自然保护地体系建设背景下的森林康养产业研究

陈竹青

（山西省太岳山国有林管理局，山西 介休 032000）

2019 年6 月26 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。这是一次对自然资源保护体系的重大改革，将构建统一的自然保护地分类分级管理体系，对现有森林公园、自然保护区、风景名胜区、湿地公园、地质公园等进行整合。本文通过分析其建设方向，剖析当前森林景区开发问题，并以此为背景对当下关注度较高的森林康养产业开发问题进行研究，有着较强的现实意义，有助于在遵循保护为主的前提下，健康、节约、有序地发展森林康养产业，以满足人民对优良生态产品、优质生态服务的需求。

1 以国家公园为主体的自然保护地体系建设主体方向

未来的自然保护地，将按照生态价值与保护强度分为3 类，即国家公园、自然保护区、自然公园。将对现有保护地进行全面的综合评价，按照自然属性、管理目标和生态价值进行调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的分类体系。实施有效整合，将彻底解决各类自然保护地区域交叉、空间重叠问题，实现一个保护地一套机构一块牌子。将对国家公园和自然保护区实施分区管控，核心保护区内禁止人为活动，一般控制区限制人为活动，自然公园原则上按一般控制区管理。全面实现自然资源有偿使用制度，对自然保护地控制区内的经营性项目实现特许经营制度。

2 当前山西省自然保护地管理情况

山西省当前的自然保护地主要包括森林公园、自然保护区、湿地公园、风景名胜区、地质公园、世界遗产地等。其中森林公园大多都是在一个或几个国有林场基础上设立的，与林局林场属于两块牌子一套机构运行，在区域上与国有林场重叠。自然保护区也是在国有林场基础上建立的，但是后来面积从国有林场独立区划出来，有专门独立的机构运行。国家级湿地公园同自然保护区类似，省级湿地公园则大多没有独立机构。风景名胜区和地质公园则只是进行了命名，区域与国有林场或森林公园重叠，没有独立管理机构。

3 森林景区开发情况

森林景区的开发建设始于上世纪90 年代初期，在森林公园、自然保护区、湿地公园、风景名胜区、地质公园内都不同程度有所涉及，但主要是以森林公园为依托开发建设的。

3.1 森林景区开发存在问题

3.1.1 局部开发过度

全省涉林景区不同程度存在局部开发过度的问题，城市化倾向普遍存在。主要表现在森林景区内服务设施、消费项目、庙宇楼阁、宾馆酒店、娱乐项目等建设较多，有的项目与景区主体功能不符。

3.1.2 人工痕迹明显

在景区建设中，普遍存在人工痕迹明显，建筑物和构筑物的风格、色彩、体量与周边生态环境融合度不高等问题，有的甚至把自然景观打造成了人造景点，丧失了森林、湿地景观的自然性和原真性。

3.1.3 生态修复不力

景区内的建设项目完工后，对于施工作业中造成的局部生态破坏，修复工作跟进缓慢，有的甚至长期搁置或者主要依靠自然恢复，严重影响景区颜值和生态质量，造成不良社会影响。

3.1.4 生态文化挖掘不够

目前，大部分涉林景区只注重对游憩娱乐类项目的开发建设，对生态文化挖掘不够，依托森林资源开展植物认知、森林学堂、生态科普、自然解说、宣教设施等项目的力度不多，森林、湿地生态文化挖掘和宣传普及工作亟待进一步加强。

3.2 形成问题的原因

存在问题形成原因是多方面的，归纳起来主要有二点。一是特殊历史原因。大多数景区开发建设期正值实施天然林保护工程，全面停止木材采伐，林区陷入经济危困的特殊时期。经营单位在组织编制森林公园总体规划时，片面追求经济利益，对经营性项目考虑的多，对生态保护工作重视不够。二是规划理念落后。当时的规划编制单位在编制森林公园总体规划时，对森林公园的主体功能定位把握不准，对“区内旅游、区外服务”、“生态优先、保护为先”、“建设项目与自然环境相协调”等生态旅游开发的原则把握不严，并且参照城市公园的建设理念规划森林公园，导致建设项目规划布局不合理，部分项目不符合森林公园主体功能定位。同时，也导致部分建设项目和开发的景点品位不高，人工痕迹明显，城市化倾向较重，格调、色彩与自然环境不协调。

