建设党内法规，不但要完善各项程序与制定程序，也又要确保不同程序间的统一协调，在彼此配合与补充过程中为完善党内法规体系提供服务。

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（作者单位：1.长春师范大学政法学院;2.长春市法学会）

作者简介：宛素贤（1974.11），女 汉族 吉林辽源人 长春师范大学政法学院 法律硕士 讲师，从事政府法治、行政法学研究

余晓竹（1969.5），男 汉族 吉林长春人 长春市法学会学术部主任