水库移民生产安置存在的问题与对策

2019-02-14杨晓俊

山西水利 2019年9期

杨晓俊

（临汾市水工程移民工作办公室，山西临汾 041000）

征地和移民搬迁安置是与水利工程建设紧密相关的重要建设任务，是关系移民群众切身利益和水利事业健康发展的重要民生问题，事关改革发展稳定大局。随着《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的出台，水利事业面临新的发展机遇。山西省兴水战略35 座新水源工程中临汾市域范围内实施的有张峰水库与和川水库两座，两座水库都涉及繁重的移民搬迁安置任务。总结两座水库移民搬迁安置工作的经验教训，特别是针对生产安置规划和实践的梳理分析，可以为今后类似黄河古贤水利枢纽工程移民搬迁安置工作提供借鉴与参考。

1 生产安置规划

生产安置规划是对因水库淹没失去原有生产资料（主要是指土地）的农村移民，重新安排生产生活出路的规划。它是农村移民安置规划的主要组成部分，也是整个库区移民安置规划的重要内容之一。它关系到水库形成以后，移民的生产生活、库区的经济恢复与发展以及库区的环境建设，是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、影响深远的技术经济工作。制定生产安置规划，必须遵循国家有关方针、政策和法规，正确处理国家、地方、集体和个人之间的利益关系，统筹兼顾，实事求是，全面规划。生产安置规划的主要内容包括生产安置人口计算，种植业安置规划，养殖业及二三产业规划，其他生产安置方式规划，安置区域及安置方式平衡，生产安置投资测算，安置效益评价等。

2 生产安置现行主要做法

一是以生活安置决定生产安置，生产安置规划以大农业为主。在制定整个库区移民安置规划过程中，首先考虑生活安置，进而以生活安置决定生产安置。这基本上成为地方政府与规划设计单位之间反复沟通协商确定的最终规划路径。生活安置主要有后靠和远迁两种方案，若生活安置采取后靠安置，库周剩余可用于安置移民的土地总量不足，生产安置一般采取包括中低产田改造、调整种植结构等能最大限度提高耕地产出率的措施；若生活安置采取远迁安置，库周剩余土地超出耕作半径，在迁入地土地调整难度很大，生产安置一般采取货币化安置方式。

二是按淹没的耕园地占总耕园地比重确定生产安置人口。生产安置人口是因为水库淹没失去了赖以生存的生产资料（土地），需要重新安排生产生活出路的农业人口。目前生产安置人口的计算，一般以村民小组为基本单位，按淹没的耕园地占总耕园地比重确定生产安置人口的数量。

在特定情况下考虑土地质量系数，计算确定生产安置人口。

3 实践中存在的问题

3.1 以大农业有土安置难度大

大农业有土安置的主要措施有土地划拨调整，垦荒造地，提高耕地产出等。现行土地政策下，可供调拨的土地数量有限，且调拨土地会导致征地移民影响面扩大，政府组织实施土地划拨调整难度很大。在土地资源高度开发的当下，几乎不存在大面积的宜农荒山荒坡可供整理开发。采取提高耕地产出率的坡改梯、旱改水以及设施化农业等措施需要大量资金投入，且未必能够达到预期效果。大农业有土安置措施的资金来源首先考虑土地补偿补助费及农村水利设施补偿费，若生产安置费用与土地补偿补助费进行投资平衡分析后，不足部分可以增加生产安置补助费。实际情况是，需要生活安置的移民单靠库区淹没房屋及附属物补偿款不足以修建新房。移民建房迫切需要使用土地补偿补助费。《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》也明确征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配给被征地农户的比例原则上不低于80%。实践中，一方面是各种生产安置措施不具备落地实施的条件，另一方面是生活安置挤占生产安置资金导致生产安置措施无法实施的现实。

3.2 生产安置人口计算偏于保守

随着新型城镇化进程加快，农民收入来源发生巨大变化。农民中主要生活来源于土地产出的人口比重快速下降。库区淹没的土地对移民的生活来源造成的影响在逐渐降低，不需要全部以土地资源为约束条件重新安排生产生活出路。在计算生产安置人口时，只考虑种植业一个形态，不考虑土地依赖系数，简单按淹没的耕园地占总耕园地比重确定生产安置人口偏于保守。由此确定的生产安置任务会被不同程度放大。

4 对策探讨

4.1 国家移民政策可作适当调整

我国现行主要移民政策法规是国务院于2006 年颁布实施的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，后经三次修订，并未做大的调整。条例规定“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则”。条例颁布实施以来，农业生产安置的条件和环境发生了巨大变化，可以探讨政策调整的空间，使得具备条件的可以选择农业生产安置，不具备条件的也可以灵活地选择其他方式。