4 大背景对森林康养产业发展的影响

以国家公园为主体的自然保护地体系建设即将全面铺开，省内目前已经开发的森林景区也存在着一系列不容忽视的问题，已经引起了政府的高度关注，严格保护的生态文明理念已经深入人心，在这种大背景下，必然对森林康养项目的引入和建设产生影响，保护和开发的矛盾将会更加尖锐。一是体制调整对森林康养项目引入的影响。由于各类自然保护地的调整整合需要编制规划、理顺体制、勘界立标、确权登记等，需要三五年的时间，在此期间，可能会暂停界内所有新开发项目引入，所以势必会影响森林康养项目的推进；由于各类自然保护地的法规制度尚未建立，同时自然资源的有偿使用细则尚不明朗，操作程序和规范还不健全，所以森林康养项目引入操作会举步不前。二是严格的保护形势对森林康养项目建设空间的影响。按照自然保护地体系建设意见，整合将按照保护面积不减少、保护性质不改变、保护强度不降低的原则进行，未来的自然保护地将更加注重生态保护，实行最严格的考核评价和执法监督；核心保护区内禁止人为活动，一般控制区限制人为活动，自然公园原则上按一般控制区管理。而森林康养项目的实施建设需要亲近自然、靠近森林，所以在空间上对森林康养项目落地建设形成影响。三是森林康养自身体系缺陷对项目发展的影响。森林康养项目呼声较高、社会期待度高，但是目前还没有成型的指导发展意见和政策支撑措施，关于森林康养项目的建设规范和标准以及建设等级划分也没有出台标准。所以，森林康养项目一定程度上存在着无章可循、盲目追随的状况，制约着其规范化发展。

5 森林康养产业发展对策建议

在此背景下，森林康养项目的引入和发展必须遵循保护生态的原则，有序、适度、规范的进行，坚决不能突破自然保护地红线，真正让森林康养项目成为既能保护生态环境又能造福人类社会的绿色产业。

5.1 建议一张图管理，完善相关政策

按照自然保护地的生态等级类型特点，运用林地一张图进行无缝划分衔接，不设立过渡期。在调整归类前就出台各类自然保护地的管理办法，出台自然保护地内经营性项目特许经营管理办法和自然资源有偿使用实施细则，真正做到有法可依。这样，在时间的衔接上，不会影响推进速度和项目落地。

5.2 建议利用已有的建设用地开展森林康养项目

要允许利用自然公园内原有的建设用地，如破旧房屋、林业生产旧厂部、废弃的管护站用地、废弃兵工厂用地、搬迁的农村宅基地等进行森林康养项目开发，适度控制规模，不准扩大原有用地面积。

5.3 建议在控制区内划定一定范围或一定比例面积用于开发建设

指导意见中第十八条指出，“在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。”建议在自然保护地控制区，尤其是自然公园内，要划定适当区域开展森林康养项目，或者是在一定的范围内划定一定比例面积用于开展森林康养项目，开发建设面积应当控制在保护地总面积的0.30%之内即可。

5.4 建议加强顶层设计和产业规划

森林康养产业融合度高，涉及到土地、规划、交通、旅游、体育、教育等部门。建议由省级政府出台全省森林康养指导意见，从制度层面明确全省森林康养产业发展战略定位、总体要求、发展模式、空间布局以及保障措施，加强相关各部门协同配合，落实和完善相关扶持政策，引领森林康养产业健康、有序发展。还应该对康养产业有明确定位，制定科学、可行的总体规划。建议出台省级森林康养产业发展规划，不仅要形成具有差异化的点，还要借助“互联网+”把全省森林康养基地串成线，做大做强森林康养产业。

5.5 树立先进理念，严守保护“红线”

建议各类自然保护地内的森林旅游开发，以观赏自然景观、森林景观和开展森林康养活动为主，禁止新建人造景点，严格控制娱乐性项目建设。尽可能减少硬化面积，减少人为雕琢的痕迹，最大限度地保持景区景点的原真性。区内建筑物、构筑物的颜色、风格、体量要与自然环境相协调，避免城市化倾向，坚决防止把自然公园建成城市公园或者游乐场。