审计监督与舆论监督相结合的探讨

●雷 蕾

一、引言

党的十八大强调了人民监督权利，党的十八届三中全会强调了通过审计监察约束领导干部滥用权力，党的十八届四中全会将审计监察列为八大监督体系之一，而舆论监督也位列其中，党的十八届六中全会进一步强调将审计监督作为权力约束的重要制度安排。审计监督作为国家法定监督的重要制度，能够遏制权力滥用，保护国家利益和公共资金安全，防止腐败滋生蔓延等，因而审计监督具有强制性特点，具有法律的威慑作用，是一种“硬”约束。国际上很早就实行了审计结果公告制度，我国2002年颁布实施了 《审计署审计结果公告试行办法》，逐渐与国际接轨。2003年在《中央审计2002年度报告》中公布了一批有问题的官员，并在国家审计署网站公开，引起社会媒体的积极关注，开启了我国舆论监督的先河。舆论监督指的是民众通过各种新闻媒体或媒介，在遵守法律的前提之下，通过舆论对党政机关权力滥用、腐败行为的监督，因而舆论监督是非强制性的，是一种“软”约束。国家审计署审计公告自2003年实施以来，在2008年之前，每年的审计报告数量小于10个，2009年以后呈现快速增长，现在每年的审计报告数都在30个至50个（详见图1），说明舆论监督正在成为强制性监督之外的重要力量。国家审计监督信息的公开化引起了民众、媒体的广泛关注，审计公告中出现的各种结果在主流媒体的报道下，势必会给各企业、当地政府部门带来压力，审计监督后的问责程序及整改措施也能够在舆论的监督下更好地实施和完成，从而使审计监督问责的结果更高效。审计监督的“硬”约束离不开舆论监督的“软”约束，“软硬”结合才是审计监督的归宿，因此，审计监督与舆论监督的有机融合是趋势，也是必然。

图1 国家审计署2003—2018年审计报告公布数量

二、审计监督与舆论监督相结合的必然性

尽管审计监督与舆论监督在监督主体、监督范围、监督性质和监督方式存在一定的差异，但由于其出发点和终点一样，因而，审计监督与舆论监督相结合成为必然，主要表现在以下三个方面。

（一）出发点一致是审计监督与舆论监督相结合的基础

不管是审计监督还是舆论监督，其出发点都是对行政权力的约束，包括违法违纪行为的查处、公共财产的流失与破坏的揭发、贪污腐败行为的揭露等。两种监督都是问题导向，即对重大政策实施过程中的“不、乱、慢、假”等行为进行监督查处，并责令其按时按质改正。因此，审计监督和舆论监督的出发点是一致的，都是为了更有效地发现国家行政权力在执行过程中存在的各种问题，进而促使其改正问题，并通过规章制度的制定避免类似问题重复发生。既可以解决“头疼医头”的问题，又可以实现发现病根，并找到医治病根的有效方法。

（二）优劣势互补是审计监督与舆论监督相结合的动力

审计监督与舆论监督在模式上能够优劣势互补。审计监督主要依靠行政手段，硬性的和强制性的执行；而舆论监督主要依靠媒体和民众手段，软性的和非强制性的执行。两者在运作模式上可以相互促进、相互补充。

审计监督与舆论监督在实施过程中能够优劣势互补。审计监督通过审计报告向社会公开，对审计对象、审计出现的主要问题的公开，有利于媒体、社会民众了解事件真实情况，媒体的跟踪报道有利于后期整改工作的实施，社会民众中的知情者可能会向审计机关提供新的线索和证据，扩大审计监督的影响力；而舆论监督能够为审计监督提供更多的有价值的新线索或新证据，便于审计监督实施效果的提高和完善后期审计监督工作。

审计监督与舆论监督的作用能够优劣势互补。舆论监督是审计监督的第二双眼睛，时刻监督着审计项目的各种问题，并跟踪被审计主体的各种整改活动及行为，促进审计监督科学高效；而审计监督是舆论监督的大脑，为舆论监督提供素材和方向，便于舆论监督进一步的讨论和深化，从而引起更大的社会反响，使舆论监督更加精准和高效。

（三）目标一致是审计监督与舆论监督相结合的落脚点

从价值目标的角度来看，审计监督与舆论监督在价值目标上趋于一致，这是二者结合的落脚点。

第一，审计监督与舆论监督都以对权力的限制为目标。审计监督是避免政府部门或国有企业、事业单位工作人员权力的滥用，通过对其权力进行一定限制，保障我国财政资金的合理使用与经济秩序的正常运转。舆论监督也是发挥公民在监督公权力使用方面的作用，通过公民向政府公共事务提出批评、意见、建议，对政府部门形成舆论压力，避免公权力的滥用。由此可以看出，审计监督与舆论监督的共同目的就是加强对权力的限制。

第二，审计监督与舆论监督都以保障公民知情权为目标。知情权是宪法赋予公民的基本权利之一，通过实施审计监督，发布审计报告，可以让每一位公民了解国家财政资金的具体流向，维护了公民对国家公共事务的知情权。而舆论监督的前提正是知情权，与此同时，舆论监督也可以更好地保障知情权的实现，公民通过舆论监督所提出的意见，要求政府必须尽量公开政务信息，如此可以更好地维护公民的知情权。由此可以看出，保障公民知情权都是审计监督与舆论监督的重要目标。

