策勒县农业水价调整探悉

刘新华

(新疆维吾尔自治区水土保持生态环境监测总站,新疆 乌鲁木齐 830011)

策勒县位于新疆维吾尔自治区南疆和田地区，地处塔克拉玛干大沙漠南缘、昆仑山北麓，属极端干旱型大陆荒漠气候，年均降水33mm[1]。全县现状人口16.7万人，灌溉面积42万亩，属历史悠久的农、牧业区，农业用水量占总用水量的98%。

农业是用水大户，也是节水潜力所在。农业水价综合改革是农业节水工作的“牛鼻子”，事关农业可持续发展和国家水安全。策勒县水利工程农业水价严重低于供水成本，不能有效反映县域内水资源的稀缺程度，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥[2]。现状策勒县农业水价尚不足供水成本的30%，长期低水价日益成为策勒县水利事业健康持续发展的制约因素。

1 推进农业水价改革的大背景

2015年中央一号文件对农业很多领域做出改革部署，推进农业水价综合改革就是其中一项。2016年初，国务院办公厅以国办发〔2016〕2号《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》明确了农业水价综合改革的总体目标。国家发改、财政、水利、农业、国土等部委2016—2018年连续三年联合发文，对加快推进农业水价综合改革的要求层层深入。为贯彻落实好国务院和各部委的要求，2017年初，新疆维吾尔自治区人民政府以新政发〔2017〕29号下发《关于印发新疆维吾尔自治区农业水价综合改革实施方案的通知》，实施方案明确用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。

2 加快农业供水价格调整的意义

2.1 增强农牧民的节水意识

策勒县资源型缺水问题突出，全县总可利用水资源量仅6.9亿m3，近三年年均水资源利用量3.07亿m3，基本达到用水总量控制指标临界值。农业灌溉用水量占总用水量的95%以上，以漫灌、畦灌、沟灌为主，亩均用水定额700m3以上，水资源利用效率低下，农牧民对高效节水接受程度低，部分已建成高效节水设施被弃用。通过水价调整，推进农业水价综合改革能够更好的发挥水价的杠杆作用，能够提升农牧民节水意识[3]，强化水的商品价值，引导农牧民积极采用高效节水措施减少农业用水量，优化调整农业种植结构。

2.2 确保水利工程良性运行

近10年来，策勒县水利工程基础设施建设进入快车道，水利固定资产投资年均2亿元左右，为保障全县农业稳产增收提供了良好的基础设施保障。但水利工程建成后，需要投入大量的人力、物力进行运维管护。因长期低水价，水利工程维修养护资金短缺，工程受损后不能得到及时的维修养护、带病运行，大大降低了水利工程的使用寿命。此外，策勒县6个中型灌区有基层水管员250余人，每月工资仅1000元左右，只能雇用当地农牧民进行管护，管护队伍的稳定性、责任心较差、积极性不高。推进农业水价调整，一方面能够提高基层水管人员的生活保障，吸引一些具有一定专业素养的人员参与到农业水利工程维修养护中来；另一方面能够保障水利工程维修养护经费，确保水利工程良性运行。

2.3 带动县域城镇化和工业化发展

策勒县工业发展严重滞后，自治区确定策勒县工业用水总量控制指标较低，2015年、2020年和2030年指标分别只有50万m3、79万m3和207万m3，严重制约县城的城镇化和工业化发展。农业是节水潜力所在，通过农业水价调整，倒逼农业用水效率提高，将农业节约出的水，通过建立水权交易市场向附加值更高的城市和工业用水交易，优化水资源配置结构，为策勒县城镇化、工业化发展提供基础条件。

2.4 促进水利事业的持续健康发展

水利是现代农业的命脉，是美丽乡村的根基，是农民群众生产生活的基本条件，也是全面深化农村改革的重要领域。目前，基于脱贫攻坚的政策倾斜，策勒县水利工程建设绝大多数依赖于国家财政投入。今后，国家财政投入水利建设资金可能会越来越有限，水利工程建设需要更多地依靠社会资本的投入[4]。但现行严重偏低的水价，水利建设资金、供水运行成本费用无法足额得到补偿，投资无效益，致使社会资本方不愿介入县域内水利建设。加快水价调整，有利于更多的吸引社会资本投向水利工程建设，促进策勒县水利事业的持续健康发展。

3 策勒县水价调整方案

3.1 现行农业水价

截止2018年7月底，策勒县执行的农业水利工程水价仍为2009年由和田地区发改委以和发改物价〔2009〕29号统一调整的价格，渠首水价0.0335元/m3，斗渠口水价0.042元/m3。自2009年以来，策勒县是全和田地区七县一市中仅有两个未调整过农业水价的县之一，现行农业水价为全和田地区最低，低于和田地区平均水价0.068元/m3。

3.2 调价目标

新疆维吾尔自治区人民政府新政发〔2017〕29号明确提出农业水价调整总体目标为“以2015年为成本年，2021年农业供水水价基本达到运行维护成本，2025年基本达到完全成本(包含水利固定资产折旧)，确有困难的地区可基本达到运行维护成本，地下水超采区可率先达到完全成本”。

考虑到策勒县贫困程度深，2020年要脱贫摘帽任务艰巨。在总体不增加农牧民负担的情况下，应稳步推进农业水价调整，按照“一次定价，分步调整”的方式，到2025年基本达到运行维护成本水价即可。

