土地规划与城乡规划的矛盾及建议

白雪峰

摘要：随着我国社会经济的飞速发展，城镇化进程不断加快，城市土地资源日益紧张，基于土地资源管理、利用的土地规划和城乡规划之间的矛盾也愈发凸显。为了解决两者之间的矛盾，进一步促进城乡一体化健康发展，探寻土地规划和城乡规划协调发展之路也更为迫切。

关键词：土地规划;城乡规划;矛盾;建议

1、土地规划和城乡规划之间的关系

土地规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性进行部门间土地资源分配和时空组织土地利用的综合技术经济措施。城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。两者都是依据国民经济发展和社会发展计划及相关统计数据进行编制，都是基于更加科学、合理利用土地资源的目的为出发点和落脚点。但又因两者之间的规划内容和侧重点不同，加之规划实施过程中两个部门之间缺乏信任、沟通和支持，导致相互之间衔接不紧密，甚至出现相互制约的情况，这给规划的审批、实施和管理过程中增添不少麻烦，甚至造成土地资源的浪费。

2、土地规划和城乡规划之间存在的矛盾

2.1两项规划分属不同部门管理，所执行的法律法规也不相同。

土地规划属国土部门管理，执行《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规;城乡规划属住建部门管理，执行《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规。虽然分工不同，但是实际工作中还是会出现职能交叉的现象。而两者所执行的用地分类标准也不同，土地规划执行的《土地利用现状分类》，共分为12个一级类，57个二级类，城乡规划执行的是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011），城市建设用地共分为8大类、35中类、44小类。这就导致工作中出现相互矛盾的地方，即使有的用地分类名称相同，各自的内涵和侧重点也不同，难以协调统一。

2.2两项规划的编制目的和编制内容不同。

虽然这两项规划都由同级政府组织编制，报批程序也基本相同，但各自的编制目的、内容、期限也不同。

土地规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总体安排，其目的是对有限的土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间和空间上进行科学合理的安排。城乡规划则是综合考虑城乡经济社会发展情况，以规划区范围内土地资源为载体，对城乡空间布局进行综合考虑和整体安排（规划期限比较灵活，总体规划一般为20年，乡、村规划一般为10年），其目的是合理利用城乡土地资源，协调城乡空间功能布局，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。土地规划强调的是土地资源的可持续发展，重在控制耕地和建设用地指标，具有计划性强的特点，反映的是上级政府的安排意愿。城乡规划则更侧重于从各类用地的实际需求出发，从而进行各类土地的时空布局，具有引导城乡建设和发展的作用，反映的是地方政府的发展意愿。由于计划与需求的不符，常常造成实际工作开展的困难。就拿人口统计为例，土地规划以规划区范围内户籍人口作为依据，而城乡规划以规划区范围内常住人口作为依据，因此，土地规划中的现状人口规模和预测人口规模均偏小，相应的建设用地指标也偏小，这就造成了两项规划的衔接存在很大困难，矛盾重重。

2.3两项规划的用地布局存在矛盾。

城乡规划受到地方发展冲动和行政干预，发展目标偏高，土地规划受计划控制，土地供应偏低，从而导致城乡规划的建设用地指标需求突破土地规划的建设用地指标控制范围，形成矛盾焦点。

虽然两项规划都持有同样的集中化布局理念，但土地规划对建设用地的规划布局较之城乡规划更为写实和细碎。城乡规划对土地的利用多為集中连片，纵横交错的规整地块，而土地规划是基于现状用地性质而布局，多为不规整地块，造成两项规划之间难以衔接的问题。

另外，土地规划中本身存在的征地补偿标准偏低、实际操作中灵活性不够、征收转用报批周期长等因素，也造成了土地资源利用率降低的现实问题。

3、土地规划和城乡规划之间协调与衔接的建议

3.1为贯彻落实十九大精神，国务院深入推进机构改革，国土和规划的职能都统一到了自然资源部，下一步建议修正土地管理法、城乡规划法及相关法律、法规、规章等，对不适应新时代新要求和存在冲突的条款进行调整，进一步协调统一两项规划的编制目的、程序、依据、规划期限等。修订一部与两项规划都适应的用地分类标准，促进两项规划的相互衔接，共同发挥对土地资源集约利用的引导作用。

3.2地方人民政府应当及时制定适应本地区的地方性法规、规章，更加深化实施细则，以便指导土地规划和城乡规划更好的衔接，促进城乡建设可持续发展。

3.3加快“多规合一”进程，由试点向普及发展。加强各项规划之间的衔接，完善以土地规划为基础的规划体系，切实推进城乡一体化健康发展。

3.4行业工作人员在掌握国家政策和相关专业知识的基础上，结合工作实际，及时发现和解决问题，提出合理化建议，积极探索更为合理、有效的促进两项规划协调、衔接的措施和办法。

结束语

我国国情特殊，土地规划与城乡规划的发展也是摸着石头过河，面对新时代新要求，如何协调两者之间的关系，使得土地资源利用效率最大化，同时确保耕地保有量是一个重要的课题。因此，本文就两者之间的关系作了一些探讨和建议，希望对这方面的研究和发展工作有所帮助。

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