农村集体经营性建设用地入市问题研究

刘宣佑

[摘要]集体经营性建设用地入市对缓解城镇建设用地减少有一定的促进作用，既可以增加农村收入，缩小城乡差距，也可以促进社会发展。通过实践调研的方式，对官塘村集体经营性建设用地入市情况进行了解，其入市是在政府帮助下，通过自己组建土地整理公司对建设用地进行整理、复垦，引入垫资公司对新房进行建设，以此来实现集体经营性建设用地的入市。这种方式有利于新农村的建设，增加农民的收入，但是其入市方式、增值收益分配等问题上还存在很大问题，这就要求我们要加强对入市模式，政府、集体、个人收益分配比例等方面的研究。

[关键词]集体经营性建设用地;土地增值收益

[中图分类号]F301.2[文献标识码]A

党在十八届三中全会的《决定》中提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价”，这标志着我国农村土地制度改革的重大进步。随着城市化和工业化进程的加快，城镇建设用地大量减少，这就促使加快农村土地制度改革速度。而允许农村集体经营性建设用地入市在一定程度上可以缓解城镇土地紧张的现状。学术界对集体经营性建设用地的研究主要集中在集体经营性建设用地的界定、入市方式、存在的问题和利益分配等方面。当前学者们对集体经营性建设用地的入市范围还存在很大的争议，认为除法律上所规定的具有生产经营性质的农村建设用地外，还应该允许通过土地整治、宅基地整理这一部分增量建设用地入市。在利益分配上应形成利益分配的长效机制，更好的维护政府、集体和农民三者之间的利益，更好的保障农民的利益和维护社会的稳定。并且在后续的监管上应该做到公开透明，提高农民的参与性，做到政府、村集体和村民三方的互相牵制、互相监管和互相协调。成都市天府新区官塘村的集体经营性建设用地是通过土地整理的方式进行入市，本文主要通过分析成都市官塘村的入市模式，探讨其入市的难点，结合相关文献对其难点进行分析研究，最后提出相关的政策意见，希望可以促进和优化集体经营性建设用地入市这一政策的进一步的开展。

1 官塘村基本情况和主要做法

1.1 村庄简介

官塘村位于天府新区正兴街道南侧，不仅属于成都近郊地区而且是成都向南发展的重要区域，交通便利，区位优势突出。官塘新村位于官塘三组，为正兴街道土地综合治理工程，该项目占地面积6.64hm2，建成新居63栋、311套，建筑面积共计33637.3m2，共安置193户、528人。项目运用民主化决策、市场化融资、规模化经营和系统化推进“四化理念”，打造“兴业、家富、人和、村美”的幸福美丽新村。

1.2 官塘村集体经营性建设用地入市情况

1.2.1 集体经营性建设用地入市目的及前期工作。官塘村积极响应乡村振兴发展战略，建设共治共享共建的美丽乡村，根据自身条件的优势，在政府的帮助下，进行新农村建设。通过土地整理、集中建房项目节约出多余的建设用地，以公开拍卖的方式入市交易，拍卖所获得的价款先用于偿还新村建设成本，村集体的建设管理和项目的引进，以此来达到农民生活水平的提高，乡村环境的改善以及村组织管理的规范。成立成都市天府新区官塘土地整理公司，由每个组的组长组成股东代表，股东代表来对董事长和总经理以及会计人员进行选举。土地整理工作严格按照《天府新区城乡规划》和《村镇规划》图斑显示的要求，并由相关的土壤质量专家对复垦土地质量进行审核，以此来确定入市范围。并且通过社员大会对入市价格和入市方式等问题进行讨论，提高农民的参与度。

1.2.2 旧房补偿、新房建设以及土地权属调整。旧房补偿是对宅基地上面的附着物的补偿，主要包括房屋和其他附属物。首先，房屋的补偿标准为每人35m2，对超出的部分需进行购买;对于一些有户无房的情况，政府补够35m2。换房之后所剩房屋面积分别按照相应市场价进行补偿，宅基地不单独进行补偿。其次是对其他附属物的补偿，赔偿标准为人均6000元，超过人均补偿的部分再单独清点。

关于新房建设部分，主要采取自愿的原则，在农民自愿的基础上，和建筑公司进行合作来建筑新房。首先，由垫资公司对建筑成本进行垫付，政府在基础设施建设方面给予大力支持;然后，采用竞标的方式确定建筑公司进入建新房项目，并明确规定公司和农民的权责义务，对建筑公司这部分的支出是在驗收合格后再支付。

1.2.3 集体经营性建设用地入市主体、定价标准及收益分配。官塘村集体经营性建设用地入市主体为村民小组，入市主体在成都市农村产权交易所进行挂牌。入市主体为村民小组，体现了谁的地由谁来进行入市，从而更多的保障了村集体、村民小组和农民的利益。主要体现了以下优势：一是能够促进基层治理机制的完善，集体资产管理公司解决了村委代行集体资产所有权的制度问题，为保障农民权益找到合适载体;二是解决了集体产权主体虚位的问题;三是提高了农村集体经济组织的管理能力。官塘村入市价格主要是根据土地整理工作、搬迁农民旧房补偿、新房修建等成本价构成，起拍价格为170万/667m2，起拍价格的依据主要是前期工作的成本，但没有形成一个标准的基准地价。

