我国农村公共产品供给保障机制的变迁与改革思路

●王 佳

农村公共产品是具有公共产品典型特征（非排他性和非竞争性）的，用于满足农业生产、农民消费的产品及服务，主要包括农业基础设施、农村公共事业以及公共服务等方面。实践证明，农村公共产品的有效供给对于农业的发展、农村的全面小康、农民收入水平的提高有着非常重要的作用。在当前实施乡村振兴战略的大背景下，构建完善的农村公共产品保障机制显得非常关键。

一、文献综述

孙开（2005）认为我国农村公共产品供给体制是一种多级供给体制，供给主体包括中央、省、市、县、乡镇各级政府。马晓河、方松海（2005）认为，在农村税费改革前，“制度外筹资方式”在农村公共产品供给中占据着非常重要的地位。贾康、孙洁（2006）分析了一些典型的农村准公共产品在供给机制上实施公共部门提供、私人部门生产乃至在政策支持下由私人部门提供、私人部门生产的可行选择与多种具体方式。江正平、曲春生、赵莹莹（2009）分析了农村公共产品供给筹资机制存在的问题。袁文全、张卫国（2010）分析了农村税费改革后农村公共产品供给主要有政府通过转移支付提供、村民通过合作机制提供、市场机制提供这三种模式。曲延春（2015）认为我国公共产品供给存在城乡差序格局，农村公共产品供给具有碎片化特征。李燕凌（2016）对农村公共产品供给模式的创新问题进行了深入研究。

保障农村公共产品的有效供给，财政支持是至关重要的。而不同历史时期的农村公共产品供给保障机制，又与当时的财政体制密切相关。本文基于财政体制的视角，考察新中国成立后我国农村公共产品保障机制的变迁，希望能为我国农村公共产品保障机制的优化和完善提供借鉴和参考。

二、农村公共产品供给保障机制的主要内容

农村公共产品保障机制是围绕农村公共产品的有效提供而构建的，主要包括以下两个方面的内容：一是农村公共产品的供给主体，即明确由谁具体承担农村公共产品的提供责任；二是筹资机制，这涉及通过何种方式来负责提供资金，以保障农村公共产品供给的实现。

（一）供给主体

公共产品理论认为，依据不同公共产品的属性，公共产品的供给主体可以是多元化的。具体到农村公共产品的供给上，其供给主体可以是政府，也可以是私人或专业协会、合作社、社区或者其他第三部门等民间机构，从而形成了农村公共产品的政府供给、私人供给、社区供给制度、第三部门供给制度等不同的供给模式。其中，最常见、最典型的模式就是政府供给。即农村公共产品所需的全部资金由政府提供，农村公共产品的生产计划也由政府作出。对于农村居民来说，不需要付出任何代价或者报酬，便可以无条件地获得这些农村公共产品的消费权利。具体来看，政府供给农村公共产品的模式有两种。一种模式是政府直接供给或生产农村公共产品。在这种模式下，农村公共产品的供给中，政府供给者和生产者的身份是合一的。另一种模式是政府利用市场间接供给农村公共产品。提供者是政府部门，生产者是私人部门，该模式下农村公共产品的供给主要通过政府购买的途径来实现。

（二）资金筹集机制

保证农村公共产品的有效供给，必须要有足够的财力支撑。对于由中央政府决策供给的全国性农村公共产品，其资金来源主要是全国范围内纳税人所缴纳的税收，决策主体与资金筹集主体是一致的；但对于地方性农村公共产品而言，其决策主体与资金筹集主体并不完全一致。在地方政府财政收入不能完全满足农村公共产品供给的情况下，还必须要有来自上级的财政转移支付，或者借助制度外的筹资加以解决，以实现农村公共产品的有效供给。当农村公共产品的供给责任由市场承担时，资金也主要通过市场进行筹集。当然在这种情况下，财政也可能会给予必要的扶持。