第三，审计监督与舆论监督都以追求真实性为目标。审计监督的一个核心目的就是对财政资金、财务收支的真实性进行审查，而舆论监督也是通过发挥公共舆论的作用，追求新闻或事件的真相，容不得一丝的虚假。因此，从这个角度来看，真实性也是审计监督与舆论监督共同追求的目标。

三、审计监督与舆论监督相结合的作用

作为强制性的审计机制，审计监督在实践过程中仍然面临着一系列困境，比如信息不对称、审计过程不透明、审计信息收集效率低等问题。要充分发挥审计监督的作用，仅仅依靠审计监督自身是不行的，需要发挥各种外部监督的作用，如舆论监督。而将舆论监督的优势与审计监督结合起来，就可以有效地化解审计监督在实践中面临的各种问题。

（一）审计监督与舆论监督结合能够减少审计监督的信息不对称问题

信息不对称一直是审计监督工作中的一大难题，审计监督工作的推进很大程度上依赖于审计机关的信息收集，但由于审计机关在人力、财力、时间等方面有一定的限制，加之一些单位故意隐瞒经营信息，并通过做假账、虚设账簿等方式逃避审计，导致审计机关在审计监督过程中难以全面掌握审计对象的信息，这就容易引发信息不对称问题，引发审计风险。将舆论监督引入到审计监督中来，可以充分发挥每一位公民的舆论监督作用，激发公民向审计机关提供审计信息的内在动力，给审计机关提供有效的线索，增加审计信息来源的渠道，避免审计机关在收集信息方面的缺陷。因此，充分发挥舆论监督的作用，可以在一定程度上解决审计监督过程中信息不对称的问题。如：2018年第47号（总341号）审计结果公告，对全国约18000个民生安居工程项目进行审计，发现276个单位或个人骗取或挪用工程款25亿多元、由于规划失误导致14万多套安居工程住房空置超过一年等问题，这些问题的披露增加了媒体和民众对安居工程相关信息的了解，为安居工程后续建设指明了正确的方向。

（二）审计监督与舆论监督相结合有助于提升审计监督的透明度

社会民主政治的不断发展，使得社会公众对于公共资源使用的合理性关注度越来越高，这迫使审计监督工作必须接受社会的监督。审计监督工作具有专业性的特征，公众对于审计监督的工作过程，并不完全了解。将舆论监督与审计监督相结合，通过社会公众、新闻媒体监督审计机关的工作，对审计机关的不良行为展开有效的监督，督促审计机关及其工作人员依法行使审计监督权，并采用多种途径公布审计结果，有助于提升审计监督的透明度，消除公众对审计工作“暗箱”操作的怀疑，避免审计监督工作陷入形式化的境地。如：2018年第44号审计结果公告，对审计署和28个二级预算单位2017年度预算执行情况进行检查，发现过度列支人员经费、少计收入、固定资产未核算等问题，明确给出了处理意见和问题的整改情况，提高了审计监督的透明度。

（三）审计监督与舆论监督相结合能够提高审计信息的收集效率

媒体和民众是舆论监督的主体，因而影响面较广、影响力较大、影响速度较快。通过媒体跟踪报道和民众的积极发言，能够给审计监督提供更多的证据和素材，使相关问题在全国范围内受到关注，会有更多的民众将相关的资料和信息提供给媒体或审计机构，进而能够更快、更多地收集到相关信息，便于完善后期审计监督的工作程序和工作范围。随着科学技术的发展，人工智能、信息化等都用于舆论监督中，因此，舆论监督可以通过大数据、人工智能的方式帮忙搜集海量数据，便于审计监督从大量数据中选取与审计问题相关的信息及数据。

（四）审计监督与舆论监督相结合能够增强审计监督的效力

舆论监督通过审计结果的公开，能够更好地发挥媒体和民众的知情权和监督权，给被审计的问题主体施加压力，为审计监督的整改落实提供了第二双眼睛，提高了审计监督的效力。同时，媒体和民众通过审计结果，可以对身边发生的各种问题进行自主监督，而且能够围绕相关问题继续挖掘新的审计方向和审计素材，扩大了审计监督现有的范围和层次，便于审计制度和审计范围的完善，从而实现1加1大于2的效果。如：2018年第48号审计公告，对1540个单位和2439个项目进行了审计，发现某些重大工程项目进度不明晰且进展缓慢、某些地方违规举债等问题，通过审计结果的公开，媒体和民众继续围绕着地方债等问题进行深入分析和报道，引起了各地政府部门的高度重视，并采取有效措施对相关问题进行整改，发挥了舆论监督的积极作用，并提高了审计监督的效力。

