上海改革开放标志性首创案例剖析

黎伟 马娜

摘要：改革开放40年来，全国各地、各时期、各行业、各领域深化改革、扩大开放，涌现出各种标志性首创案例。论文着眼于全国改革开放排头兵、创新发展先行者——上海，并选取了与改革开放历程最为紧密的市场监管领域进行挖掘，深刻剖析了标准促进市场监管融合建设这一标志性首创案例，分别从改革的背景、面临的问题、主要做法和成效，以及相关的经验启示等方面进行分析与展示，以期为全国的改革开放下一个40年探索新路、积累经验、提供示范。

关键词：上海 改革开放 市场监管 标准

上海市质量和标准化研究院（以下简称“本质标院”）紧扣国家关于“更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用”这一指导思想，在上海市市场监管部门的支持下，从机理研究、标准研制、实施促进三方面同步推进市场监管融合建设创新研究和率先探索，形成了国内首创的市场综合监管标准化、系统化建设范例，为推动国家和上海市市场监管改革创新起到了积极作用。相关成果已受到全国范围内广泛关注，原国家质检总局以及江苏、安徽、浙江等地方政府部门纷纷来沪调研，研讨和学习相关理论成果、标准资料汇编和工作模式。

1 改革背景

改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，全国市场监管领域自下而上陆续开展了相关改革探索，对工商、质监、食药监等相关市场监管职能进行整合。此轮改革进程中，市场监管力量在得到增强的同时，也遭遇了条线业务融合不足、整合缺少“化学反应”等现实难题，一定程度影响了人民对改革的获得感。如何有效破题，谋划找出市场监管融合建设的有效路径，已成为深化改革的当务之急。

2 面临问题

2.1 缺乏科学合理的评估理论体系进行支撑

提升市场监管执法队伍的能力与水平，是深化市场监管综合执法改革的关键，这必须建立在对执法能力的科学评估基础之上。市质标院在研究中发现，目前我国针对执法能力评估的理论研究十分有限，尤其在市场监管综合执法能力方面更是如此。实践中相关工作仍停留在绩效评估阶段，基本采用考评机构根据特定目标制定相应评价指标体系，然后通过依据专家的专业知识及经验进行指标打分汇总的方式，存在指标选取不统一且评分分值主观随意性较强等缺点，无法实现以评估找问题、促改进的目的，也与监管对象的切身感受存在差异，影响群众对市场监管综合执法的满意程度。

2.2 基层市场监管部门统一规范程度有待进一步提高

市质标院在实地调研中发现，“四合一”后，市场监管仍存在重复检查（同一检查对象分多次检查）、执法标准不一等现象，既加重企业负担、增加执法工作成本，也可能产生不公平现象，影响市场监管公信力。造成这些现象的原因主要在于：

（1） “做什么”不明确。由于市场监管的事权清单没有明确，市场监管部门对于其到底承担对应上级业务主管部门的哪些具体的业务职责不甚清楚，容易导致相关业务职能在基层的缺位与失位。

（2） “怎么做”不清晰。由于工商、质监、食药监等业务在实际执法操作中仍然沿用各條线的经验做法开展执法，导致执法程序不统一;另外，支撑业务开展的信息化系统也呈多平台分立的情况，既没有互联互通，更未能统一。这都给基层人员如何开展具体业务工作造成较大困扰，间接影响了各业务职能的发挥。

（3）  “做得好”无法保证。基层市场监督管理队伍以原工商人员居多，学历结构、人员素质、专业背景等都无法满足质监、食药监等专业履职对业务能力的基本要求。

3 主要做法及成效

3.1 理论引领，探索构建市场监管执法能力评估模型

市质标院在上海市市场监管局领导下，承担了“地方质监行政执法体系与执法能力研究”课题研究，通过构建指标体系、确定水平基准、明确评估方法的基本思路，建立起市场监管执法能力评估模型，为精准提升市场监管综合执法能力提供了科学工具，奠定了下一步有效开展市场监管融合建设的理论基础。

（1） 研究以质监为样板，收集分析了全国和上海市市场监管体制改革政策，开展全市范围内的大调研及问卷调查，在摸清问题、现状及需求的基础上，初步梳理出全覆盖的评估指标池。再通过对比、分析、研究，对不同类型市场监管执法机构能力评估按照共性及个性两个大类作归集、处理，构建形成涵盖执法人员素质与能力、激励机制、社会共治、保障能力、执法效能等5个方面共21个子指标的统一指标体系，确保最大限度地保障适用于基层综合执法能力评估。

（2） 通过文献综合研究，创新性地提出了理论与实践紧密结合的总体评估思路，以层次分析法确定指标权重，结合成熟度评价与数理统计模型（以凸型能力曲线为例，相关示例分别见图1、图2）量化处理，实现对执法能力水平全面评价。

图1 成熟度评价模型与执法能力对应关系的示例

（3） 为提高评估模型的科学性，市质标院还开展了样本验证，从区域代表性、执法业务全面性、监管对象类别覆盖面等方面考虑，选取上海市普陀区长征所作为基准，分析和找准基层市场监管执法能力建设的“参照点”，为引导综合执法能力建设明确了基本方向。