三、不同财政体制下我国农村公共产品保障机制的变迁

（一）人民公社财政时期的农村公共产品保障机制

新中国成立后，中央在农村构建推广了新型的农村基层组织，即人民公社。随着人民公社制度的建立，公社财政也相应建立起来。在公社财政中，公社的财政收入由三部分组成：一是国家预算收入，主要包括农业税、工商税、工商所得税、屠宰税等公社税收，企业收入以及罚没收入等其他收入。二是地方的预算外收入，指上级财政部门确定下放的地方预算外项目的公社分成收入。包括农业税附加、工商税附加、工商所得税附加等项目的分成收入。三是公社社有收入，指集体经济的内部积累，包括社办企业、事业收入、生产大队的部分公积金上交等。公社的财政支出主要包括两个部分：一是公社财政的预算支出，这主要是公社财政用于各项行政、事业等方面的支出。二是公社财政的地方预算外支出，指按规定从公社财政预算外收入中开支的各项费用。

1、供给主体。在人民公社时期，当时还不存在诸如第三部门、私人供给等民间供给主体，从广义上看，农村公共产品属于政府供给。供给主体既包括人民公社供给，又包括县级以上政府供给。但总的来看，农村公共产品以人民公社供给为主，县级以上政府供给只起到辅助作用。人民公社实行“三级所有，队为基础”的制度，因此又可以细分为公社、生产大队和小队三个层次的供给主体。

2、筹资机制。在人民公社时期，基于当时特定的政策背景和经济环境，国家为了促进工业尤其是重工业发展，实施“二元发展战略”，依靠工农业产品“剪刀差”的方式，将农业部门创造的价值转移到工业部门，为工业化的快速发展积累了大量资金。在这种背景下，农村公共产品供给所需要的资金，无法更多地依赖上级财政的支持，只能通过人民公社内部去筹集。但是即使在人民公社内部也不可能过多依靠制度内的渠道进行筹资，因为在“统收统支”的财政体制下，人民公社财政并不是一级独立的财政预算主体。人民公社所筹集的财政收入，除了农业税附加留给公社一部分以外，其余的全部上缴县级财政；公社的各项财政支出均由县财政进行审核拨付。能够通过公社本级财政渠道安排的农村公共产品供给资金是非常有限的，因而制度内农村公共产品供给显得格外不足。因此，农村公共产品主要依靠制度外渠道供给。凡是依靠自己的力量可以全部负担的小型农田水利工程，都是自筹解决，国家不予以补助。公社卫生院主要依靠集体力量来办，实行“社办公助”，国家给予卫生院必要的财政补助；农民的基本医疗服务费主要由社区集体承担，大队卫生所的投资和运转经费全部依靠集体经济来完成。有资料显示，1978年公社和国家从农村获取的财政收入为113.4亿元，而生产队和生产大队的集体提留达到了103亿元。在这种情况下，即使是将从农村获取的财政收入全部用于农村公共产品的供给，比制度外供给也高不了多少。当时通过财政渠道给予农村公共产品的保障范围和保障水平都非常有限，除了对农业生产建设以及教育、医疗等社会事业给予一定的财政补助外，其余公共产品的资金筹集主要依靠公社内部制度外渠道来解决。由此可见，在人民公社时期，农村公共产品表面上看是由政府提供，但实质上却是由农民承担供给责任。也就是从这个时期开始，我国城乡分割的“二元化”公共产品供给体制开始形成。

（二）乡镇制度外财政时期的农村公共产品保障机制

1983年，我国恢复乡镇级人民政府。根据一级政府、一级财政的原则，乡镇财政建立起来。1985年，财政部颁布《乡（镇）财政管理试行办法》，明确规定了乡镇财政的收入与支出范围。由于大部分乡镇的经济发展较为落后，通过乡镇本级财政所能筹集到的收入远远不能满足农村公共产品供给的需要。在这种情况下，通过制度外筹资来弥补农村公共产品供给资金的缺口就成为了一种必然。孙潭镇和朱钢（1993）提出了“乡镇制度外财政”的概念，指乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金以及由此发生的各项支出。随着农村经济的不断发展以及财政体制的不断改革，乡镇政府以自筹资金为特征的制度外财政急剧膨胀，增长速度超过了制度内财政。

1、供给主体。按照1983年中共中央、国务院 《关于实行政社分开 建立乡政府的通知》的规定，乡镇一级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。乡镇政府及下属村委会依然是农村公共产品提供的重要组织者。中央政府以及省市政府主要负责诸如大规模农田水利建设、农业科研、农业政策等全国性和区域性的农村公共产品供给。乡镇企业和农户也开始逐步介入当地农村公共产品的供给，农村公共产品的供给主体初步呈现出多元化趋势。