3.3 水价成本核定

根据水利部水财经〔2007〕470号《水利工程供水价格核算规范》、发改价格〔2006〕310号《国家发展改革委、水利部关于印发<水利工程供水定价成本监审办法(试行)>的通知》等文件，结合相关研究[5]。2018年初，按照合法性、相关性、合理性的原则，策勒县发改委物价局在县水利局核定策勒县2015年农业供水水价成本基础上，通过查阅相关印证档案资料，对成本进行了科学合理的审定，出具监审报告，最终核定策勒县2015年农业水利工程运行维护成本供水价格为0.151元/m3、供水完全成本为0.278元/m3(斗渠口限额以内的平均水价)。

3.4 调价方案

根据国家发改委等五部委发改价格〔2017〕1080号《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》规定：县域内农业用水条件、工程状况相近的毗邻区域，执行水价应尽可能统一。策勒县90%以上耕地采用林果套作粮食作物或经济作物的种植结构，考虑全县执行统一农业水价。

针对全县8个乡镇及兵团第十四师一牧场二轮承包地、牧民定居耕地、公益性防护(沙)林、饲草地和易地搬迁土地、村集体依法预留的机动土地和现有国营农牧场等类似土地，使用国有水利工程限额内供水的，可按照每隔3—4年左右调整一次水价，第一步：2018年12月底，水价由现状的0.042元/m3调整至2015年运行维护成本0.151元/m3的50%，即0.076元/m3。第二步：2021年12月底，水价调整至2015年运行维护成本的75%，即0.113元/m3；第三步：2025年年底，水价调整至2015年运行维护成本，即0.151元/m3，达到自治区确定的目标，即2025年水价达到运行维护成本。

个人、大户、企业等开荒地使用水利工程供水，实行惩罚式水价，于2018年年底前，一步调整至水利工程的运行维护成本0.151元/m3。

3.5 确定农业灌溉用水定额

根据2012年自治区水利厅印发的新水水管〔2012〕4号《新疆维吾尔自治区农业灌溉用水定额指标(试行)》，策勒县隶属南疆塔里木盆地区-南缘平原区，位于浅山区的恰哈乡、乌鲁克萨依乡、努尔乡、博斯坦乡作物的农业用水定额可按照下限系数0.08确定，即W定-(W定×0.08)；位于冲击平原区的策勒乡、策勒镇、固拉哈玛镇、达玛沟乡作物的农业用水定额按照上限浮动0.10确定，即W定+(W定×0.10)。

3.6 落实超定额累进加价

全面实施计划供水和超计划、超定额阶梯水价制度[6]。对农民二轮承包土地、庭院、牧民定居饲草料地和村集体依法预留和依法增加的机动地，定额内农业灌溉用水按上述具体水价标准执行。前款之外，超出定额部分实行累进加价制度，超定额20%以内的，超出部分按定额内农业灌溉用水水价标准的1.5倍执行；超定额20%～50%的，超出部分按标准的2倍执行；超定额50%以上的，超出部分按标准的2.5倍执行。

4 调价合理性分析

因策勒县基本农田内作物种植结构以红枣或核桃套种小麦、玉米为主，经实地调研并与当地基层水管人员和农牧民沟通，林果套作粮食等亩均生产成本(包括农药、化肥、种子、人工管理、水费等)投入约1500元/年，每亩地纯收益约1500～2800元/年，平均2150元/年。根据相关研究[7- 8]，认为农业水费占农业生产成本的比重以20%～30%为宜，水费占产值的比重以5%～15%较合理；水费支出占净收益的比重以10%～20%较适宜。假定按照林果灌溉定额705m3/亩核定，现行水价0.042元/m3，每亩水费支出仅29.6元，远远低于以上标准。即使按照调价方案到2018年底、2021年底和2025年初，每亩水费支出分别为53.6元、79.7元和106.5元，依然低于上述研究确定的农业水价合理区间。年自力等[9]以2005年作为基准年，通过对新疆经济作物等生产收益和生产成本分析计算，认为合理水价应当在77元/亩，对比而言，本次提出的调价方案较为适宜。

5 配套完善调价机制

农业水价综合改革是一个系统工程，其重要特点就是统筹建立用水管理、工程建设和管护[10]、农业水价形成精准补贴等机制[11]，配套完善农业用水计量设施。实现促进农业节水的作用，保障工程建设和维护管理，有效避免长期以来农田水利工程重建设轻管理的弊端，避免出现“短命”工程，促进农田水利工程可持续利用和管理，让农田水利工程发挥长远效益。

建立精准补贴机制，重点补贴二轮承包土地种粮(小麦)以及采用节水措施的定额内用水。考虑到贫困县财政收入有限，精准补贴资金以非30年承包土地开采地下水的水资源费为主，统筹整合超定额累进加价水费。

6 结论

在国家和自治区大力推进农业水价综合改革的背景下，策勒县当前严重偏低的水价难以保障水利工程良性运行和水利事业的持续健康发展，农业用水量严重偏高，阻碍城镇化和工业化发展，农业水价综合改革迫在眉睫。

以2015年为成本年，核定策勒县农业水利工程运行维护成本为0.151元/m3，提出按照2018年年底、2021年年底、2025年年底三步走，分别达到水利工程运行维护成本的50%、75%和100%的农业水价调整方案，调价方案稳步合理。通过征收超定额累进加价、开荒地水资源费等，重点针对二轮承包土地种植小麦等粮食作物给予精准补贴，配套建管并重的水利工程管护机制。