3.2 标准先行，研制市场监督管理所通用管理系列标准

市质标院在市场监督管理联席会议的统一部署下，坚持以问题为导向，聚焦市场监管融合建设中“做什么”“怎么做”“做得好”这三个核心关键，提出了以标准化支撑深化市场监管体制改革、促进基层业务融合建设的相关工作思路，分别从基本要求、业务规范、评价与改进、视觉识别等方面开展标准研制，指导和规范市场监管所日常运行管理过程。在总体设计时，强调从标准体系入手，形成相互协同配合的系列标准格局。

（1） “业务规范”是核心，对应解决业务融合“做什么”“怎么做”及如何“做得好”。一方面强调协调、统一，通过引入市场监管主管部门及基层市场监管部门各相关方，对“事权清单”及“业务指导书”等内容充分协商，实现市场监管部门事权及各项业务流程相对一致，解决了“做什么”与“怎么做”。另一方面强调简化、优化，设计引入“工作手册”和“综合检查表”，指导综合执法操作，推动从“物理整合”转为“化学融合”，确保在各项职能履职到位、工作目标同等完成前提下，市场监管部门的事权事项进一步优化且易于操作，解决了如何“做得好”的问题。

（2） “基本要求”立足于为“业务规范”提供基础保障，对应“做得好”所需的相关环境条件保障，用于规范市场监管部门业务开展所需的硬件环境、人力资源以及制度管理等方面要求。

（3） “评价与改进”一方面实现了对是否“做得好”的评估和质量控制，另一方面也是推动“基本要求”和“业务规范”标准实施的重要工具，还解决了市场监管部门运行全过程闭环管理的问题。

（4） “视觉识别”设计作为“基本要求”中市场监管形象规定的具体实施细则，为进一步加速部门融合、接受群众监督、展示队伍风貌奠定了基础。

3.3 试点推广，多管齐下推进成果推广应用

标准出台后，市质标院充分发挥自身研究、培训、编辑出版为一体的专业优势，推动试点引领、做实培训指导、强化专业传播，通过立体式宣贯、营造跨平台互动社会氛围等策划开展了一系列活动，推动标准贯彻实施。

（1） 标准实施策划与标准研制同步。为做到标准早知晓、早理解，市质标院在标准研制期间就制定了培训计划，对参与标准编写的部分区市场局和市场监管所进行标准化知识培训。同时，力求标准发布和实施的无缝衔接，在标准发布前就迅速开展试点运行对接工作，提前帮助基层执法人员做好业务融合的思想准备。

（2） 全力配合试点探索和整体推进。市质标院支撑开展了标准宣贯、培训、解读、答疑、实施指导、文件对标等一系列试点工作，协助相关部门编撰“业务指导书”及“工作手册”共计80余项，并调研试点经验与不足形成试点总结报告，有力支撑了上海市人民政府办公厅关于印发本市开展基层政务公开标准化规范化试点工作实施方案的通知（沪府办[2017] 41号）的出台，既推动了可复制推广经验模式的探索，也为下一步标准全市范围覆盖提供了路徑指引。

（3） 多角度营造宣传氛围。为配合标准发布实施，市质标院积极思考、主动谋划，提出了“策划一组报道、出版一本图书、开设一个专栏、打造一个平台”的宣传推广系列方案，依托市场监督管理联席会议各成员单位、社会媒体、专业期刊，以及微信、微博等互联网平台，扩大标准影响力、提升标准知晓度、提高标准接受度。经统计2017年微信相关文章阅读量近5.8万次（部分数据见表1、表2）。

4 经验启示

以上创新做法及成果有效解决了上海市场监管体制改革中的突出难点问题，在全国市场监管系统中产生了广泛示范效应，并得到国家相关主管部门肯定，为落实新一轮党和国家机构改革方案提供了及时有效和富有针对性的解决方案。相关经验启示总结如下。

4.1 强调问题导向，系统设计发挥整体作用

坚持以解决问题为导向，开展以指导实操为目的的标准化研究。在开展以标准促进市场监管融合建设的过程中，紧紧依托标准化原理，从基础、保障、技术、管理等各方面进行系统性策划设计，充分发挥标准化的整体作用，推进一揽子规范和指导，实现倍增效果。

4.2 突出标准本质，从现状出发强调务实操作

强调与工作实际的对接，避免好高骛远的空中楼阁式安排，全程强调在剖析市场监管融合中存在的共性问题基础上，从基层现实情况出发，着力解决实际操作上的问题，强调“能落地”“可操作”，提供可直接使用的参考流程图、业务指导书模板、综合检查样表等，大大降低了基层操作难度，提高了标准实施效果。

4.3 抓好宣贯实施，切实发挥标准预期作用

在“化”上做文章，抓好标准宣贯实施，一方面通过以标准促标准的方式加强标准的适用，另一方面通过分类试点、现场答疑、专业辅导、过程督导、经验交流等方式，实现了“我要用标准”“我会用标准”的局面，较好地发挥了标准的预期作用。