四、推进审计监督与舆论监督相结合的对策建议

审计监督与舆论监督的价值目标具有趋同性、优势需要互补，这为二者的结合提供了可能。无论是审计监督还是舆论监督，都是为实现公民的基本权利服务。从这个层面来看，审计监督与舆论监督虽然有差异，但并非对立的关系。在充分认识到舆论监督与审计监督差异性的基础上，采取合适的路径推动二者的结合，是新时代保障审计监督工作顺利开展的重要条件。

（一）正确定位舆论监督在审计监督中的作用

当前舆论监督对审计监督独立性、客观性以及专业性所造成的负面影响，很大程度上是由于舆论监督在审计监督中的作用定位不准确造成的，引发了权利与权力的冲突和矛盾。因此，正确定位舆论监督在审计监督中的作用，是化解舆论监督与审计监督冲突的前提。

第一，明确舆论监督在审计工作中的位阶。审计监督的独立性、客观性、专业性不能受到舆论的挑战，任何舆论监督都不能替代审计监督。因此，在审计监督过程中，审计机关是第一位的，舆论必须从属于审计机关的审计工作，为审计工作服务，任何媒体对审计信息的公布，必须服从审计法律的相关规定，这是舆论监督介入审计监督的基本前提。

第二，发挥舆论监督的正向作用。借助新媒体，社会舆论容易无限制地传播与扩散，一些微小的事件如果处理不当，容易演化成为网络舆情事件，对审计监督工作的开展极为不利。因此，审计监督工作在保持独立性的同时，需要正确认识舆论监督的正面作用，积极引导社会新闻媒体的报道内容，如审计机关可以引导新闻媒体注重对审计工作内容、工作方法、优秀审计项目的报道，引导新闻媒体形成有利的舆论氛围，推动审计工作的发展。

第三，科学定位新闻媒体在审计监督中的权利边界。新闻媒体在舆论传播过程中发挥着重要的作用，要充分发挥新闻媒体在传播正面舆论中的作用，如此才能推动舆论监督与审计监督中的融合。因此，必须科学定位新闻媒体在审计监督中的权利边界，要求新闻媒体在报道审计机关的工作情况时，不能破坏审计监督工作的独立性、客观性以及专业性，必须以审计法律为依据，以审计机关发布的事实为基础，不能虚构事实，这是新闻媒体必须坚守的权利边界。

（二）创新舆论监督与审计监督的结合方式

在正确定位舆论监督作用的基础之上，还需要不断创新审计监督与舆论监督结合的方式。

第一，审计机关借助新媒体，主动接受舆论监督。当前新媒体已经成为了人们生活中不可缺少的信息媒介，无论是公众还是媒体平台，都十分热衷于利用新媒体发布信息。因此，作为审计信息的掌控者，审计机关所发布的审计信息应当按照政务信息公开的要求，及时向社会公示。对于不涉及国家秘密、商业秘密的审计信息，审计机关应当借助新媒体平台，不断完善审计公开的具体方式，及时公开审计信息。如通过政务微博、政务微信平台，公开审计项目或审计对象的相关信息，便于社会公众及时了解审计工作的具体情况，保障公众的知情权，为舆论监督与审计监督的结合创造条件。

第二，创设激励机制，鼓励公众向审计机关提供有价值的审计信息。要激发公众参与审计监督的动力，可以设定相应的物质奖励和精神奖励机制，鼓励公众通过微博、邮箱、互联网等途径，向审计机关提供有价值的信息，提升审计机关获得审计线索与信息的效率。

第三，搭建舆论监督与审计监督的互动平台。互动是当前舆论传播的一大特征，要发挥舆论监督在审计监督过程中的正向作用，互动是必不可少的环节。特别是针对审计监督的独立性、客观性以及专业性，大部分民众并不了解，这就需要在互动中向民众释疑。因此，应积极搭建审计工作互动平台，在互动平台上对审计监督的工作内容、方法、流程作出说明，并即时回应舆论中出现的审计监督问题，引导民众和新闻媒体理性对待审计监督工作。

（三）以法律保障舆论监督与审计监督的结合

目前我国审计监督有直接的法律依据，而我国在舆论监督方面的立法还不完善。因此，要将舆论监督与审计监督统一起来，还必须充分发挥法律的作用，让舆论监督与审计监督都走上法治化之路。

第一，在法律上明确舆论监督参与者的法律责任。在审计监督法律体系中，应对公众或新闻媒体参与审计外部监督的方式与责任进行明确。特别是在舆论监督责任方面，应对公众或者新闻媒体发布不实审计工作信息所承担的法律责任作出明确的规定和说明，以不断增强公众或新闻媒体的注意义务，理性引导审计舆论。

第二，明确审计信息传播媒介的法律责任。在信息化社会，信息传播的媒介越来越多元化，微信、微博、互联网、AAP、QQ等都可以成为信息传播的媒介。但由于一些媒介平台对于信息的审核不严格，导致一些虚假信息在各个媒介平台频繁传播。因此，必须从法律上明确这些信息传播媒体在传播审计相关信息过程中的责任，对于传播不实审计信息的媒介平台，可以给予一定的行政处罚，以督促这些媒介平台加强对用户或其他媒体所发布信息真实性的审查，强化审计信息传播媒介的法律责任。