官塘村集体经营性建设用地增值收益分配形式为：一、用于土地整理和垫资公司等前期工作的账务的清算;二、用于村集体公共事业的开支;三、用于村集体的发展上的开支。拍卖所得的价款扣除前期的成本投入，以及各种税费之后，所剩余额没有直接以现金分红方式分到农民的手里，而是由集体留存用作以后村建设的发展和项目的开支。

2 集体经营性建设用地入市存在问题及思考

2.1 土地整理、新房建设资金融资难问题

我国《担保法》和《物权法》中明确规定：土地所有权和耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，除法律规定可以抵押的以外，其余不得用于抵押。这就表明拥有集体建设用地使用权者难以通过抵押来解决融资问题，造成农村土地市场的难进入。官塘村实行垫资企业进行垫资建设的模式，虽然在一定程度上解决了资金困难问题，但是对垫资公司资金要求高，可能会导致资金中断等问题。这就需要政府、村集体在实施项目时应保证项目的公开透明性，有效的引入市场机制，从而达到资源的最优配置。

2.2 集体经营性建设用地入市价格问题

城镇建设用地的定价遵循基准地价的标准，首先每一块地进行评估，然后根据地块的实际情况再进行定价。而官塘村入市的价格制定标准是根据成本制定的，既没有根据试点地区郫县所发布的文件要求，采用评估机构对土地进行评估，也沒有参考周围国有建设用地价格，农村土地定价体系很不完善。这需要我们加强对农村集体建设用地基准地价规程的制定，促进集体经营性建设用地入市价格的合理性和科学性。

2.3 集体经营性建设用地的收益分配问题

官塘村土地增值收益分配主要用于偿还债务、基础设施建设和房屋维修等方面，其增值收益是没有直接分配到农民手里的，政府也没有参与到收益分配当中。而在实际情况中，政府在土地利用规划的调整、垫资公司的引进、公共设施的投入等方面起着重要的帮扶作用。所以官塘村在土地增值收益分配方面没有考虑到政府、集体和农民三者之间的分配比例，没有形成完善的分配体系，随着后期入市项目的增多，可能会导致收益分配问题，增大其入市的阻力。

3    对策及意见

3.1 完善相应的法律法规，明确入市范围

《宪法》和《土地管理法》中规定集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体经营性建设用地则主要指用于具有收益性质的土地。根据学者研究情况，基于中西部存量集体经营性建设用地少的现状，认为其入市范围应扩展为除生产经营性质的农村建设用地之外的宅基地等其他增量建设用地，即允许通过土地整理而结余的其他建设用地。但是法律对于增量建设用地没有做出明确的规定，入市范围存在很大争议，这就要求及时修改相关法律法规，明确集体经营性建设用地的入市范围。

3.2 建立城乡产权统一的抵押贷款登记制度

农村土地市场的特殊性导致农村土地抵押融资难的问题，要求我们建立城乡产权并轨的抵押登记制度，扩大农村抵押担保物的范围，鼓励和引导金融机构积极开展农村房屋、土地承包经营权、集体建设用地等农村产权的直接抵押融资。这样将有利于提高农民群众参与集体经营性建设用地入市的积极性，以此来促进集体经营性建设用地入市政策的有效实施。

3.3 完善评估体系，形成统一的基准地价

基准地价要求按照影响土地使用价值优劣的土地条件和区位条件，将条件均一或使用价值相等的土地划分为同一土地级别或同一均质地域中，并从土地市场交易价和利用土地的收益、土地交易中的地租入手，测算出不同行业用地在该土地级别或土地条件均质区域上形成的土地收益或地价，进而进行评估。农村集体建设用地没有明确的基准地价，基准地价评估体系不完善。所以，我们应借鉴城镇土地估价规程确定集体建设用地入市的基准地价，从而形成一个统一的集体经营性建设用地入市基准地价。

3.4 完善土地增值收益分配机制

允许集体经营性建设用地入市是对征地制度改革的一个重要突破口，能更好的保证农民这一弱势群体的利益。在土地增值收益分配方面要更加注重国家、集体和农民个人之间的关系，村集体应该在政府的扶持下，团结农民，结合农民的意见进行土地增值收益的分配，真正做到公开透明、民主公平。第一，在土地增值收益金分配上，应该明确各个主体的分配比例。第二，健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于村庄维护建设费用;拓展集体成员收益分配方式，引入相关产业帮助多渠道增加农民财产性收入。入市后实行监管机制，监督机构成员应兼顾国家、集体和村民三方，使三方共同组成监督管理组织，三方相互监管、相互牵制。帮助入市项目的实施，和利益的公平合理分配，以及新农村的正常运行。

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