2、筹资机制。不同的筹资途径，代表了不同的农村公共产品供给制度安排。农村税费改革前的乡镇财政收入结构分为制度内财政和制度外财政两大块。制度内财政收入在当时主要包括农业税、农业特产税、屠宰税、城市维护建设税、契税和其他收入，这些税收构成了乡镇一级财政收入的主体。制度外财政主要是“三提五统”和各种集资。在农村“税费”中，“三提五统”属于“费”的范畴，其主要用途是保证农村公共产品的供给以及基层政权组织的正常运转。“税”“费”以外的各种农民负担，主要表现为各种名目繁多的集资。根据财政部全国农村税费改革办公室的统计数据，从1997年到2001年各年份的农村税费规模分别为1225亿元、1407亿元、1304亿元、1315 亿元、1199 亿元，其中农业税占整个税费总规模的比重为25%左右；“三提五统”占50%左右；其余则为各种社会负担。从表1可以看出，乡镇制度外财政在乡镇财政收入中所占的比重逐年上升，到1995年时已经达到了27.3%。虽然预算内收入仍占较大比重，但考虑到其中相当大的部分要上交县级财政，从乡镇财政可支配财力来看，制度外财政已经成为很多乡镇收入的最主要来源。由此可见，乡镇制度外财政在保障当时农村公共产品供给中发挥了非常重要的作用。

表1 1986-1995年我国乡镇财政预算内收入和制度外收入结构变动情况

（三）公共财政与农村公共产品保障机制

建立公共财政是适应社会主义市场经济的需要，也是我国财政改革发展的目标。公共财政的实质就是要求财政逐步退出竞争性领域，发挥市场在资源配置中的决定性作用，财政政策和财力投入要更注重向全社会提供必需的公共产品和公共服务，支持国家重要产业的发展，最大限度地实现效率与公平的统一。鉴于农业在国民经济中处于基础性和弱质性的地位，以及农村公共产品的严重缺失，让公共财政的阳光普照农村，是公共财政的重要职责。公共财政制度建立以后，农村公共产品供给制度和以往相比有了很大不同。

1、供给主体。公共财政背景下的农村公共产品供给制度，明显突出了政府供给的特征。首先，中央加大了对农村公共产品供给的投入力度；其次，中央和省级政府对县乡政府的转移支付力度不断加大，县乡政府对农村公共产品供给的能力也不断增强。此外，在公共财政的框架下，不断尝试引入市场机制，也让农村公共产品供给主体呈现出多元化态势，私人、农村新型合作组织等供给主体越来越多。尽管农村公共产品供给的市场化得到一定程度的发展，但是政府供给和市场供给的边界还不够清晰，缺乏明确的责任分担机制，总体上仍然存在市场化缺位的问题。另外，农村第三部门的发展还比较滞后，这一重要的参与主体还处在严重缺失的状态。

2、筹资机制。在公共财政的框架下，农村公共产品的筹资渠道与以往相比，发生了很大变化。通过农村税费改革，农业税被废除，制度外运行的“三提五统”被取消。农村公共产品供给的资金来源主要有三个渠道：一是财政投入，这成为最主要的资金来源。围绕促进农民增加收入、增强农业综合生产能力、深化农村综合改革等中心任务，支持实施了一系列政策，初步建立了支农资金稳定增长机制。“十二五”时期，全国一般公共预算农林水事务支出累计达到6.67万亿元，年均增长达14.8%。中央财政逐步增加了对困难县乡的补助，省、市两级财政对基层的转移支付力度也在进一步加大，基层政府的财力逐步增加，从而确保了乡镇机构和村级组织正常运转。2016年和2017年，中央财政对农村综合改革的转移支付规模分别达到3382亿元和3136亿元。中央财政还安排专项转移支付资金用于农村义务教育薄弱学校改造、农业生产救灾及特大防汛抗旱、农业生产发展、农村环境整治等方面。二是以“一事一议”方式筹集到的集资款。通过“一事一议”的形式兴办了村集体公益事业，但为防止政府以借的名义加重农民负担，中央政府也出台了相关文件对 “一事一议”进行规范。三是民间资本、私人资本也成为农村公共产品筹资的一个渠道。

