海域使用权变更土地使用权的困境研究

刘方旭

（1.滨州市沾化区海洋发展和渔业局，山东 滨州 256815；2.湖南农业大学，湖南 长沙 410128）

《海域使用管理法》规定了填海项目竣工验收后海域使用权人可以凭海域使用权证书换发土地使用权证书。该法仅对换证登记环节进行了规定，但没有对具体变更程序进行明确规定，比如填海造地换发土地证是否缴纳土地出让金，是否重新办理土地审批手续等问题，造成“海域使用权变更土地使用权”的法律真空。沿海省份对该法条文规定理解不同，使得许多地方对填海形成土地后海域使用证变更土地使用证的规定不同，不仅引发了法律使用的混乱，也导致填海形成的土地管理秩序混乱。

1 海域使用证换发土地使用证的模式

许多沿海省份根据《海域使用管理法》第三十二条规定理解，结合当地实际情况，发布了各自的海域使用管理条例或者换发土地证实施办法（或细则），对海域使用权变更为土地使用权的具体程序作出了更明确规定。目前换证模式主要有辽宁为代表的直接变更不缴纳土地出让金模式，浙江为代表的区别对待补缴土地出让金模式，以及广东为代表的重新办理用地审批手续模式。

2009年辽宁省推行了海域使用权与土地使用权整体出让模式[1]，海域证变土地证过程中不需要再缴纳土地出让金。这种做法又称为免费换证模式，对填海行为人的保护水平最高。但是明确土地用途，不利于国家严格管控土地，也不利于对当事人片面追求商业利益进行约束和制裁。

在收取土地出让金问题上，浙江省对于通过招标、拍卖、挂牌方式取得填海项目海域使用权的，不再收取土地出让金，而通过申请批准方式取得的，收取土地评估价格扣除海域使用金和实际投入填海成本后的价格作为土地出让金。浙江省的换证模式，比起辽宁省的做法来说趋于中立，对填海造地行为不鼓励，但补缴差价会侵害海域使用权人合法权益，由于海水深度、地质情况以及海潮涨退等，致使填海造地的风险成本较高，而且填海形成的土地与自然形成的土地不同，投资开发时间长，用海权利人需要付出很大的代价，才能用于项目建设。

广东省对于换证的要求是先办理土地审批手续或者土地出让（划拨）手续，海域使用权人要同其他有用地需求者一样，通过公开、公平、公正的招标、拍卖或者挂牌方式获得土地使用权，还要补缴土地出让金。这种模式大大压缩了填海权利人的利润空间，使其放弃通过填海获得土地的企图，从而抑制填海活动的发生。

2 海域使用证换发土地证的实际困难

用海权利人申请换证主要是因为在抵押融资时，海域使用权证书与土地使用权证书相比，得不到金融机构同等待遇的认可。虽然《物权法》规定了海域使用权和土地使用权都是用益物权，但是金融机构对海域使用权的用益物权性质的认识程度普遍较低。以山东沿海县市为例，办理海域使用权抵押贷款业务的金融机构主要是各地农村信用社，而其他商业银行占的比例很小[2]。虽然有些省份对海域使用证变更土地使用证的具体程序进行了细化，但对如何认定填海项目竣工、如何规范项目竣工测绘以及如何确定实际填海用途等问题，导致换证处于被动状态，进度缓慢。

其中，对于“填海项目竣工”的理解，填海当事人通常认定为用海项目填海部分的工程量完工，此阶段对填海项目进行竣工验收，可以节省项目开发建设时间和成本，有利于当事人根据市场需求变化及时调整布局规划。但从海洋管理部门发挥其海域动态监管作用的角度出发，认定为用海项目全部的工程量完工，可以规范海域资源的开发利用秩序，更有利于对工程建设有无违背填海工程的施工标准（要求）、是否损害或污染海洋环境等情形进行动态的全程监管，可以及时地查处纠正其违法或不当的施工行为，也可以为海洋部门与土地部门在管理权力让渡和管理工作的衔接上提供便利与基础。填海项目竣工后，实际的土地开发利用往往与海域使用证登记的用途不符。建设用地主要包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，而海域用途主要包括养殖用海、拆船用海、旅游娱乐用海、盐业矿业用海、公益事业用海以及港口、修造船厂等建设工程用海等。土地管理部门难以认定填海形成土地属于哪种类型，没有法律法规对此进行规定。

此外，换发土地证时，对填海项目海域使用证进行注销，可能导致当事人对海域有实际用海事实需求但没有海域使用权的尴尬处境，侵害海域权利人的合法利益。以填海工程的海堤外侧海域为例，若在填海项目实施过程中建造码头等其他用海项目，注销这一海域会导致外侧海域与土地岸线之间出现空缺[3]，填海当事人必须重新办理空缺海域的用海手续，延缓了建设进度。

3 换证难的原因分析

“海域使用权变更土地使用权”实行困难，主要是因为海域管理与土地管理的法律法规在衔接方面存在空挡[4]。在填海项目申请审批或者招拍挂出让方案制定前期，没有让土地部门介入，导致海域使用证变更为土地使用证的各个环节衔接不起来。此外，海域规划和土地规划存在衔接的空档，也导致了“海域变更土地”困难重重。填海形成的土地属于土地一部分，需要在土地利用总体规划中明确其分类和用途。填海实施前的海域范围没有在土地总体利用规划中标明，填海完成后再重新修编土地总体利用规划不现实，而不符合规划，无法换发土地证。

4 建议

为有效保障用海权利人的合法权益，促进社会经济持续健康发展，要做好海域使用权变更土地使用权各个环节之间的衔接，应充分考虑海域资源和土地资源这两个管理制度之间的差异性，以及海域使用权变更为土地使用权后可能产生的社会效应和管理效应。其中，海洋功能区划与土地利用总体规划的充分衔接至关重要。海洋功能区划、土地利用总体规划分别是海洋行政主管部门管理海域资源、自然资源部门管理土地资源的重要依据，两者之间充分衔接，才能让海域使用权变更为土地使用权有据可依。建议修编土地利用总体规划时纳入已填海形成的土地，并设置陆域扩展区，将海洋功能区划划定的填海造地区域一同纳入规划范畴。不管是填海造地，还是其他建设布局，所有建设都必须符合整个土地利用规划，都要纳入土地利用总体规划。