四、对农村公共产品保障机制变迁的评价与改革思路

(一)简要评价

公共财政制度建立之前，虽然农村公共产品供给的决策权掌握在政府手中，但是供给成本却不是由公共财政主要承担，表现为农村公共产品制度内决策、制度外筹资的特殊模式。当公共财政制度建立以后，农村公共产品保障机制发生了根本性变化，供给主体以政府为主，筹集模式上以财政投入为主，供给制度不断完善，供给质量和效率得到了很大提高。但是农村公共产品的短缺问题依然严重，公共产品供给的城乡差距仍然较大，这成为城乡发展一体化的重要障碍。实现城乡公共产品供给均衡化，关键是对农村公共产品保障机制进行改革和完善。

（二）改革思路

事实上，当公共产品供给主体多元化后，相应地保障公共产品供给的资金来源也就实现了多元化。不断拓展农村公共产品供给的新渠道，建立完善的农村公共产品保障机制，当务之急就是理顺农村公共产品供给中政府与市场的关系，构建“有为政府+有效市场”的供给机制，实现农村公共产品的协同供给。

1、充分发挥“有为政府”的作用。一是明确政府在农村公共产品供给上应承担主要责任。按照外部性原则、效率性原则和激励相容原则，科学划分各级政府在农村公共产品供给上的职责，使得各级政府在农村公共产品供给上做到事权和支出责任相适应。根据上述原则，诸如大型农业基础设施建设、农村基础教育、农村基本医疗服务等事权应由中央、省级政府来承担；县、乡政府作为面向农村的基层政府，主要承担辖区内的农村行政管理、社会治安以及小型农业基础设施建设等方面的事权。要适度加强中央政府在农村公共产品供给上的事权和支出责任，属于上级政府的农村公共产品的事权可以委托给县乡政府来承担，但是资金必须通过财政转移支付加以解决。从理论上对农村公共产品的供给责任在各级政府间进行划分后，在具体的操作层面要给出明确的制度化规定。首先，从法律层面明确各级政府供给农村公共产品的边界。建议修改 《农业法》《义务教育法》等单项法律，明确各级政府的支出范围和农村公共产品的供给边界，使得相关法律规定更为具体化、更为科学合理、更具有可操作性。其次，从具体的行动策略考虑，建议采取分领域分项逐步推进战略的选择。这是因为农村公共产品的范围很广，在非常短的时间内明确划分各级政府的农村公共产品供给边界是不现实的。比较可行的办法是，在一定时期内，优先选择一些与农村和农民关系最为密切的领域进行界定，然后再向其他领域扩展，通过分阶段努力，最终解决这一问题。

二是加大财政对农村公共产品供给的保障力度。在财政投入上，要把工业和农业、城市和农村作为整体通盘考虑，推进城乡发展一体化，不断提高农村公共产品的供给水平。创新财政支农体制机制，以推进农业供给侧结构性改革为主要方向，优化财政支农投向，整合财政涉农资金，建立以结果为导向的财政资金评价制度，实现农村公共产品供给质量和效率的提高。

2、积极发挥“有效市场”的作用。政府在农村公共产品供给中发挥关键作用，但市场在农村公共产品供给中的作用也不容忽视。基于农业的弱质性特征及农村公共产品供给上出现的市场失灵问题，政府应建立健全农村公共产品市场供给的支撑和保护体系，以充分发挥“有效市场”的作用。

一是放开农村公共产品供给市场。除少数涉及国家安全、经济与社会稳定的农村公共产品外，应允许私人资本进入农村公共产品供给市场。创新农村公共产品供给体制和机制，运用政府购买服务及PPP模式，积极引导私人资本进入农村公共产品供给领域。充分发挥财政政策“四两拨千斤”作用，采取财政补贴、奖励、税收减免等优惠政策，鼓励企业和私人进入农村公共产品供给市场，扩大供给规模。

二是大力支持农村合作组织的发展。加大财政对农民专业合作社发展的支持力度，通过设立发展基金、风险补偿基金、信用贷款、互助联保、贷款贴息等方式支持合作社的发展。完善配套政策，进一步强化政策性金融机构对合作社的支持。对合作社示范社开展的加工、流通业务进行重点扶持，大力支持有条件的合作社承担国家涉农项目。完善税收政策支持体系，进一步落实农业专业合作社的税收政策支持，减轻农民专业合作社税收负担。■